Verwaltungsrecht in der Klausur/ § 2 Die Anfechtungsklage/ C. Begründetheit/ IV. Klausurrelevante Ermächtigungsgrundlagen und ihre Prüfung/ Ermächtigungsgrundlagen des Polizei- und Ordnungsrechts

Aus Wikibooks
Zur Navigation springen Zur Suche springen

§ 2 Die Anfechtungsklage

C. Begründetheit

IV. Klausurrelevante Ermächtigungsgrundlagen und ihre Prüfung

2. Ermächtigungsgrundlagen des Polizei- und Ordnungsrechts

Dieser Abschnitt ist unter der Creative-Commons-Lizenz BY-SA 4.0 offen lizenziert.

Nikolas Eisentraut

1000 Ein zentrales Anwendungsfeld für die Anfechtungsklage bietet das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht. Die Anfechtungsklage spielt im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht deshalb eine bedeutende Rolle, weil die Polizei- und Ordnungsbehörden bei der Gefahrenabwehr häufig auf die Handlungsform des Verwaltungsakts zurückgreifen.[1]

1001 Aber Achtung: Nicht gegen jede polizei- oder ordnungsbehördliche Maßnahme ist die Anfechtungsklage statthaft. Die Ermächtigungsgrundlagen der Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder sprechen häufig nur von den durch die Polizei- oder Ordnungsbehörden zu ergreifenden „Maßnahmen“.[2] Nur dann, wenn es sich bei der Maßnahme auch um einen Verwaltungsakt handelt, den der Kläger aufgehoben wissen will, ist die Anfechtungsklage statthaft.

1002 Auch bei Klausuren im Polizei- und Ordnungsrecht stellt sich daher regelmäßig unter dem Prüfungspunkt „Statthafte Klageart“ (s. dazu einleitend § 1 Rn. 222 ff.) die Frage, ob die zu prüfende Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist (grundlegend zum Begriff des Verwaltungsakts Rn. 38 ff.).

1003 Nicht als Verwaltungsakt qualifiziert, sondern dem Realbereich des Handelns der Verwaltung (Realakt, s. dazu näher § 5 Rn. 6 ff.) zugeordnet werden Warnungen (etwa die Gefährderansprache bzw. das Gefährderanschreiben[3]), Datenerhebung und -verarbeitung, heimliche informationelle Eingriffe und die unmittelbare Ausführung von Maßnahmen,[4] aber auch polizeiliche Streifengänge, Beobachtungen und Ermahnungen.[5] Mangels Regelungswirkung sind gegen Realakte nur die Rechtsschutzformen der allgemeinen Leistungsklage (insbesondere in Form der Unterlassungsklage, s. zur allgemeinen Leistungsklage im Polizei- und Ordnungsrecht § 5 Rn. 223 ff.) sowie im Falle bereits erledigter Realakte die Feststellungsklage statthaft (s. zur Feststellungsklage im Polizei- und Ordnungsrecht § 6 Rn. 181 ff.).[6]

1004 In der Regel gelingt die Abgrenzung mittels einer sauberen Subsumtion unter die Tatbestandsmerkmale des Verwaltungsaktbegriffs. Insbesondere im Falle ausdrücklicher Anordnungen durch die handelnden Behörden kann der Regelungscharakter typischerweise bejaht werden.[7] Fehlt eine solche ausdrückliche Anordnung, ist die Qualifikation als Verwaltungsakt jedoch zweifelhaft, insbesondere, wenn es um Standardbefugnisse geht, die zu einem tatsächlichen Handeln ermächtigen. Dem entsprechend ist die Qualifikation als Verwaltungsakt für einige Standardmaßnahmen umstritten, sodass hier ein besonderes Problembewusstsein nicht schaden kann. Dies gilt insbesondere für den Gewahrsam, die Durchsuchung, die Sicherstellung sowie für die erkennungsdienstliche Behandlung.[8] Zwar ist die faktische Durchführung der Maßnahmen dem Realbereich des Verwaltungshandelns zuzuordnen; nach klassischer Sichtweise enthält die Durchführung aber zugleich die Regelung, dass der Betroffene die Maßnahme dulden muss.[9] Danach wären die Maßnahmen also als Verwaltungsakt zu qualifizieren.[10] Nach wohl überwiegender Auffassung soll es sich hingegen um Realakte handeln, weil die klassische Sichtweise konstruiert und in der Praxis überflüssig sei.[11]

1005 Die Qualifikation der streitgegenständlichen Maßnahme als Verwaltungsakt reicht noch nicht aus, um die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage zu bejahen. Der Verwaltungsakt muss weiterhin wirksam sein (zu diesem Erfordernis näher Rn. 98 ff.). Im Polizei- und Ordnungsrecht kommt es jedoch nicht selten vor, dass sich der Verwaltungsakt bereits erledigt hat. Ist bereits Erledigung eingetreten, kann der Kläger nur noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung mittels der Fortsetzungsfeststellungsklage verfolgen (s. zur Fortsetzungsfeststellungsklage im Polizei- und Ordnungsrecht näher § 4 Rn. 62 ff.).

1006 Zudem wird für ordnungsbehördliche Verwaltungsakte häufig die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet (§ 80 II 1 Nr. 4 VwGO) oder sie besteht bereits qua Gesetz für „unaufschiebbare Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten“ (§ 80 II 1 Nr. 2 VwGO). In diesen Fällen wird der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO begehren (s. zum Antrag nach § 80 V VwGO im Polizei- und Ordnungsrecht näher § 8 Rn. 79 f.).

1007 Ebenfalls nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren sind die sog. Gefahrenabwehrverordnungen. Die Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder sehen die Möglichkeit vor, dass abstrakte Gefahren mittels Gefahrenabwehrverordnungen abgewehrt werden können. Gefahrenabwehrverordnungen gelten jedoch nicht konkret-individuell, sondern generell-abstrakt, formulieren ihre Ge- und Verbote also für eine unbestimmte Zahl von Fällen und für eine unbestimmte Zahl von Personen. Soweit im Landesrecht davon Gebrauch gemacht wurde, kann die Rechtmäßigkeit einer solchen Verordnung mittels der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nach § 47 I Nr. 2 VwGO überprüft werden (zum Normenkontrollverfahren im Polizei- und Ordnungsrecht näher § 7 Rn. 106 ff.). Ansonsten kann ihre Rechtmäßigkeit inzident im Rahmen des Angriffs eines Vollzugsakts zu überprüfen sein (s. näher Rn. 1035 und Rn. 1091) sowie mittels der Feststellungsklage (s. § 6 Rn. 26 ff.).[12]

Examenswissen: Öffentlich-rechtliche Verträge werden im Polizei- und Ordnungsrecht hingegen nur selten geschlossen (näher zum öffentlich-rechtlichen Vertrag als Handlungsinstrument der Verwaltung § 5 Rn. 65 ff.).[13]

a) Einführung in das Polizei- und Ordnungsrecht[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1008 Der Begriff des Polizei- und Ordnungsrechts umfasst alle Rechtsgrundlagen, die die Gefahrenabwehr durch die Verwaltung regeln.[14] Gefahrenabwehr meint dabei klassischer Weise (s. aber sogleich noch Rn. 1024 f.) die Abwehr konkreter Gefahren für die polizeilichen Schutzgüter.[15] Darüber hinaus können die Gefahrenabwehrbehörden zudem im Bereich abstrakter Gefahren tätig werden, indem sie Gefahrenabwehrverordnungen erlassen (dazu § 7 Rn.107) und Gefahrenvorsorge betreiben.[16]

1009 Hausarbeitswissen: Die Gefahrenabwehr wird als Staatsaufgabe qualifiziert.[17] Als „staatliche Kernaufgabe“ steht sie einer Privatisierung nur in engen Grenzen offen.[18]

aa) Die Unterscheidung zwischen allgemeinem und besonderem Polizei- und Ordnungsrecht[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1010 Innerhalb des Rechts der Gefahrenabwehr wird unterschieden zwischen allgemeinem und besonderem Ordnungsrecht.[19] Da der Bund im Bereich der Gefahrenabwehr nur einzelne, bereichsspezifische Gesetzgebungskompetenzen besitzt,[20] ist die Regelung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts der Gesetzgebungskompetenz der Länder zugewiesen (Art. 70 GG).[21] Ihrer Kompetenz entsprechend haben die Länder allgemeine Polizei- und Ordnungsgesetze erlassen.

1011 Hausarbeitswissen: Eine Vereinheitlichung der Regelungen ist zuletzt wieder in die Diskussion geraten, als die Innenministerkonferenz im Juni 2017 die Erarbeitung eines neuen Musterpolizeigesetzes beschlossen hat.[22] Einem Musterpolizeigesetz käme aufgrund der weiterhin bestehenden Länderkompetenz jedoch nur eine nicht bindende „Vorbildwirkung“ zu.

1012 Folgende allgemeine Polizei- und Ordnungsgesetze existieren in den Bundesländern:[23]

Bundesland Polizei- und Ordnungsgesetz
Baden-Württemberg Polizeigesetz (BWPolG)
Bayern

1. Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz – BayPAG)

2. Gesetz über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (BayLStVG)

Berlin Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (ASOG Bln)
Brandenburg

1. Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz – BbgOBG)

2. Gesetz über die Aufgaben, Befugnisse, Organisation und Zuständigkeit der Polizei im Land Brandenburg (Polizeigesetz – BbgPolG)

Bremen Bremisches Polizeigesetz (BremPolG)
Hamburg

1. Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (HambSOG)

2. Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei (HambPolEDVG)

Hessen Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG)
Mecklenburg-Vorpommern Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (SOG M-V)
Niedersachsen Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG)
Nordrhein-Westfalen

1. Polizeigesetz (PolG NRW)

2. Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei (Polizeiorganisationsgesetz – NWPOG)

3. Gesetz über die Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz – NWOBG)

Rheinland-Pfalz Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (PhPfPOG)
Saarland Saarländisches Polizeigesetz (SPolG)
Sachsen

1. Polizeigesetz des Freistaates Sachsen (SächsPolG)

2. Gesetz über die Sächsische Sicherheitswacht (Sicherheitswachtgesetz – SächsSWG)

Sachsen-Anhalt Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (SOG LSA)
Schleswig-Holstein

1. Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz – SchlHLVwG)

2. Gesetz über die Organisation der Polizei in Schleswig-Holstein (Polizeiorganisationsgesetz – SchlHPOG)

Thüringen

1. Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Polizei (Polizeiaufgabengesetz – ThürPAG)

2. Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz – ThürOBG)

3. Gesetz über die Organisation der Polizei des Landes Thüringen (Polizeiorganisationsgesetz – ThürPOG)

Examenswissen: Die Polizei- und Ordnungsgesetze sind zuletzt in mehreren Ländern Gegenstand von Reformen gewesen, die insbesondere der Erweiterung der polizei- und ordnungsbehördlichen Befugnisse dienten (zur Gefahr einer „Entgrenzung“ des Polizeirechts s. Rn. 1025). In Bayern ist etwa erstmals der Begriff der „drohenden Gefahr“ (dazu noch Rn. 1116) eingeführt worden.[24] Auch in Brandenburg sind Befugnisse erweitert worden.[25] Gleiches gilt für Mecklenburg-Vorpommern,[26] Hessen,[27] Nordrhein-Westfalen,[28] Niedersachsen,[29] Sachsen-Anhalt[30] und Sachsen[31], wo u.a. Body-Cams (dazu Rn. 1048) sowie die automatische Erfassung von Autokennzeichnen (dazu Rn. 1048) eingeführt wurden; Eine Kennzeichnungspflicht für Polizisten (dazu Rn. 1026) wurde hingegen nicht eingeführt.[32]

1013 Neben diesen allgemeinen Gesetzen bestehen spezielle Vorschriften, die das Recht der Gefahrenabwehr nur für einen bestimmten Sektor regeln. Sie werden als besonderes Gefahrenabwehrrecht bezeichnet.[33] Die Unterscheidung spielt aufgrund des Vorrangs spezieller Ermächtigungsgrundlagen vor den Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts eine noch unter „Ermächtigungsgrundlage“ (s. Rn. 1036) zu vertiefende Rolle.

1014 Zum prüfungsrelevanten besonderen Gefahrenabwehrrecht zählt insbesondere das Versammlungsrecht (s. näher Rn. 1037 ff.) und das Bauordnungsrecht (s. näher Rn. 1042).

1015 Examenswissen: Dem besonderen Gefahrenabwehrrecht wird darüber hinaus eine Vielzahl an Verwaltungsbereichen zugeordnet, die zwar in den Ausbildungsordnungen nicht zum Prüfungsgegenstand gemacht werden. Da in Prüfungsarbeiten aber auch unbekannte Normen eine Rolle spielen können (s. § 1 Rn. 19), ist es nicht schädlich, einen Überblick zu haben. Insbesondere dem Gewerberecht[34] kommt Bedeutung als besonderes Gefahrenabwehrrecht zu. Aber beispielsweise auch im Luftrecht spielt Gefahrenabwehr eine Rolle.[35]

bb) Die Unterscheidung zwischen Landes- und Bundesbehörden[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1016 Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht wird von den Polizei- und Ordnungsbehörden der Länder vollzogen.[36] Auch die in Klausuren relevanten Bereiche des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts wie das Versammlungs- und Bauordnungsrecht werden durch die Landesbehörden vollzogen. Dies gilt im Grundsatz auch dann, wenn es sich um Bundesrecht handelt (etwa das Versammlungsgesetz des Bundes), s. Art. 83 GG.[37] 12 Bundesländer haben dafür das sog. Trennungssystem realisiert (s. näher Rn. 1066): Polizeibehörden[38] und Ordnungsbehörden[39] sind danach organisatorisch getrennt (sog. „Entpolizeilichung“[40]). Während die Polizei Gefahrenabwehr „am Ort des Geschehens“ betreibt, ist die Tätigkeit der Ordnungsbehörden durch die Tätigkeit „am Schreibtisch“ gekennzeichnet.[41] 4 Bundesländer (Baden-Württemberg, Bremen, Saarland und Sachsen) haben hingegen das sog. Einheitssystem realisiert (s. auch Rn. 1067): Hier sind die Polizeibehörden den Behörden der allgemeinen Landesverwaltung zugeordnet; Indes wird auch in diesen Ländern zwischen Polizeivollzugsdienst und allgemeinen Polizeibehörden unterschieden.[42]

1017 Hausarbeitswissen: Daneben nehmen auch Bundesbehörden auf Grundlage der bereichsspezifischen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes Aufgaben der Gefahrenabwehr wahr. Dazu zählt zunächst die Bundespolizei, die auf Grundlage des BPolG handelt.[43] Weiterhin nimmt das Bundeskriminalamt, das auf Grundlage des BKA-Gesetzes tätig wird, wichtige Aufgaben der Gefahrenabwehr im Bereich des internationalen Terrorismus wahr.[44] Auf europäischer Ebene entstehen darüber hinaus zunehmend Strukturen der Zusammenarbeit bei der (grenzüberschreitenden) Gefahrenabwehr.[45] Insgesamt lassen sich „Zentralisierungstendenzen“ beobachten, wonach Kompetenzen auf immer höhere Ebenen verlagert werden (sollen).[46] Eine absolute Grenze dieser Zentralisierung wird im Verbot der Schaffung einer allgemeinen Bundespolizei gesehen.[47] Aufgrund der Klausurrelevanz konzentriert sich die folgende Darstellung jedoch auf die Gefahrenabwehr durch Landesbehörden nach den jeweiligen allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen.

cc) Abgrenzung zum Recht der Strafverfolgung[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1018 Die Gefahrenabwehr ist abzugrenzen von der Strafverfolgung.[48] Während das Gefahrenabwehrrecht präventiv auf die Verhinderung einer Gefahr ausgerichtet ist, regelt das Strafverfolgungsrecht das repressive, sich an eine bereits geschehene Straftat anschließende polizeiliche Handeln.[49] Der Unterscheidung kommt in der Klausur bereits bei der Frage der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs zentrale Bedeutung zu (s. § 1 Rn. 218), denn die gerichtliche Kontrolle repressiver polizeilicher Maßnahmen ist nicht den Verwaltungsgerichten, sondern der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugewiesen (§ 23 EGGVG). In der Klausur ist daher bereits bei der Frage der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs zu problematisieren, ob die streitgegenständliche Maßnahme repressiven (dann: abdrängende Sonderzuweisung an die ordentlichen Gerichte) oder präventiven Charakter (dann: keine abdrängende Sonderzuweisung) hat.

1019 Eine besondere Problematik in diesem Kontext stellen die sog. „doppelfunktionalen Maßnahmen“[50] dar. Bei diesen Maßnahmen kommt es zu einer Überschneidung zwischen Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsmaßnahme.

Beispiel: Dies wäre etwa der Fall, wenn eine bei einem Straftäter durchgeführte Identitätsfeststellung sowohl auf die Verfolgung der bereits begangenen Straftat als auch auf die Abwehr künftiger Straftatbegehungen gerichtet wäre.

Mit der wohl überwiegenden Auffassung ist in einem solchen Fall auf den Schwerpunkt der Maßnahme abzustellen; falls ein solcher nicht erkennbar ist, soll dem Gefahrenabwehrrecht Vorrang einzuräumen sein.[51]

1020 Examenswissen: Das Meinungsbild ist vielschichtig. Teilweise wird bei doppelfunktionalen Maßnahmen auch ein Nebeneinander beider Ermächtigungsgrundlagen und damit auch der Rechtswege (§ 17 II 1 GVG) für möglich gehalten; es genüge, wenn die Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage erfüllt seien.[52] Nach a.A. müssen bei „echten“ doppelfunktionalen Maßnahmen (also solchen, die nicht in mehrere, jeweils für sich zu beurteilende Maßnahmen aufgespalten werden können[53]) hingegen die Voraussetzungen beider Ermächtigungsgrundlagen vorliegen.[54]

1021 Darüber hinaus ist die Unterscheidung deshalb wichtig, weil die Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Strafverfolgung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz und damit im Wesentlichen dem Bund zu gewiesen ist, Art. 74 I Nr. 1 GG.[55] In diesen Bereichen bleibt den Ländern daher nur dann noch eine Regelungsbefugnis, wenn der Bund keine abschließenden Regelungen getroffen hat (näher zu dieser Problematik im Bereich der Strafverfolgungsvorsorge Rn. 1027).

dd) Abgrenzung zum Recht der Nachrichtendienste und des Verfassungsschutzes[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1022 Der präventiven Tätigkeit der Gefahrenabwehrbehörden vorgelagert ist die Tätigkeit der Nachrichtendienste und Verfassungsschutzbehörden, da sie insbesondere Informationen im Vorfeld konkreter Gefahrenlagen beschaffen.[56]

1023 Hausarbeitswissen: Indes sind Tendenzen einer „Entgrenzung“ des Rechts der Nachrichtendienste erkennbar (zu diesem Begriff sogleich noch Rn. 1024 f.),[57] die zu einer Ausdehnung des Rechts der Nachrichtendienste in Bereiche polizei- und ordnungsbehördlicher Befugnisse führt. Eine verfassungsrechtliche Grenze zwischen Nachrichtendiensten und Polizei- bzw. Ordnungsbehörden wird teilweise im sog. Trennungsgebot gesehen.[58]

ee) Gefahrenabwehr im weiteren Sinne: Gefahrenvorsorge vs. Strafverfolgungsvorsorge[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1024 Gefahrenabwehr bildet den Ausgangspunkt jeden polizei- und ordnungsbehördlichen Handelns.[59] Dabei bildet die konkrete Gefahr die „traditionelle Eingriffsschwelle im Polizeirecht“[60]. Gefahrenabwehr findet jedoch teilweise bereits im Vorfeld konkreter Gefahren statt: mit der sog. Gefahrenvorsorge soll bereits das Eintreten einer konkreten Gefahrensituation verhindert werden.[61] Zur Gefahrenvorsorge zählen Maßnahmen zur Verhütung von Straftaten, wozu insbesondere Überwachungsmaßnahmen (sog. Gefahrerforschungseingriffe) zählen. Darüber hinaus können die im bayerischen Polizeirecht realisierten Eingriffstatbestände bei sog. „drohender Gefahr“ (dazu noch näher Rn. 1116) aber auch zu Präventivhaft führen.

1025 Examenswissen: Diese voranschreitende „Entgrenzung“ des Gefahrenabwehrrechts bedarf unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten einer kritischen Begleitung.[62] Die Entgrenzung des Gefahrenabwehrrechts ist nur im Rahmen des rechtsstaatlichen Korsetts möglich, das sich aus Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes speist.[63] Die Staatsaufgabe der Gewährleistung von Sicherheit (s. bereits Rn. 1009) bewegt sich deshalb stets in einer Spannungslage zu den verfassungsrechtlichen Grenzen eines staatlichen Zugriffs auf persönliche Freiheiten.[64] Über das einfache Recht hinaus berühren eingreifende Maßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörden neben der allgemeinen Handlungsfreiheit eine Vielzahl spezieller Grundrechte, die die Auslegung des einfachen Rechts beeinflussen und in verwaltungsrechtlichen Prüfungsarbeiten insbesondere im Rahmen der Verhältnismäßigkeit polizeilicher Maßnahmen eine Rolle spielen können.

Beispiele: Die Durchsuchung von Wohnraum berührt das Grundrecht auf die Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 GG; Freiheitsentziehende Maßnahmen berühren das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 104 GG;[65] Überwachungsmaßnahmen berühren das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG), das Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG und das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme.[66]

1026 Hausarbeitswissen: Darüber hinaus werden auch ganz konkrete Maßnahmen diskutiert, um die Rechtsstaatlichkeit polizeilichen Handelns sicherzustellen. Gegenstand fortwährenden Streits ist die Frage, ob Polizeivollzugsbeamte einer Kennzeichnungspflicht unterliegen sollten.[67] Der damit einhergehende Eingriff in das Recht der Polizisten auf informationelle Selbstbestimmung wird vom BVerwG als gerechtfertigt angesehen.[68] Auch die Nutzung von sozialen Netzwerken durch Polizei- und Ordnungsbehörden wird in Hinblick auf ihre Grenzen untersucht.[69]

1027 Zum Bereich der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten wird einerseits die Verhütung von Straftaten gezählt, andererseits die sog. Strafverfolgungsvorsorge.[70] Die Verhütung zielt darauf ab, dass Straftaten schon gar nicht passieren; Die Vorsorge dient hingegen dazu, im Falle trotzdem passierender Straftaten die Strafverfolgung zu vereinfachen.[71] Während die Verhütung der Gefahrenabwehr zugerechnet wird und damit in die Länderkompetenz fällt, wird die Strafverfolgungsvorsorge der Bundeskompetenz nach Art. 74 I Nr. 1 GG zugerechnet.[72]

Examenswissen: Dies führt im Einzelfall zu schwierigen Abgrenzungsfragen. So musste sich das BVerwG etwa mit der Frage auseinandersetzen, ob die landesgesetzlich angeordnete Videobeobachtung auf der Hamburger Reeperbahn als Maßnahme der Gefahrenvorsorge (Verhütung von Straftaten) oder als Strafverfolgungsvorsorge zu qualifizieren sei. Da die Videoüberwachung beide Varianten erfülle, handele es sich um eine doppelfunktionale Maßnahme. Indes ergebe sich aus der konkurrierenden Bundeskompetenz für die Strafverfolgungsvorsorge keine Sperrwirkung in Bereichen, in denen der Bund keine abschließende Regelung erlassen habe.[73]

b) Prüfungsstruktur im Überblick[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1028 Die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Ordnungsverfügung im Rahmen der Anfechtungsklage richtet sich nach dem klassischen Prüfungsschema für Verwaltungsakte (s. bereits Rn. 518 ff.). Ein erster Schwerpunkt liegt auf der Ermittlung der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage (s. näher sogleich Rn. 1029). Im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit sind die Prüfungspunkte Zuständigkeit, Verfahren und Form zu behandeln (s. näher sogleich Rn. 1062 ff.). Im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit sind die materiellen Voraussetzungen der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage zu prüfen und die Rechtsfolge der Ermächtigungsgrundlage zu thematisieren (s. näher sogleich Rn. 1079).

c) Ermächtigungsgrundlage[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1029 Aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes erfordern in Grundrechte eingreifende Gefahrenabwehrmaßnahmen stets das Vorliegen einer Ermächtigungsgrundlage (näher zum Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage Rn. 554 ff.).[74] Es reicht also nicht, dass die Polizei- und Ordnungsbehörden generell für die Aufgabe der Gefahrenabwehr zuständig sind.[75] Die konkrete Maßnahme muss auch auf Grundlage und unter Einhaltung der Voraussetzungen der jeweils einschlägigen Ermächtigungsgrundlage (auch Befugnisnorm genannt) vorgenommen werden.

1030 In polizeirechtlichen Klausuren besteht neben der prozessualen Einkleidung eine zentrale Aufgabe darin, die in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen zu erkennen und ordnungsgemäß zu prüfen.

1031 Bevor auf die Ermächtigungsgrundlagen der allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze eingegangen werden kann, ist zunächst zu untersuchen, ob es spezialgesetzliche Befugnisse gibt, die die Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts verdrängen können.[76]

1032 Findet sich keine spezialgesetzliche Befugnis, können die Ermächtigungsgrundlagen der allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze herangezogen werden. Auch hier muss wieder differenziert werden: Alle allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze unterscheiden zwischen General- und Spezialermächtigungen.[77] Zur Erfüllung bestimmter Aufgaben der Gefahrenabwehr (den sog. Standardmaßnahmen) wurden spezielle Ermächtigungsgrundlagen geschaffen (sog. Standardbefugnisse). Als Auffangtatbestand findet sich daneben eine Generalklausel, die subsidiär zur Anwendung kommen kann, falls keine der Standardbefugnisse einschlägig ist.

1033 Schließlich kann schon im Rahmen der Suche nach der tauglichen Ermächtigungsgrundlage berücksichtigt werden, ob die Norm auch die konkret handelnde Behörde ermächtigt. In Ländern mit Trennungsprinzip (näher dazu Rn. 1066) stellt sich regelmäßig die Frage, ob die Befugnisnorm für die Polizei oder die Befugnisnorm für die Ordnungsbehörde einschlägig ist.[78]

1034 Dieses „Nebeneinander“ macht es in polizeirechtlichen Klausuren oftmals erforderlich, sich zunächst genau mit der Frage auseinanderzusetzen, welche Ermächtigungsgrundlage eigentlich die Richtige ist.[79]

1035 Examenswissen: Ausnahmsweise kann sich die Ermächtigungsgrundlage auch in einer Gefahrenabwehrverordnung finden. Denn auch Verordnungen genügen dem Vorbehalt des Gesetzes (s. Rn. 561). In Klausuren wäre eine solche regelmäßig als Annex zum Sachverhalt abgedruckt. Es kann dann erforderlich sein, die Verordnung selbst auf ihre Rechtmäßigkeit zu untersuchen (dazu noch näher § 7 Rn. 109 ff.).

aa) Abgrenzung gegenüber Befugnissen des besonderen Gefahrenabwehrrechts[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1036 Bevor die Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts in Betracht gezogen werden, ist zunächst die Frage aufzuwerfen, ob speziellere Normen deren Anwendbarkeit sperren (sog. Spezialbefugnisse).[80]

(1) Versammlungsrecht[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1037 Besondere Bedeutung kommt dabei zunächst den Ermächtigungsgrundlagen des Versammlungsrechts zu (näher zum Versammlungsrecht Rn. 1141 ff.). Die Sperrwirkung des Versammlungsrechts gegenüber dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht nennt man „Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts“ (s. dazu auch Rn. 1162 ff.). Dies bedeutet, dass den versammlungsrechtlichen Eingriffsbefugnissen Vorrang vor denen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts zukommt und letztere „gesperrt“ sind.[81] Die genaue Reichweite der Sperrwirkung ist jedoch umstritten: Auch wenn die Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts durch das Versammlungsrecht gesperrt werden, können dessen Vorschriften nämlich lückenfüllend heranzuziehen sein, beispielsweise für die Frage der Bestimmung des richtigen Adressaten.[82] Die Abgrenzung ist auch deshalb wichtig, weil das Versammlungsrecht höhere Anforderungen an Eingriffe stellt, als dies die allgemeinen Polizeigesetze tun.[83]

1038 Die h.M. hält die Regelungen des Versammlungsrechts nur dann für abschließend, wenn es um „versammlungsspezifische Gefahren“ geht.[84] Im Einzelnen können drei Zeitpunkte unterschieden werden: 1. Maßnahmen im Vorfeld einer Versammlung, 2. Maßnahmen während einer Versammlung und 3. Maßnahmen nach der Versammlung.

1039 1. Das VersG des Bundes enthält keine Regelungen für Vorfeldmaßnahmen. Die h.M. möchte daher den Rückgriff auf die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze erlauben, etwa um Personenkontrollen bei der Anreise zur Versammlung und Durchsuchungen sowie Beschlagnahmen zu ermöglichen; Zu Maßnahmen im Vorfeld einer Versammlung zählen auch die Meldeauflage und die Gefährderansprache (s. dazu die Rn. 1049, 1055, 1163 und § 5 Rn. 224, 234).[85] Soweit mit den Maßnahmen jedoch versammlungsspezifische Gefahren abgewehrt werden sollen, gerät der Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht in Konflikt mit dem Zitiergebot des Art. 19 I 2 GG, da ein Eingriff in Art. 8 I GG in Rede steht. Soweit man dennoch mit der h.M. von der Anwendbarkeit der allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze ausgeht, müssen diese zumindest verfassungskonform ausgelegt werden.[86]

1040 2. Während der Versammlung ist der Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht gesperrt. Indes sollen nach h.M. unter Rückgriff auf die Ermächtigungsgrundlagen des Versammlungsrechts sog. Minusmaßnahmen möglich sein.[87] § 15 III VersG des Bundes ermöglicht danach nicht nur Versammlungsauflösungen, sondern im Sinne einer Generalklausel sämtliche weniger eingriffsintensiven Maßnahmen.[88]

1041 3. Bei Maßnahmen nach der Versammlung greift die Sperrwirkung des Versammlungsrechts nicht mehr, der Anwendungsbereich des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts ist also wieder eröffnet; Dabei ist es unerheblich, ob die Versammlung durch die Polizei aufgelöst wurde oder ob sich die Teilnehmer*innen nach Durchführung einfach wieder zerstreuen.[89]

(2) Bauordnungsrecht[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1042 Speziellere Ermächtigungsgrundlagen finden sich zudem im Bauordnungsrecht. Die in den Bauordnungen enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen für Abrissverfügungen, Nutzungsuntersagungen und Stilllegungsverfügungen (näher dazu Rn. 1234 ff.) gehen den Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts vor.

(3) Weitere Rechtsbereiche[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1043 In vielen weiteren Rechtsbereichen gibt es Beispiele für Spezialermächtigungen.[90] Auch das Gewerberecht sperrt in bestimmten Teilen die Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts. § 1 I GewO sperrt die Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 74 I Nr. 11, 72 I GG) für die Frage des „ob“ einer gewerblichen Tätigkeit; Im Bereich der Ausübung des Gewerbes („wie“) kann jedoch Landesordnungsrecht zum Tragen kommen.[91] Die Untersagung eines ohne erforderliche Zulassung betriebenen Gewerbes erfolgt daher auf Grundlage des § 15 I 2 GewO; da die Norm die Frage betrifft, „ob“ ein Gewerbe ausgeübt werden darf, sperrt sie den Rückgriff auf das landesrechtliche Gefahrenabwehrrecht.[92] Gleiches gilt für § 35 I 1 GewO bei der Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit. Ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht kommt hingegen bei Maßnahmen in Betracht, die die Ausübung des Gewerbes betreffen sowie bei eiligen bzw. vorläufigen Maßnahmen.[93]

bb) Abgrenzung zwischen Generalklausel(n) und Standardbefugnissen[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1044 Ist keine Ermächtigungsgrundlage des besonderen Gefahrenabwehrrechts einschlägig, kommen die Ermächtigungsgrundlagen der allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze in Betracht. Auch innerhalb des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts bestehen Spezialitätsverhältnisse. Die sog. Generalklausel darf als Auffangtatbestand nur dann als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden, wenn nicht eine spezialgesetzliche Standardbefugnis die Voraussetzungen für den Eingriff normiert.[94]

(1) Die Standardbefugnisse[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1045 Der Begriff der Standardbefugnisse bezeichnet häufig vorkommende und deshalb vom Gesetzgeber in den allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen speziell geregelte Gefahrenabwehrmaßnahmen.[95]

1046 Unterschieden werden kann zwischen Gefahrenabwehrmaßnahmen, die auf eine Person oder Sache einwirken und Maßnahmen zur Datenerhebung und –verarbeitung, die einen Bezug zu Daten aufweisen. Die Gruppierung der Standardbefugnisse variiert jedoch von Lehrbuch zu Lehrbuch.

(a) Gefahrenabwehrmaßnahmen, die auf eine Person oder Sache einwirken[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1047 Für folgende auf eine Person oder Sache einwirkende Maßnahmen sind spezifische Ermächtigungsgrundlagen in den allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen kodifiziert worden:

  • Platzverweisungen,[96] Aufenthaltsverbote[97] und Wohnungsverweisungen[98], Kontaktverbote und elektronische Aufenthaltsüberwachung[99]
  • Ingewahrsamnahme[100]

Examenswissen: Die Präventivhaft für Fußballhooligans war zuletzt Gegenstand einer Entscheidung des EGMR.[101]

  • Sicherstellung und Beschlagnahme von Sachen[102]

Examenswissen: In Bremen und Hamburg ist die polizeiliche Unterbringung von Flüchtlingen spezialgesetzlich geregelt worden, während sie in anderen Bundesländern nur auf Grundlage der Generalklausel erfolgen kann.[103]

  • Verwertung, Einziehung und Vernichtung[104]
  • Durchsuchungen und Untersuchungen von Personen und Sachen[105] und das Betreten und die Durchsuchung von Wohnungen[106]

(b) Datenerhebung und Datenverarbeitung[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1048 Unter dem „Cluster“ Datenerhebung und Datenverarbeitung lässt sich eine Vielzahl an weiteren Standardbefugnissen zusammenfassen:

Examenswissen: Ein aktuell viel diskutiertes Thema im Kontext von Identitätsfeststellungen ist das sog. „racial profiling“, wenn beispielsweise der Eindruck entsteht, eine Identitätsfeststellung werde nur aufgrund der Hautfarbe durchgeführt. Die Anknüpfung an ein Merkmal des Art. 3 III 1 GG ist zwar grundsätzlich verboten, eine Anknüpfung kann jedoch als Teil eines Motivbündels unter strengen Voraussetzungen gerechtfertigt sein.[109]

Examenswissen: Mit dem „racial profiling“ im Zusammenhang steht auch die Identitätsfeststellung an sog. „gefährlichen Orten“, weil die Standardbefugnisse hierfür weder ein verdächtiges Verhalten der kontrollierten Person noch eine konkrete Gefahr erfordern – Anknüpfungspunkt für Kontrollen sind daher oftmals an Art. 3 III 1 GG zu messende Kriterien.[110] Damit im Zusammenhang steht wiederum die sog. Schleierfahndung, bei der Identitätsfeststellungen ohne konkrete Gefahr ermöglicht werden.[111]

  • erkennungsdienstliche Maßnahmen[112]

Examenswissen: Nicht nur die Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder, sondern auch die StPO sieht eine Befugnisnorm für erkennungsdienstliche Maßnahmen vor. § 81b Alt. 2 StPO ermöglicht die erkennungsdienstliche Behandlung von „Beschuldigten“. Obwohl in der StPO geregelt, wird die Vorschrift dem Gefahrenabwehrrecht zugeordnet; Da sie aber zugleich der Strafverfolgungsvorsorge zugeordnet wird, durfte der Bund eine Regelung in der StPO treffen.[113] Die Vorschrift beschränkt den Anwendungsbereich entsprechender landesrechtlicher Standardbefugnisse, soweit es um „Beschuldigte“ geht. Der Beschuldigtenbegriff wurde zuletzt vom BVerwG sehr weit ausgelegt.[114]

Examenswissen: Im Kontext der Videoüberwachung spielen zurzeit sog. Body-Cams eine Rolle. Hierbei handelt es sich um von Polizeibeamten körpernah getragene Bild- und Tonaufzeichnungsgeräte. Immer mehr Länder schaffen Standardbefugnisse für den Einsatz solcher Bodycams.[117]

  • Rasterfahndung[118] und weitere Verkehrskontrollen[119]

Examenswissen: Zuletzt hat das BVerfG landesrechtliche Normen der Polizei- und Ordnungsgesetze zum Teil für verfassungswidrig erklärt, die automatische Kennzeichenerfassungen ermöglichten.[120]

  • Observationen[121]
  • verdeckte Datenerhebungen in oder aus Wohnungen[122]
  • Einsatz von verdeckten Ermittlern[123] und V-Leuten[124]
  • Datenerhebungen aus der Telekommunikation[125]
  • Online-Durchsuchungen[126]

1049 Eine besondere Problematik stellt die Frage dar, ab wann der Gesetzgeber eine Gefahrenabwehrmaßnahme standardisieren muss und ein Rückgriff auf die Generalklausel deshalb unzulässig ist. Beispielsweise konnten bis 2007 Videoüberwachungen auf die allgemeinen Datenerhebungsklauseln gestützt werden; ein Urteil des BVerfG[127] hat jedoch dazu geführt, dass die Videoüberwachung nunmehr in allen Polizei- und Ordnungsgesetzen als Standardmaßnahme aufgenommen wurde.[128] Unter besonderen Umständen kann der Gesetzgeber also zur Schaffung einer Standardmaßnahme verpflichtet sein.[129]

Beispiele: Ob die Landesgesetzgeber zur Schaffung von Standardbefugnissen verpflichtet sind, wird aktuell in Hinblick auf die sog. Meldeauflage,[130] die Gefährderansprache[131] und die Unterbringung von geflüchteten Menschen[132] diskutiert. Auch Gesichtserkennungssysteme, wie sie zuletzt am Berliner Bahnhof Südkreuz getestet wurden, sind in die Diskussion geraten.[133] Weiterhin wird die Schaffung von Standardbefugnissen für Body-Cams (s. Rn. 1048) diskutiert.[134] Schließlich kann sich die Frage auch bei auf die Generalklausel gestützten Stadionverboten für Hooligans stellen.[135]

Der Gesetzgeber verfügt insoweit über eine Einschätzungsprärogative; eine Pflicht zur Standardisierung kann sich jedoch aus der Qualität des Grundrechtseingriffs ergeben: Je tiefgreifender eine Freiheitsbeeinträchtigung ist, desto eher bedarf es einer klar konturierten Eingriffsgrundlage (Bestimmtheitsgebot).[136]

1050 Die Standardmaßnahmen genießen Vorrang vor der Generalklausel. Der Rückgriff auf die Generalklausel ist also immer dann gesperrt, wenn eine Maßnahme in den Anwendungsbereich einer Standardbefugnis fällt. Dafür ist auf das in der Standardbefugnis genannte Mittel abzustellen.[137] Erforderlich ist eine Auslegung, um die Reichweite der von der Standardbefugnis erfassten und damit für die Generalklausel gesperrten Sachverhalte zu ermitteln.[138]

1051 Examenswissen: Darüber hinaus wird diskutiert, ob die Sperrwirkung auch über den Anwendungsbereich einer Standardbefugnis hinaus zu erweitern ist, wenn eine Maßnahme, die auf die Generalklausel gestützt werden soll, von der Eingriffsintensität gleich oder höher als die der Standardmaßnahme ist.[139] Solange eine Maßnahme jedoch nicht typisiert werden muss (s. dazu Rn. 1049), spricht nichts gegen die Anwendung der Generalklausel.[140]

(2) Die Generalklausel(n)[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1052 Ist weder eine Befugnis des besonderen Gefahrenabwehrrechts, noch eine Spezialbefugnis des Allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts einschlägig, ist der Weg zur Generalklausel frei. Die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder kennen mehrere generalklauselartige Eingriffsermächtigungen.

1053 Zentrale Bedeutung kommt der Generalklausel für Eingriffsmaßnahmen im Einzelfall zu. In allen Landesgesetzen findet sich eine Regelung, wonach die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen kann, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit (oder Ordnung) abzuwehren:

Baden-Württemberg § 3 i.V.m. § 1 I 1 PolG BW
Bayern Art. 11 BayPAG / Art. 7 II i.V.m. Art. 6 BayLStVG
Berlin § 17 I ASOG
Brandenburg § 10 I BbgPolG / § 13 I BbgOBG
Bremen § 10 I 1 BremPolG (ohne öffentliche Ordnung)
Hamburg § 3 I HmbSOG
Hessen § 11 HessSOG
Mecklenburg-Vorpommern § 13 SOG MV
Niedersachsen § 11 i.V.m. § 2 Nr. 1 lit.a NdsSOG
Nordrhein-Westfalen § 8 I PolG NW / § 14 I OBG NW
Rheinland-Pfalz § 9 I 1 POG RP
Saarland § 8 I PolG SL
Sachsen § 3 I SächsPolG
Sachsen-Anhalt § 13 i.V.m. § 3 Nr. 3 lit.a SOG LSA
Schleswig-Holstein § 174 LVwG SH (ohne öffentliche Ordnung)
Thüringen § 12 I und 2 ThürPAG / § 5 I ThürOBG
BUND § 14 I und II 1 BPolG / § 38 BKAG

1054 Der Generalklausel kommt für das gesamte Gefahrenabwehrrecht eine zentrale Funktion als „Strukturierungsmodell[141] zu. Denn auch die überwiegenden Standard- und Spezialbefugnisse folgen in der Prüfungsstruktur der Generalklausel: Erforderlich ist regelmäßig, dass auf Tatbestandsseite eine Gefahr für eine Schutzgut vorliegt, woraufhin auf Rechtsfolgenseite Ermessen eröffnet wird.[142] Für Klausuren ist es daher unabdingbar, die Prüfungsstruktur der Generalklausel zu beherrschen. Diese wird – anders als die Standardbefugnisse – deshalb auch vertieft dargestellt (s. sogleich Rn. 1081 ff.).

1055 Examenswissen: Ein aktuell besonders häufig diskutierter Anwendungsfall, bei dem gestützt auf die Generalklausel ein Verwaltungsakt ergeht, ist die sog. Meldeauflage.[143] Zuletzt ist zudem über die Zulässigkeit der Unterbringung von geflüchteten Menschen auf Grundlage der Generalklausel diskutiert worden.[144]

1056 Eine häufig diskutierte Frage ist, ob gegen Generalklauseln verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Da die Generalklausel jedoch „in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt“[145] ist, wird sie als verfassungsmäßig angesehen.[146] Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Tatbestandsmerkmals der „öffentlichen Ordnung“ stellen nicht die gesamte Generalklausel in Frage (näher noch zu diesem Tatbestandsmerkmal Rn. 1097 ff.).[147]

1057 Daneben enthalten die Polizeigesetze auch Generalklauseln für die Daten- bzw. Informationserhebung und -verarbeitung.[148]

1058 Schließlich gibt es in den meisten Polizei- und Ordnungsgesetzen (mit Ausnahme von Bayern) eine Generalklausel für die abstrakt-generelle Gefahrenabwehr mittels Erlasses von Rechtsverordnungen (s. näher zur Prüfung der Rechtmäßigkeit von Gefahrenabwehrverordnungen § 7 Rn. 109 ff.).[149]

cc) Die zwangsweise Durchsetzung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1059 Eine Sonderkonstellation bilden Fälle, in denen es um die zwangsweise Durchsetzung von Maßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörden geht.

Beispiel: Ein Platzverweis wird vom Polizeibeamten ausgesprochen (= Verwaltungsakt). Der renitente R bewegt sich jedoch nicht von der Stelle. Daraufhin wird er vom Polizeibeamten vom Platz getragen.

1060 Als Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckung von Maßnahmen kommen teilweise die Standardbefugnisse selbst in Betracht. So liegt es bei der Ingewahrsamnahme, der Durchsuchung und der Sicherstellung: Die Ermächtigungsgrundlagen enthalten hier zugleich die Ermächtigung zu ihrer faktischen Durchsetzung.[150]

1061 In der Regel bedarf die Vollstreckung aber einer eigenen Ermächtigungsgrundlage (zur Abgrenzung von Verwaltungsvollstreckungsrecht und polizeirechtlichen Standardmaßnahmen näher Rn. 1300). In Betracht kommt einerseits die Ermächtigungsgrundlage für die sog. unmittelbare Ausführung, die in den Polizei- und Ordnungsgesetzen zu finden ist; Andererseits kann die Vollstreckung auch auf Grundlage des VwVG erfolgen (näher zur Abgrenzung Rn. 1350 ff.).

d) Formelle Rechtmäßigkeit[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1062 Bevor die materiellen Voraussetzungen und die Rechtsfolge der Ermächtigungsgrundlage geprüft werden, ist der Verwaltungsakt zunächst auf seine formelle Rechtmäßigkeit zu untersuchen.

aa) Zuständigkeit[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1063 Unter der Überschrift „Zuständigkeit“ ist zu klären, ob die im Sachverhalt handelnde Behörde sachlich, örtlich und instantiell zuständig war, den Verwaltungsakt zu erlassen.[151]

Ein Verstoß gegen die Zuständigkeitsregelungen führt im Grundsatz zur Rechtswidrigkeit, kann aber auch zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts führen (s. näher § 6 Rn. 127).

Sollte im Sachverhalt vorgegeben sein, dass die zuständige Behörde gehandelt hat, muss auf diese Frage nicht näher eingegangen werden (s. § 1 Rn. 25); es kann jedoch ergänzend kurz festgestellt werden, wer diese Behörde ist.

1064 Die Frage der Zuständigkeit ist im Ausgangspunkt nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsorganisationsrechts zu lösen (s. Rn. 580 ff.). Im Polizei- und Ordnungsrecht ist bei der Bestimmung der zuständigen Behörde darüber hinaus Folgendes zu beachten.

(1) Sachliche Zuständigkeit[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1065 Zunächst ist zu untersuchen, ob die sachlich zuständige Behörde gehandelt hat. Die Behörde ist sachlich zuständig, wenn sie berechtigt ist, den Aufgabenbereich wahrzunehmen. Untersucht werden sollte dafür die Frage, ob die Ordnungsbehörden oder die Polizei sachlich zuständig sind. Teilweise ist in den Bundesländern das sog. Trennsystem, teilweise das sog. Einheitssystem realisiert worden:

1066 Beim Trennungssystem wird zwischen Ordnungsbehörden und Polizei unterschieden. Während die Ordnungsbehörden Gefahrenabwehr „vom Schreibtisch aus“ betreiben, ist die Polizei „vor Ort“ tätig.[152] Teilweise wurden für Polizei und Ordnungsbehörden sogar jeweils eigene Gesetze erlassen (s. die Übersicht in Rn. 1012). In Bundesländern mit Trennungsprinzip ist daher zu untersuchen, ob die Polizei oder die Ordnungsbehörden sachlich zuständig sind. Während im Grundsatz die Ordnungsbehörden zuständig sind (Subsidiarität der Polizei gegenüber den Ordnungsbehörden),[153] kann aufgrund besonderer Regelung ausnahmsweise eine originäre oder Eilzuständigkeit der Polizei begründet sein.[154] An die Trennung anknüpfend muss im Einzelfall geprüft werden, ob die Ermächtigungsgrundlage die Zuständigkeit auf die Polizei oder die Ordnungsbehörden beschränkt oder ob beide Behörden parallel zuständig sind.

Beispiel: In Berlin darf die Ingewahrsamnahme von Personen nach § 30 I ASOG Bln nur durch die Polizei vorgenommen werden.

1067 In Bundesländern mit Einheitssystem erfolgt eine solche Trennung nicht. Innerhalb der Polizei wird aber auch in diesen Ländern zwischen den Polizeiverwaltungsbehörden und dem Polizeivollzugsdienst unterschieden.[155]

1068 Weiterhin besteht nach den sog. Privatrechtsklauseln der Polizei- und Ordnungsgesetze eine Subsidiarität der Tätigkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden gegenüber der ordentlichen Gerichtsbarkeit.[156] Die Privatrechtsklauseln ordnen dafür an, dass der Schutz privater Rechte nur dann den Polizei- und Ordnungsbehörden obliegt, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne Hilfe durch die Polizei- oder Ordnungsbehörden eine Rechtsvereitelung drohte.[157] Auch wenn die Privatrechtsklausel teilweise dem Wortlaut nach nur auf die Polizei erstreckt wird, soll sie erst Recht für die Tätigkeit der Ordnungsbehörden gelten.[158] Die Privatrechtsklausel ist nur dann einschlägig, wenn es allein um den Schutz privater Rechte geht; die Klausel läuft daher bei den typischerweise betroffenen Rechtsgütern Leib, Leben, Freiheit, Ehre und Eigentum leer, weil Angriffe darauf auch straf- oder öffentlich-rechtlich sanktionsbewehrt sind (näher noch zu den Schutzgütern Rn. 1086 ff.).[159] Abzustellen sein soll jedoch auf die einfach-rechtliche Schutzstellung, nicht auf die Schutzfunktion der Grundrechte.[160]

Beispiel: Leben und Gesundheit werden von §§ 223, 212, 211 StGB als Teil der objektiven Rechtsordnung geschützt (nicht hingegen: Art. 2 II 1 GG).

1069 Teilweise finden sich in den allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen die sachliche Zuständigkeit näher regelnde Bestimmungen:

Beispiel: In Berlin richtet sich die sachliche Zuständigkeit nach den §§ 2 ff. ASOG i.V.m. dem Zuständigkeitskatalog für Ordnungsaufgaben.[161] In Schleswig-Holstein ergibt sich die sachliche Zuständigkeit aus § 165 LVwG.[162]

(2) Instantielle Zuständigkeit[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1070 Die instantielle Zuständigkeit fragt danach, welche Hierarchieebene der Verwaltung zuständig ist. Dieser Instanzenzug wird zumeist in den jeweiligen Polizei- und Ordnungsgesetzen näher geregelt. Ein Verstoß führt zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, nicht jedoch zur Nichtigkeit.[163]

1071 Die Binnendifferenzierung innerhalb der jeweiligen Behörde ist hingegen ohne Belang.[164] Auch kommt es nicht darauf an, welcher Amtswalter, konkret: welche*r Polizeivollzugsbeamt*in gehandelt hat, weil ihr Handeln der Behörde zugerechnet wird.[165]

(3) Örtliche Zuständigkeit[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1072 Die örtliche Zuständigkeit richtet sich in den Ländern mit Einheitssystem (s. bereits Rn. 1067) nach sog. Polizeibezirken, die darauf abstellen, in welchem Bezirk eine polizeiliche Aufgabe wahrzunehmen ist; gleiches gilt im Grundsatz für die Ordnungsbehörden in Ländern mit Trennsystem.[166]

1073 Soweit sich die örtliche Zuständigkeit nicht aus dem jeweils einschlägigen Landesgesetz ergibt, kann hilfsweise auf § 3 VwVfG zurückgegriffen werden.

bb) Verfahren[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1074 Die Frage etwaiger Verfahrensfehler ist im Ausgangspunkt nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts zu lösen (s. hierzu Rn. 621 ff.), soweit sich aus den Polizeigesetzen keine spezifischen Verfahrensanforderungen ergeben.[167]

1075 Generell ist auch im Polizei- und Ordnungsrecht eine Anhörung nach § 28 I VwVfG erforderlich. Davon kann jedoch – für das Polizei- und Ordnungsrecht besonders relevant – im Falle von Gefahr im Verzug nach § 28 II Nr. 1 VwVfG abgewichen werden. Zudem ist sie nach § 28 III VwVfG entbehrlich, wenn ihr ein zwingendes öffentliches Interesse entgegensteht. Im Polizei- und Ordnungsrecht wird der Anhörung aus diesen Gründen keine große Bedeutung zugemessen.[168]

1076 Spezifische Verfahrensanforderungen ergeben sich insbesondere im Bereich der Standardbefugnisse.[169]

1077 Examenswissen: Bei Minderjährigen ergibt sich aufgrund der Regelung des § 12 I VwVfG die Besonderheit, dass diesen die Handlungsfähigkeit im Verwaltungsverfahren fehlen kann (s. Rn. 641). Auf die Generalklausel gestützte Verwaltungsakte können dann nur wirksam gegenüber ihren gesetzlichen Vertretern bekannt gegeben werden.[170] Sind die gesetzlichen Vertreter nicht erreichbar, kann kein wirksamer Verwaltungsakt gegenüber dem Minderjährigen erlassen werden; in diesem Fall muss die Behörde ohne Grundverwaltungsakt im Wege der Verwaltungsvollstreckung vorgehen (näher zur Verwaltungsvollstreckung im Polizei- und Ordnungsrecht Rn. 1059 ff.).[171]

cc) Form[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1078 Auch die Frage etwaiger Formfehler ist im Ausgangspunkt nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts zu lösen (s. hierzu näher Rn. 681 ff.), soweit sich aus den Polizeigesetzen keine spezifischen Verfahrensanforderungen ergeben.[172] Teilweise müssen nach den Landesgesetzen Ordnungsverfügungen in Abweichung vom Regelfall des § 37 II 1 VwVfG schriftlich erlassen werden, soweit nicht Gefahr im Vollzug vorliegt (so in § 19 I BbgOBG und § 20 I NWOBG). Schließlich kommt der Ausnahme vom Begründungserfordernis nach § 39 II Nr. 2 VwVfG im Polizei- und Ordnungsrecht Bedeutung zu.[173]

e) Materielle Rechtmäßigkeit[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1079 Im Anschluss an die formelle Rechtmäßigkeit ist in der materiellen Rechtmäßigkeit ist zu prüfen, ob die streitgegenständliche Maßnahme auch den materiell-rechtlichen Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage entspricht und ob sie von deren Rechtsfolge gedeckt ist. Unterschieden werden muss danach, ob eine Standardbefugnis oder die Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage für einschlägig befunden wurde. Die Prüfung kann sodann entlang der für das Verwaltungsrecht typischen Einteilung in Tatbestand und Rechtsfolge erfolgen (s. zur Grundstruktur der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit Rn. 526 ff.; für vertiefende Ausführungen s. Rn. 712 ff.; ein Überblick über weitere Möglichkeiten, die Prüfung aufzubauen, findet sich in Rn. 803 ff.).

aa) Die Standardbefugnisse[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1080 In ihrer Grundstruktur erfolgt die Prüfung der Standardbefugnisse dem Prüfungsablauf für die Generalklausel. Diese wird deshalb sogleich umfassend dargestellt und muss beherrscht werden. Im Vergleich zur Generalklausel werden Tatbestand und Rechtsfolge bei Standardmaßnahmen jedoch vielfach modifiziert.[174] Alle diese Spezialregelungen auswendig zu lernen, macht keinen Sinn; vielmehr muss die Grundstruktur beherrscht und der Umgang mit den Besonderheiten innerhalb der Grundstruktur erlernt werden.[175] Die folgende Darstellung konzentriert sich daher auf die Prüfung der Generalklausel. Für eine tiefergreifende Auseinandersetzung mit den einzelnen Standardmaßnahmen wird auf die in Rn. 1140 genannte Vertiefungsliteratur hingewiesen.

bb) Die Generalklausel[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1081 Ist weder eine Ermächtigungsgrundlage des besonderen Gefahrenabwehrrechts, noch eine Standardbefugnis taugliche Ermächtigungsgrundlage (s. zur Abgrenzung soeben Rn. 1036 und Rn. 1044) und wurde deshalb die Generalklausel als „Auffang-Ermächtigungsgrundlage“ für einschlägig befunden, muss im Anschluss an die formelle Rechtmäßigkeit geprüft werden, ob die Maßnahme auch deren materiell-rechtlichen Anforderungen entspricht.

1082 Die Generalklausel folgt in allen Bundesländern einer vergleichbaren Prüfungsstruktur (s. bereits die Normenübersicht in Rn. 1053). Wichtig ist es auch bei der Prüfung der Generalklausel (wie stets im Verwaltungsrecht) klar zwischen Tatbestand und Rechtsfolge zu trennen. Auf Tatbestandsseite sind die Tatbestandsmerkmale der Ermächtigungsgrundlage zu prüfen. Sind sie erfüllt, ist zu untersuchen, ob die von der Behörde gewählte Rechtsfolge von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist.

(1) Tatbestandsmerkmale[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1083 Die Generalklausel kennt in der Regel 4 Tatbestandsmerkmale. Neben der in Klausuren schon im Rahmen des Prüfungspunktes „Ermächtigungsgrundlage“ zu klärenden Frage der Subsidiarität (a) bedarf es des Vorliegens einer Gefahr (c) für eines der polizeilichen Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (b) und der taugliche Adressat der Maßnahme muss in Anspruch genommen worden sein (d).

1084 Die unbestimmten Tatbestandsmerkmale (öffentliche Sicherheit und Ordnung, Gefahr) sind vollständig gerichtlich überprüfbar. Der Behörde ist insofern kein Beurteilungsspielraum eingeräumt (s. zum Begriff des Beurteilungsspielraums näher Rn. 735).[176]

(a) Subsidiarität[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1085 Zur Subsidiarität der Generalklausel gegenüber Befugnissen des besonderen Gefahrenabwehrrechts s. Rn. 1036 ff. sowie zu den Standardbefugnissen s. Rn. 1044 ff.

(b) Öffentliche Sicherheit und Ordnung[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1086 Zunächst müsste das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung betroffen sein.[177] Gegenüber dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ist das Schutzgut der öffentlichen Ordnung subsidiär, es ist also nur dann zu prüfen, wenn das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit nicht betroffen ist.[178]

1087 Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit umfasst 3 Elemente, auch Teilschutzgüter[179] genannt:

  1. die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung,
  2. die Unversehrtheit der Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen und
  3. den Bestand und die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen.

Soweit sich im einschlägigen Landesrecht keine Legaldefinition findet,[180] muss diese Definition auswendig gelernt werden.

1088 Bei der Subsumtion unter die einzelnen Teilschutzgüter kann es zu Überschneidungen derart kommen, dass eine Gefahr für mehrere der genannten Elemente bejaht werden kann.[181] Gegenüber den anderen Teilschutzgütern ist die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung deshalb vorrangig zu prüfen, während den anderen Elementen eine Reservefunktion zukommt.[182]

1089 (1.) Das Element der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung umfasst die gesamte Rechtsordnung und ermöglicht es so, drohende Verletzungen geltenden Rechts zu verhindern.[183] Aufgrund der Verrechtlichung weiter Lebensbereiche kommt dem ersten Element zentrale Bedeutung zu.[184]

1090 Erfasst werden zunächst drohende Verstöße gegen formelle Gesetze. Eine typische Fallgruppe bildet das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht. Die Verhinderung von Verstößen gegen das StGB und das OWiG lassen sich häufig nur unter Rückgriff auf die Generalklausel unterbinden, beispielsweise wenn ein rechtsextremistisches Konzert wegen Volksverhetzung (§ 130 StGB) untersagt wird.[185] Zu den gesetzlichen Vorschriften zählen weiterhin die Bestimmungen des Verwaltungs- wie auch des Privatrechts.[186] Letztere werden zwar auch vom Element der Unversehrtheit der Rechtgüter und Rechte des Einzelnen erfasst. Soweit sie jedoch beiden Teilschutzgütern unterfallen, greift die Privatrechtsklausel nicht (s. zur Privatrechtsklausel Rn. 1068).

1091 Weiterhin erfasst die Generalklausel auch Verstöße gegen untergesetzliche Normen wie Gefahrenabwehrverordnungen.[187] In Klausuren bietet das Teilschutzgut der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung daher auch das typische „Einfallstor“ in der Anfechtungsklage für die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverordnung (zur Rechtmäßigkeitsprüfung einer Gefahrenabwehrverordnung s. näher § 7 Rn. 109 ff.).[188]

1092 Auch das EU-Recht nimmt am Schutz der objektiven Rechtsordnung teil, etwa wenn aufgrund von Straßenblockaden eine Beeinträchtigung der Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) droht.[189]

1093 (2) Vom Element der Unversehrtheit der Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen erfasst werden insbesondere das Leben, die Gesundheit und Freiheit, sowie das Eigentum und Persönlichkeitsrechte.[190] In der Regel werden diese Rechtsgüter auch von der objektiven Rechtsordnung geschützt, sodass das zweite Element keine Anwendung findet. Es kann jedoch in zwei Fallgruppen zur Anwendung kommen: Einerseits spielt die Unversehrtheit der Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen eine Rolle bei Naturereignissen, da das objektive Recht nur menschliches Verhalten regeln kann.[191]

1094 Zum anderen greift das Element der Unversehrtheit der Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen bei Selbstgefährdungen, da die objektive Rechtsordnung den Einzelnen nicht vor sich selbst schützt.[192] Bei einer vom freien Willen getragenen Selbstgefährdung, die zugleich unbeteiligte Dritte nicht gefährdet, wird aber regelmäßig aufgrund des Selbstbestimmungsrechts aus Art. 2 I, 2 II 1 GG auch dieses Teilschutzgut nicht als gefährdet angesehen.[193] Entsprechendes gilt für die Selbsttötung, auch wenn die Behörden hier regelmäßig einschreiten werden.[194] Die Rechtmäßigkeit des polizeilichen Einschreitens im Falle eines Selbsttötungsversuchs ergibt sich daraus, dass der Beamte in der ex ante Betrachtung nicht weiß, inwieweit der Selbsttötungsversuch von einem freien Willensentschluss getragen ist. Die Verhinderung wird deshalb als Gefahrerforschungseingriff bzw. als Einschreiten wegen einer Anscheinsgefahr (zu diesen Begriffen Rn. 1107 und Rn. 1112 ff.) qualifiziert.[195]

1095 Da die Durchsetzung privater Rechte und Rechtsgüter zunächst den Zivilgerichten vorbehalten ist, ist deren Schutz mittels der Polizei- und Ordnungsgesetze nur subsidiär möglich (s. bereits Rn. 1068). Die Landespolizeigesetze enthalten dementsprechend sog. Subsidiaritätsklauseln.[196] Danach können die Gefahrenabwehrbehörden zum Schutz privater Rechte und Rechtsgüter nur dann einschreiten, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne behördliche Hilfe die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert würde.[197] Darüber hinaus ist teilweise auch ein Antragserfordernis des Berechtigten normiert worden.[198]

1096 (3.) Unter das Teilschutzgut des Bestands des Staates und seiner Einrichtungen und Veranstaltungen fällt zunächst die territoriale Unversehrtheit und politische Unabhängigkeit der Bundesrepublik Deutschland. Weiterhin erfasst werden vom Einrichtungsbegriff die Organe, Behörden, Körperschaften, Stiftungen, Anstalten und vergleichbare Sachkomplexe wie die öffentlichen Hochschulen, Kammern, Rundfunkanstalten und Schwimmbäder. Schließlich schützt der Begriff der Veranstaltung ad hoc gebildete Handlungskomplexe wie Staatsempfänge, Tage der offenen Tür und militärische Manöver.[199] Wiederum greift vorrangig das Teilschutzgut der objektiven Rechtsordnung, wenn eine Verletzung der Rechtsordnung in Rede steht, so etwa beim Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte nach § 113 StGB oder der Störung öffentlicher Betriebe nach § 316b StGB.[200] Seine Auffangfunktion kann das Element dort erfüllen, wo nicht zugleich eine Verletzung der objektiven Rechtsordnung droht.[201] Dies gilt wiederum bei Naturereignissen, etwa wenn ein Gewitter einen Staatsempfang gefährdet.[202] Bloße Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen sollen hingegen nicht genügen, soweit sie nicht zugleich die Rechtsordnung verletzen; scharfe Kritik an einer staatlichen Einrichtung, das Fotografieren polizeilicher Einsätze und die Warnung vor polizeilichen Geschwindigkeitskontrollen sollen daher nicht tatbestandsmäßig sein.[203]

1097 Schließlich erfüllen auch Gefährdungen der öffentlichen Ordnung den Tatbestand der Generalklausel. Das Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Ordnung ist jedoch hoch umstritten. In Bremen und Schleswig-Holstein wurde deshalb auch auf dieses Tatbestandsmerkmal verzichtet. In den meisten Bundesländern wird am Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Ordnung jedoch bis heute festgehalten. Soweit sich keine Legaldefinition im Gesetz findet, ist folgende Definition auswendig zu lernen: „Die öffentliche Ordnung umfasst die Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung liegenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen unerlässliche Voraussetzung eins geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens ist.“[204]

Als Gefahr für die öffentliche Ordnung wurde beispielsweise das Angebot von „Damen-Schlamm-Catchen oben ohne“[205] angesehen.

1098 Problematisch am Tatbestandsmerkmal ist, dass auf „ungeschriebene Regeln“ abgestellt wird. Es geht also um außerrechtliche Sozialnormen. Wer bestimmt jedoch über die „jeweils herrschende Anschauung“? In der Praxis wird dafür nicht etwa empirisch die Mehrheitsanschauung der Bevölkerung ermittelt; der unbestimmte Rechtsbegriff wird vielmehr von den Gerichten ausgelegt.[206] Zum vergleichbaren Fall des Tatbestandsmerkmals der Sittenwidrigkeit in § 33a GewO hat das VG Karlsruhe sehr anschaulich ausgeführt: „Gleichwohl bedarf es entgegen der Ansicht des Klägers nicht der Einholung eines demoskopischen Sachverständigengutachtens zur Ermittlung der vorherrschenden sozialethischen Überzeugungen. Abgesehen davon, dass demoskopische Umfragen, die einem solchen Gutachten zugrunde zu legen wären, schon wegen der Abhängigkeit des Ergebnisses von der jeweiligen konkret gewählten Fragestellung und ihrer vielschichtig möglichen Interpretation durch die Befragten keine Gewähr für ein zutreffendes Meinungsbild bieten könnten, ist es - wie bei anderen unbestimmten Rechtsbegriffen auch - Aufgabe der Rechtsprechung, den Inhalt des unbestimmten Rechtsbegriffs der guten Sitten selbst festzustellen (…).“[207]

1099 Obwohl das Tatbestandsmerkmal deshalb ideologisch anfällig ist und mit dem vom Grundgesetz intendierten Minderheitenschutz in einer Spannungslage steht,[208] halten die Rechtsprechung und die überwiegende Literatur am Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Ordnung fest.[209] Typischerweise wird das Tatbestandsmerkmal herangezogen, um Gefährdungen der Menschenwürde begegnen zu können. Indes zählt Art. 1 I GG genau genommen zur geschriebenen Rechtsordnung und unterfällt bereits dem Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Sicherheit. Zudem kommt der öffentlichen Ordnung im Versammlungsrecht Bedeutung zu (s. näher Rn. 1182 f.).

1100 Hausarbeitswissen: Mit der öffentlichen Ordnung in engem Zusammenhang steht das Tatbestandsmerkmal der Sittenwidrigkeit, das im Gewerberecht eine bedeutende Rolle spielt. Auch hier stellen die Gerichte auf „außerrechtliche Sozialnormen“ ab.[210] Als sittenwidrig wurden durch die Gerichte insbesondere Peep-Shows[211] und Laserdrome-Spiele[212] angesehen.

(c) Gefahr[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1101 Gefahrenabwehr besteht klassischer Weise in der Abwehr von Gefahren für die polizeilichen Schutzgüter.[213] Dem Gefahrbegriff kommt daher im Polizei- und Ordnungsrecht zentrale Bedeutung zu. Für auf Grundlage der Generalklausel erlassene Verwaltungsakte verlangt diese deshalb, dass eine Gefahr für eines der vorstehend erörterten Schutzgüter vorliegen muss.

1102 Soweit sich im jeweils einschlägigen Polizeigesetz keine Legaldefinition findet,[214] muss folgende Definition beherrscht werden: „Eine Gefahr ist ein Zustand, der bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein geschütztes Rechtsgut schädigen wird.“ Die Generalklausel erfordert das Bestehen einer solchen Gefahr im Einzelfall (sog. konkrete Gefahr).

1103 Vom Begriff der konkreten Gefahr zu unterscheiden ist der Begriff der sog. abstrakten Gefahr. Eine abstrakte Gefahr liegt dann vor, wenn ein Verhalten abstrahiert vom konkreten Einzelfall typischerweise zu einer Rechtsgutsgefährdung führt.[215] Eine abstrakte Gefahr ist erforderlich, wenn die Behörde eine Gefahrenabwehrverordnung erlassen will (s. zur Gefahrenabwehrverordnung auch § 7 Rn. 107).

1104 Auf Grundlage der Definition können mehrere Aspekte problematisiert werden:

1105 Zunächst kann zu problematisieren sein, ob das Vorliegen der Voraussetzungen des Gefahrbegriffs nach objektiven oder subjektiven Gesichtspunkten zu beurteilen ist:

1106 Nach dem sog. objektiven Gefahrbegriff käme es auf die im Nachhinein zweifelsfrei festgestellte Situation an (Beurteilung „ex post“).

1107 Nach heute herrschender Meinung ist jedoch mit dem subjektiven Gefahrbegriff darauf abzustellen, ob der handelnde Beamte in der konkreten Situation vertretbar von einem Zustand ausgehen durfte, der die Voraussetzungen des Gefahrbegriffs erfüllt (sog. ex ante Beurteilung).[216] Dadurch kann der Gefahrbegriff auch dann erfüllt sein, wenn der Beamte nur ex ante von einer Gefahr ausgehen durfte, obwohl ex post gar keine Gefahr vorlag (sog. Anscheinsgefahr).[217]

1108 Durfte der Beamte hingegen von keiner Gefahr ausgehen und tut dies trotzdem, wird von einer sog. Putativgefahr (oder auch Scheingefahr) gesprochen.[218] Sein Vorgehen war dann mangels Gefahr rechtswidrig.

1109 Weiterhin können die einzelnen Definitionsmerkmale zu problematisieren sein:

1110 So setzt die Definition voraus, dass eine Schädigung eines Rechtsguts droht. Nicht ausreichend sind demnach bloße Belästigungen.[219] Als Belästigungen werden Einwirkungen auf ein Rechtsgut qualifiziert, die zwar nachteilig, unangenehm, lästig oder unerfreulich sind, aber nicht darüber hinausgehen.[220] Unaufdringliches Betteln im öffentlichen Raum wird beispielsweise nicht als Gefahr, sondern bloß als Belästigung qualifiziert.[221]

1111 Weiterhin kommt es nach der Definition darauf an, dass die Gefahrenlage hinreichend wahrscheinlich ist.[222] Es reicht also nicht aus, dass eine Vermutung ohne tatsächliche Anhaltspunkte im Raum steht.[223] Auch ein reines Risiko reicht noch nicht, bei dem alles gegen die Wahrscheinlichkeit einer Schädigung spricht, diese aber nicht 100%ig ausgeschlossen werden kann.[224] Dabei können die Anforderungen daran, wie wahrscheinlich ein Schadenseintritt sein muss, durchaus variieren: Umso höherrangig das Rechtsgut und der ihm drohende Schaden, desto geringere Anforderungen sind an die Wahrscheinlichkeit zu stellen.[225]

1112 Eine besonders problematische Kategorie ist der sog. Gefahrenverdacht. Von einem Gefahrenverdacht wird gesprochen, wenn zwar die Möglichkeit einer Gefahr besteht, weil bereits Anhaltspunkte darauf hindeuten, der Beamte aber letztlich im Ungewissen darüber ist, die Anhaltspunkte also noch nicht für die Bejahung der hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts genügen.[226]

Umstritten ist, welche Befugnisse den Polizei- und Ordnungsbehörden im Falle eines Gefahrenverdachts zustehen:

1113 Unproblematisch ist die Befugnisreichweite, wenn die Zulässigkeit eines Einschreitens bei Gefahrverdacht spezialgesetzlich normiert ist: Bestimmte Standardmaßnahmen lassen bereits einen Gefahrenverdacht ausreichen, so bei der Durchsuchung von Personen, Sachen und Wohnungen und dem Aufenthaltsverbot.[227] Die Ermächtigungsgrundlagen sprechen dabei meist von „Tatsachen, die die Annahme eines bestimmten Geschehens rechtfertigen“.[228]

1114 Problematisch wird es da, wo eine Maßnahme bei einem Gefahrenverdacht nur auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnte, die in tatbestandlicher Hinsicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr verlangt (so insbesondere die Generalklausel). Nur wenn der Gefahrenverdacht zugleich als konkrete Gefahr qualifiziert werden kann, wäre ein Einschreiten möglich.

Ein Teil der Literatur sieht den Gefahrenverdacht deshalb als Unterform der konkreten Gefahr an.[229] Dagegen spricht jedoch, dass bei einem Gefahrenverdacht über die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts gerade Unklarheit besteht.

Nach einer weiteren Ansicht soll es hingegen möglich sein, im Einzelfall zu untersuchen, ob ein Schaden mit hinreichender Wahrscheinlichkeit droht – nur dann könne der Gefahrenverdacht auch als konkrete Gefahr qualifiziert werden.[230] Dafür müsste dann jedoch ausnahmsweise der objektive Gefahrbegriff zugrunde gelegt werden, weil aus der ex ante Perspektive ja gerade Ungewissheit darüber besteht, ob eine konkrete Gefahr vorliegt.[231]

Nach a.A. soll das Recht der Polizei- und Ordnungsbehörden zu Eingriffen nach der Generalklausel auch dann bestehen, wenn keine konkrete Gefahr vorliegt, weil der Generalklausel eine stillschweigende Ermächtigung dazu zu entnehmen sei.[232] Beschränkt seien Maßnahmen aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten aber auf Gefahrerforschungseingriffe.[233] Bei Gefahrerforschungseingriffen handelt es sich um der weiteren Erforschung des Sachverhalts dienende Maßnahmen, um herauszufinden, ob eine konkrete Gefahr besteht oder nicht.[234]

Richtigerweise sollten bei bloßem Gefahrenverdacht, bei dem eine konkrete Gefahrensituation fehlt, allein Gefahrerforschungseingriffe zulässig sein, die nicht in die Rechte des Betroffenen eingreifen und deshalb auch keiner Ermächtigungsgrundlage bedürfen.[235] Solange keine Ermächtigungsnormen in den Polizei- und Ordnungsgesetzen geschaffen wurden, die eingreifende Maßnahmen im Falle eines Gefahrenverdachts ermöglichen,[236] sind sie mangels Gefahr als rechtwidrig zu qualifizieren. Dafür sprechen die ganz zentralen Grundsätze des Vorrangs und Vorbehalts des Gesetzes.[237]

1115 Die Wahrscheinlichkeit ist jedenfalls dann hinreichend konkret, wenn eine Schädigung bereits eingetreten ist oder jedenfalls mit Sicherheit zu erwarten ist.[238] Im Bereich darunter variieren die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit in Abhängigkeit vom Rechtsgut: Je gewichtiger das Rechtsgut ist, umso geringer sind die Anforderungen an die hinreichende Wahrscheinlichkeit.[239]

1116 Hausarbeitswissen: Wie weit der Begriff der konkreten Gefahr in das Vorfeld der Tatbegehung reicht, ist zuletzt intensiv in die Diskussion geraten. Ausgangspunkt waren in Reaktion auf das BKAG-Urteil des BVerfG[240] vorgenommene Änderungen am Bayerischen Polizeiaufgabengesetz.[241] Mit der sog. „drohenden Gefahr“[242] wurde in § 11 Abs. 3 PAG Bayern eine neue „Gefahrenkategorie“ eingeführt, mittels derer bereits die Entstehung einer Gefahr verhindert werden können soll. Unklar ist, ob es sich hierbei um einen Unterfall einer konkreten Gefahr handelt, bei der nur die Wahrscheinlichkeitsschwelle in Hinblick auf die zeitliche und sachliche Dimension gelockert wurde[243] oder ob es sich bei der drohenden Gefahr um eine Verlagerung der Eingriffsermächtigung in den einer Gefahr vorgelagerten Bereich handelt. Für Letzteres spricht, das es ansonsten gar keiner Normierung bedurft hätte. In seinem BKAG-Urteil hat das BVerfG jedenfalls nur Überwachungsmaßnahmen bei terroristischen Gefahren im Falle einer drohenden Gefahr für zulässig gehalten; insofern entspricht die Kategorie der drohenden Gefahr der des Gefahrenverdachts.[244] Die weitergehenden Eingriffsbefugnisse nach der bayerischen Regelung werden deshalb für verfassungswidrig erachtet.[245]

1117 Der Gefahrbegriff wird für die Standardmaßnahmen teilweise qualifiziert (sog. qualifizierte Gefahren), sodass über das Vorliegen einer konkreten Gefahr hinausgehende Voraussetzungen zu prüfen sind.[246] Die Normierung der Standardbefugnisse folgt insofern der Je-Desto-Formel: Je eingriffsintensiver eine polizeiliche Maßnahme ist, desto höher sind die Anforderungen an den Gefahrbegriff.[247] Die Begriffe der „Gefahr für Leib und Leben“, der „gemeinen Gefahr“ und der „erheblichen Gefahr“ zeigen an, dass ein besonderes Gewicht der drohenden Schädigung vorliegen muss.[248] Wenn eine besondere zeitliche Nähe verlangt wird, sprechen die Polizei- und Ordnungsgesetze von „gegenwärtiger Gefahr“, „unmittelbar bevorstehender Gefahr“ oder einer „Gefahr im Verzug“.[249] Der Begriff der „dringenden Gefahr“ wird nicht einheitlich zwischen diesen Polen verortet.[250]

(d) Polizei- und Ordnungspflichtigkeit[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1118 Auch wenn sich dies nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Generalklausel ergibt, dürfen auf die Generalklausel gestützte Verwaltungsakte rechtmäßiger Weise nur an die sog. Polizei- bzw. Ordnungspflichtigen adressiert werden.[251] Dies wird für alle Maßnahmen nach den Polizei- und Ordnungsgesetzen in eigenständigen Normen angeordnet.[252]

1119 Teilweise wird die Polizei- und Ordnungspflichtigkeit nicht der Prüfung der Tatbestandsmerkmale zugeordnet, sondern als eigener Prüfungspunkt zwischen Tatbestand und Rechtsfolge geprüft.[253] Vorliegend wird die Prüfung, ob überhaupt ein Polizei- bzw. Ordnungspflichtiger in Anspruch genommen wurde, bereits als Aspekt der Tatbestandsmäßigkeit geprüft. Die Frage der richtigen Auswahl unter mehreren in Betracht kommenden Störern wird hingegen als Ermessensentscheidung der Rechtsfolgenseite zugeordnet.

1120 In den Polizei- und Ordnungsgesetzen wird zwischen verschiedenen Polizei‑/Ordnungspflichtigen unterschieden:

  1. dem Verhaltensstörer,
  2. dem Zustandsstörer und
  3. dem Nichtstörer.

1121 (1.) Der Verhaltensstörer ist derjenige, dessen Handeln oder Unterlassen die Gefahrenquelle darstellt (sog. Verhaltensverantwortlichkeit).[254] Bei der Verhaltensverantwortlichkeit kommt es weder darauf an, dass den Verhaltensstörer ein Verschulden trifft, noch darauf, ob der Störer einsichts- oder verschuldensfähig ist.[255]

1122 Examenswissen: Für Kinder unter 14, teilweise auch unter 16 Jahren wird zudem eine sog. Zusatzverantwortlichkeit der aufsichtspflichtigen Personen angenommen, die neben die Verhaltensverantwortlichkeit tritt.[256]

1123 Wann ein Handeln oder Unterlassen für eine Gefahrenquelle ursächlich ist, wird im Polizei- und Ordnungsrecht nach der sog. Theorie der unmittelbaren Verursachung beurteilt.[257] Danach ist jedes Verhalten ursächlich, das die „Gefahrengrenze“ überschreitet.[258] Dafür erforderlich ist letztlich eine Wertung, welcher Beitrag noch als unmittelbare Verursachung gelten soll.[259] In Prüfungsarbeiten ist daher unter Auswertung der Sachverhaltsangaben eine vertretbare und mit Argumenten untermauerte Lösung zu finden, ob ein Beitrag eine Verhaltensverantwortlichkeit begründen kann oder nicht.

1124 Eine besondere und in Klausurlösungen als Standardproblem zu beherrschende Problematik stellt die Fallgruppe der sog. Zweckveranlasser dar. Zweckveranlasser ist derjenige, der das Verhalten eines Verhaltensstörers subjektiv oder objektiv bezweckt, anstatt selbst die Gefahrengrenze zu überschreiten.[260]

Beispiel: Eine Schaufensterwerbung führt dazu, dass es zu Menschenansammlungen nicht nur auf dem Gehsteig, sondern auch auf der Straße kommt, sodass der Straßenverkehr behindert wird. Die Gefahrengrenze überschreiten die Passanten, die auf der Fahrbahn stehen. Fraglich ist jedoch, ob auch der das Schaufenster verantwortende Geschäftsinhaber polizeipflichtig ist.

Weiteres Beispiel: Auch der Veranstalter eines Fußballspiels kann als Zweckveranlasser polizeipflichtig sein, wenn es zu Ausschreitungen der Fans kommt.[261]

1125 Die dogmatische Herleitung der Polizei- und Ordnungspflichtigkeit des Zweckveranlassers stellt die Literatur vor Herausforderungen.[262] Ob etwa objektive oder subjektive Kriterien zugrunde zu legen sind, ist umstritten, teilweise wird auch ein Nebeneinander der Theorien angenommen, weil beide Aspekte für die Frage der Zurechnung der Störereigenschaft von Belang sein könnten.[263] Teilweise wird die Figur für verzichtbar gehalten, soweit eine Inanspruchnahme als Nichtstörer in Betracht kommt (dazu sogleich Rn. 1128).[264] In Prüfungsarbeiten kommt es darauf an, unter Aufzeigung der in der Literatur zum Thema der Zweckveranlassung vertretenen Positionen zu einem vertretbaren Ergebnis zu gelangen, was wiederum eine gut begründete Wertung verlangt.[265]

1126 (2.) Der Zustandsstörer ist derjenige, der für eine Sache verantwortlich ist, die die Gefahrenquelle darstellt (sog. Zustandsverantwortlichkeit).[266] Sowohl die tatsächliche Gewalt über eine Sache als auch das Eigentum daran können die Verantwortlichkeit begründen.[267] Die überwiegende Ansicht fordert auch für eine Sache das Überschreiten der Gefahrengrenze i.S.d. Theorie der unmittelbaren Verursachung.[268]

1127 Gibt es mehrere Zustands- und womöglich auch Verhaltensstörer, muss in der Klausur zunächst nur festgestellt werden, dass die Behörde jedenfalls eine als Störer zu qualifizierende Person in Anspruch genommen hat. Ob diese Auswahl auch richtig war, ist eine Frage der Ermessensausübung der Behörde und daher auf Rechtsfolgenseite zu erörtern (s. näher Rn. 1139).

1128 (3.) Sollte weder der Verhaltensstörer noch der Zustandsstörer in Anspruch genommen werden können, so können Polizei- und Ordnungsbehörden die Gefahr selbst beseitigen.[269] Sollte dies nicht möglich sein, kann schließlich der sog. Nicht-Störer in Anspruch genommen werden.[270] Die Voraussetzungen für ein Vorgehen gegen den Nichtstörer (auch polizeilicher Notstand genannt) sind in allen Polizei- und Ordnungsgesetzen der Länder konkretisiert worden.[271]

1129 Eine besondere Problematik bildet die Frage der Rechtsnachfolge in Polizei- und Ordnungspflichten. Eine Rechtsnachfolge wird beispielsweise im Todesfall durch die Erbfolge ausgelöst. In diesem Fall stellt sich die Frage, ob die Polizei- bzw. Ordnungspflichtigkeit auf den Rechtsnachfolger übergehen kann. Es geht also darum, ob ein polizei- bzw. ordnungsrechtliches Vorgehen gegen den Rechtsnachfolger neu eingeleitet werden muss oder ob es fortgeführt werden kann (indem beispielsweise ein bestandskräftiger Verwaltungsakt auch gegen den Rechtsnachfolger vollstreckt wird).[272] Die Diskussion wird durch die Vielzahl an in der Literatur eingeführten Differenzierungskriterien noch erschwert.[273] Für eine erfolgreiche Klausurbearbeitung sollte die Kenntnis der folgenden Grundzüge reichen, um zu einer vertretbaren Lösung zu gelangen:

1130 Bei höchstpersönlichen Pflichten, also solchen, die allein vom Rechtsvorgänger erfüllt werden können, scheidet eine Rechtsnachfolge aus.[274]

Ansonsten ist zu differenzieren, ob es um die Rechtsnachfolge in eine Zustands- oder Verhaltensverantwortlichkeit geht und ob sich die Verantwortlichkeit bereits konkretisiert hat.

1131 Eine Rechtsnachfolge in eine abstrakte (noch nicht konkretisierte) Zustandsverantwortlichkeit gibt es nicht. Gegen einen neuen Besitzer ergeht einfach eine neue polizei- bzw. ordnungsbehördliche Maßnahme.

Beispiel: A erbt von B ein Grundstück, auf dem ein Baum steht, der auf das Nachbarhaus zu stürzen droht. Gegenüber B wurde jedoch bisher noch keine Verfügung erlassen, wonach B zum Fällen des Baumes verpflichtet würde. Die Ordnungsbehörde kann auf Grundlage der polizeilichen Generalklausel gegenüber A nunmehr eine solche Anordnung treffen.

1132 Die Rechtsnachfolge in eine bereits konkretisierte Zustandsverantwortlichkeit wurde bisher für möglich gehalten. Die Pflichtigkeit „klebt“ sozusagen an der Sache, nicht am Verantwortlichen. Diese Ansicht ist jedoch in die Kritik geraten; vermehrt wird eine gesetzliche Regelung der Überleitung gefordert.[275]

Beispiel: Bereits zu B’s Lebzeiten hat die Behörde eine Fäll-Verfügung erlassen. Als B verstirbt, geht nach traditioneller Sichtweise mit dem Erbfall auch die mit der Verfügung begründete Pflicht, den Baum zu fällen, von B auf den Erben A über.

1133 Eine Rechtsnachfolge in eine abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit scheidet aus, wenn sich der Rechtsnachfolger durch eigenes Verhalten der Polizeipflichtigkeit aussetzt. Eine Rechtsnachfolge kommt hier nur bei sog. „unfertigen Verpflichtungen“ in Betracht.[276]

Beispiel (angelehnt an Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 51): Rockstar R spielt zur Nachtzeit regelmäßig und unter voller Verstärkung seine E-Gitarre. Damit gefährdet er die Gesundheit der Patienten im benachbarten Krankenhaus. Als R verstirbt, setzt sein Sohn S die Tätigkeit fort. Die Ordnungsbehörde kann nunmehr direkt gegenüber S eine Ordnungsverfügung erlassen, die ihm das nächtliche Gitarrenspiel untersagt.

1134 Die Rechtsnachfolge in eine konkretisierte Verhaltensverantwortlichkeit soll ohne Überleitungsregelung nicht zulässig sein.[277]

Beispiel: Gegenüber R wird eine Ordnungsverfügung erlassen, bevor er verstirbt. Ohne Überleitungsvorschrift entfaltet die Ordnungsverfügung keine Wirkungen gegenüber S.

(2) Rechtsfolge: Ermessen[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1135 Die Generalklauseln der Polizei- und Ordnungsgesetze eröffnen der zuständigen Behörde auf Rechtsfolgenseite Ermessen („kann“) (s. allgemein zum Ermessen Rn. 729 ff.).[278] Die behördliche Maßnahme ist daher auf Ermessensfehler zu untersuchen.

1136 Untersucht werden muss einerseits, ob die Behörde ihr Entschließungsermessen und andererseits, ob sie ihr Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt hat. Folgende Fragen sind im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht in diesem Kontext typischerweise zu thematisieren:

1137 Im Rahmen der Prüfung des Auswahlermessens kann zunächst zu untersuchen sein, ob die Ermächtigungsgrundlage überhaupt die von der Behörde ergriffene Maßnahme deckt.[279] Da die Generalklausel dazu ermächtigt, die „erforderlichen Maßnahmen“ zu ergreifen, ist zu untersuchen, ob die Behörde ihr Ermessen überschritten und in Bezug auf die jeweils streitgegenständliche Maßnahme unverhältnismäßig gehandelt hat.[280]

1138 Aufbauhinweis: Teilweise wird die Verhältnismäßigkeit auch außerhalb der Ermessensfehler geprüft, weil die Polizei- und Ordnungsgesetze Verhältnismäßigkeit und Ermessen in jeweils eigenständigen Regelungen thematisieren. Nach überzeugender Ansicht handelt es sich bei der Verhältnismäßigkeit indes um einen Aspekt der Ermessensüberschreitung.[281]

1139 In die Prüfung des Auswahlermessens auf Ermessensfehler fällt auch die Frage, ob die Behörde die Auswahl unter mehreren Störern rechtsfehlerfrei getroffen hat. Diese Frage ist nur dann aufzuwerfen, wenn auch mehrere taugliche Adressaten für die Maßnahme in Betracht kommen.[282] Die Auswahl richtet sich stets zunächst nach dem Effektivitätsgebot, sodass die Behörde grundsätzlich den Störer heranziehen darf, durch den sich die Gefahrenbeseitigung am wirksamsten realisieren lässt.[283] Bei gleicher Effektivität ist hilfsweise auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abzustellen.[284]

f) Literaturhinweise[Bearbeiten]

Nikolas Eisentraut

1140 Lehrbuchliteratur zum Polizei- und Ordnungsrecht: Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018; Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018; Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017; Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2017; Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018

Lesenswerte Aufsätze: Poscher/Rusteberg, Die Klausur im Polizeirecht, JuS 2011, S. 888 ff., S. 984 ff., 1082 ff.; Möstl, Standardmaßnahmen des Polizei- und Ordnungsrechts, JURA 2011, S. 840 ff.; Trurnit, JURA 2019, 258 – Eingriffsschwellen für polizeiliche Maßnahmen; Meyer, JURA 2017, 1259 – Subjektiver oder objektiver Gefahrbegriff, „Gefahrenverdacht“ und Vorfeldbefugnisse: Dauerbaustellen des Gefahrenabwehrrechts; Danne, JuS 2018, 434 – Doppelfunktionale Maßnahmen in der öffentlich-rechtlichen Klausur; Stückemann, JA 2015, 569 – Die Rechtsnachfolge in die gefahrenabwehrrechtliche Verhalts- und Zustandsverantwortlichkeit

Falllösung: Fall 1 in: Eisentraut, Fälle zum Verwaltungsrecht, 2020


Fußnoten

  1. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 482.
  2. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 482.
  3. Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 12 Rn. 5; Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 229.
  4. Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 12 Rn. 1.
  5. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 484.
  6. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 663 und 667.
  7. Möstl, JURA 2011, 811 (848).
  8. Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 12 Rn. 9.
  9. Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 12 Rn. 11.
  10. So auch weiterhin Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 12 Rn. 11.
  11. M.w.N. zu dieser Ansicht Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 12 Rn. 11.
  12. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 273.
  13. Dazu Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 656 ff.
  14. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 20; Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 1; zur Geschichte des Polizei- und Ordnungsrechts Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 1 Rn. 1 ff.
  15. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 10; zur Gefahrenabwehr als staatliche Aufgabe Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 65 ff.; zur Gefahrenabwehr durch Private Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 130 ff.
  16. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 19.
  17. Näher dazu Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 65 ff.
  18. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 4.
  19. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 20.
  20. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 87 f.; Aufzählung bei Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 34 f.
  21. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 23; Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 90.
  22. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 91; zur Thematik näher Kaiser/Struzina, Vereinheitlichung des Polizeirechts? – Vom Beruf unserer Zeit zur Mustergesetzgebung, ZG 2018, 111; generell zu Zentralisierungstendenzen Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 1 Rn. 33 ff.
  23. Näher zu den einzelnen Gesetzen Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 9 ff.
  24. Gegenstand der Auseinandersetzungen ist das Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen, GVBl. 2017, 388; näher dazu Schmid/Wenner, BayVBl. 2019, 109; Weinrich, NVwZ 2018, 1680; Waechter, NVwZ 2018, 458; Möstl, BayVBl. 2018, 156; Müller, BayVBl. 2018, 109.
  25. Zwölftes Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Polizeigesetzes v. 1.4.2019, GVBl. I – 2019, Nr. 3.
  26. Sechstes Gesetz zur Änderung des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes v. 22.3.2018, GVBl. S. 114.
  27. Art. 3 des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Hessen. v. 25.6.2018, GVBl. S. 302.
  28. Gesetz zur Stärkung der Sicherheit in Nordrhein-Westfalen - Sechstes Gesetz zur Änderungdes Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen v. 13.12.2018, GV. NRW. S. 638; näher dazu Coelln/Pernice-Warnke/Pützer/Reisch, NWVBl. 2019, 89; Ullrich/Walter/Zimmermann, NWVBl. 2019, 98; Thiel, NWVBl. 2018, 50.
  29. Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze v. 20.5.2019, GVBl. S. 88.
  30. Siebentes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt v. 18.10.2018, GVBl. S. 376 (kein Onlineangebot).
  31. Gesetz zur Neustrukturierung des Polizeirechtes des Freistaates Sachsen v. 11. Mai 2019, SächsGVBl. S. 358.
  32. Bereits der Referentenentwurf war Gegenstand von Kritik, so u.a. in einer Stellungnahme von Amnesty International v. 8.11.2018.
  33. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 21.
  34. Näher dazu Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 21.
  35. Dazu Kaienburg, JA 2019, 119.
  36. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 437; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 33.
  37. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 36.
  38. Einen Überblick über die Polizeibehörden der einzelnen Bundesländer findet sich bei Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 20 Rn. 8.
  39. Einen Überblick über die allgemeinen Behörden der Gefahrenabwehr der einzelnen Bundesländer findet sich bei Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 20 Rn. 17; zum „Ordnungsrecht“ als selbstständiges Rechtsgebiet Peters/Rind, LKV 2017, 251.
  40. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 449.
  41. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 25.
  42. Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 20 Rn. 14; zum Einheitssystem auch näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn.447 f.
  43. Näher Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 94 ff.
  44. Näher Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 98 ff.; Rn. 102 ff. auch zu den weiteren Verwaltungskompetenzen des Bundes.
  45. Näher Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 155 ff.; Rn. 181 ff. auch zur Internationalisierung; zur „Europäisierungs- und Inernationalisierungstendenz“ auch Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 1 Rn. 35 f.
  46. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 1 Rn. 33.
  47. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 40.
  48. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 5 ff.
  49. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 15 f.; „der Anfangsverdacht markiert den Beginn der Strafverfolgung (§ 152 II StPO)“, Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 20.
  50. Übergreifend zur Thematik doppelfunktionaler Maßnahmen in der öffentlich-rechtlichen Klausur Danne, JuS 2018, 434.
  51. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 20; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 14.
  52. M.w.N. zu dieser Ansicht Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 14.
  53. Näher Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 21.
  54. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 21.
  55. S. auch Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 17.
  56. Näher zu den Nachrichtendiensten und zum Trennungsprinzip Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 30 ff.; s. auch Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 15 ff.
  57. So sorgte zuletzt ein Referentenentwurf des Bundesinnenministeriums zur Harmonisierung des Verfassungsschutzrechts für Kontroversen, in dem eine Kompetenzausweitung des Bundesnachrichtendienstes vorgesehen war; der Entwurf wurde auf netzpolitik.org veröffentlicht.
  58. Dazu Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 31 f.
  59. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 11 f.
  60. Trurnit, JURA 2019, 258 (262).
  61. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 11; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 1 Rn. 32; BVerwG, Urt. v. 25.1.2012, Az.: 6 C 9.11 = BVerwGE 141, 329 = NVwZ 2012, 757; dazu Siegel, NVwZ 2012, 738 und Waldhoff, JuS 2013, 94.
  62. Zum Begriff der Entgrenzung grundlegend Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, 2011; m.w.N. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 13; Baldus, Die Verw 47 (2014), 1; Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages WD 3 3000 – 226/18 v. 27.7.2018: „Ausweitung polizeilicher Befugnisse in Deutschland und Europa“.
  63. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 187 f.; umfassend zu den rechtsstaatlichen und demokratischen Grundlagen der Polizeiarbeit Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, B., Rn. 24 ff.
  64. Becker, NVwZ 2015, 1335.
  65. Beispiele nach Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 10.
  66. Näher Becker, NVwZ 2015, 1335; Zu den Auswirkungen des BKAG-Urteils des BVerfG auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht Dürr, JA 2019, 432.
  67. Dazu näher Guckelberger, DÖV 2018, 421 und Daimagüler, NVwZ 2018, 1530; Knaust, DVBl 2017, 876.
  68. So für die Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbeamte in Brandenburg BVerwG, Urt. v. 26.9.2019, Az.: BVerwG 2 C 32.18.
  69. Näher Milker, NVwZ 2018, 1751; Ingold, VerwArch 2017, 240.
  70. Näher dazu Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 23 ff.
  71. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 4.
  72. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 5.
  73. BVerwG, Urt. v. 25.1.2012, Az.: 6 C 9.11 = BVerwGE 141, 329 = NVwZ 2012, 757; dazu Siegel, NVwZ 2012, 738 und Waldhoff, JuS 2013, 94.
  74. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 36 f.; Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 187 f.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 43.
  75. Sog. Trennung von Aufgabe, Zuständigkeit und Befugnis, näher dazu Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 36; Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 189 f.; Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 131 ff.
  76. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 25.
  77. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 38.
  78. Poscher/Rustenberg, JuS 2011, 888 (890 f.).
  79. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 134.
  80. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 196.
  81. Bünnigmann, JuS 2016, 695.
  82. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 222; Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 135.
  83. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 210.
  84. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 217.
  85. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 218 ff.
  86. Bünnigmann, JuS 2016, 695 (697).
  87. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 221.
  88. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 221.
  89. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 223.
  90. S. etwa § 24 BImSchG; weitere Beispiele bei Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 200 ff.
  91. Korte, in: Schmidt/Wollenschläger, Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl. 2016, § 9 Rn. 39.
  92. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 200 m.w.N.
  93. Korte, in: Schmidt/Wollenschläger, Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl. 2016, § 9 Rn. 39.
  94. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 225 f.
  95. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 225 spricht von wiederkehrenden, typisierbaren Handlungsmustern der Gefahrenabwehrbehörden; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 11 Rn. 1 sprechen von Spezialbefugnissen.
  96. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 15.
  97. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 15; Benrath, DVBl 2017, 868; Eine Falllösung zu einem Aufenthaltsverbot findet sich bei Bretthauer, JURA 2018, 409 sowie bei Marxsen, JURA 2019, 105.
  98. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 15; Seibert/Kohal, JURA 2019, 15.
  99. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 139 f.; Guckelberger, DVBl 2017, 1121.
  100. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 141 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 16.
  101. EGMR, Urt. v. 22.10.2018, Az.: 35553/12, 36678/12, 36711/12 (S, V u. A / Dänemark) = NVwZ 2019, 135 mit. Anm. Hoffmann.
  102. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 158 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 18.
  103. Dazu näher Guckelberger/Kollmann/Schmidt, DVBl. 2016, 1088; eine Fallösung zur Unterbringung geflüchteter Menschen auf Grundlage der polizeilichen Generalklausel findet sich bei Fontana/Klein, JA 2017, 846.
  104. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 165 ff.
  105. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 147 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 17.
  106. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 152 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 17 Rn. 19 ff.
  107. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 1 ff.
  108. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 119 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 30 ff.
  109. Dazu zuletzt OVG NRW, Urt. v. 7.8.2018, Az.: 5 A 294/16 = NVwZ 2018, 1497; Besprechung des Urteils von Hebeler, JA 2019, 237; eine Examensklausur zum Thema Racial Profiling findet sich bei Schneider/Olk, JURA 2018, 936.
  110. Kritisch Tomerius, DVBl 2017, 1399.
  111. Dazu Michl, DÖV 2018, 50.
  112. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 125 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 59 ff.
  113. Harnisch/Urbanek, DÖV 2018, 229 (229 f.).
  114. BVerwG, Urt. v. 27.06.2018, Az. 6 C 39.16 = NJW 2018, 3194.
  115. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 130 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 76 ff.
  116. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 96 ff.; Ogorek, DÖV 2018, 688.
  117. Einen Überblick geben Köhler/Thielicke, NVwZ-Extra 13/2019, 1; s. auch Lachenmann, NVwZ 2017, 1424; Martini/Nink/Wenzel, NVwZ 2016, 1772; speziell zu § 15c PolG NRW Arzt/Schuster, DVBl 2018, 351.
  118. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 213 ff.
  119. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 14 ff.
  120. BVerfG, Beschluss v. 18.12.2018, Az.: 1 BvR 142/15 = NVwZ 2019, 381; dazu Roggan, NVwZ 2019, 344.
  121. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 105 ff.
  122. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 128 ff.
  123. Dazu Höhnerlein, NVwZ 2016, 511.
  124. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 198 ff.
  125. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 137 ff.
  126. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 13 Rn. 147 ff.
  127. BVerfG, Beschl. v. 23. 2. 2007, Az.: 1 BvR 2368/06 = DÖV 2007, 606.
  128. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 138.
  129. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 227.
  130. Die Meldeauflage wurde bisher nur in Rheinland-Pfalz standardisiert, während Meldeauflagen in anderen Bundesländern bisher auf die Generalklausel gestützt werden. Für eine Standardisierung Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 228.
  131. Die Forderung nach einer Standardisierung unterstützend Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 229.
  132. Offen lassend OVG Lüneburg, Beschl. v. 1.12.2015, Az.: 11 ME 230/15 = DVBl 2016, 116.
  133. Dazu näher Roggan, NVwZ 2019, 344 (346 f.).
  134. Roggan, NVwZ 2019, 344 (346).
  135. Dazu näher Siegel, NJW 2013, 1035 (1037).
  136. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 230.
  137. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 14.
  138. Näher dazu Möstl, JURA 2011, 811 (842 f.).
  139. Zum Streistand näher Roscher/Rustenberg, JuS 2011, 888 (892); s. auch Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 16 ff.
  140. In diesem Sinne auch Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 20.
  141. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 240.
  142. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 240.
  143. Näher zur Meldeauflage Benrath, DVBl 2017, 868; Siegel, NJW 2013, 1035 (1037 f.); Schucht, NVwZ 2011, 709; Falllösungen zur Meldeauflage finden sich bei Marxsen, JURA 2019, 105 und bei Schneider, ZJS 2008, 281.
  144. Näher Guckelberger/Kollmann/Schmidt, Polizeiliche Unterbringung von Flüchtlingen in privaten Immobilien, DVBl. 2016, 1088; eine Fallösung zur Unterbringung geflüchteter Menschen auf Grundlage der polizeilichen Generalklausel findet sich bei Fontana/Klein, JA 2017, 846.
  145. So BVerfG, Beschl. v. 23.5.1980, Az.: 2 BvR 854/79 = BVerfGE 54, 143 (144 f.).
  146. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 241; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 49.
  147. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 5.
  148. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 2 und näher § 12.
  149. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 232; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 23 Rn. 1.
  150. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 27 Rn. 19.
  151. Peine/Siegel, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2018, Rn. 470.
  152. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 28.
  153. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 19.
  154. Für Berlin Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 29 ff.
  155. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 28.
  156. S. Art. 2 II BayPAG; § 1 II BBgPolG; § 1 IV ASOG Bln; § 1 II BremPolG; § 2 II PolG BW; § 3 III SOG Hamburg; § 1 III SOG Hessen; § 1 III SOG MV; § 1 III SOG Nds; § 1 II PolG NW; § 1 III POG RP; § 1 III PolG Saarland; § 2 II PolG Sachsen; § 1 II SOG SA; § 162 II LVwG SH; § 2 II PAG Thüringen; § 2 II OBG Thüringen; § 1 IV BPolG.
  157. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 41.
  158. Näher zu den einzelnen Voraussetzungen Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 41 ff.
  159. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 42.
  160. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 42.
  161. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 131.
  162. Becker/Brüning, Öffentliches Recht in Schleswig-Holstein, 2014, § 3 Rn. 59.
  163. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 454.
  164. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 2 Rn. 28 f.
  165. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 5 Rn. 6.
  166. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 459.
  167. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 490; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 6 Rn. 19.
  168. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 6 Rn. 21.
  169. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 6 Rn. 20.
  170. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 5.
  171. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 5.
  172. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 490.
  173. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 6 Rn. 22.
  174. Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht für Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 144.
  175. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 11 Rn. 28.
  176. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 51 f.
  177. In den Bundesländern Bremen und Schleswig-Holstein beschränkt sich der Tatbestand allein auf die öffentliche Sicherheit.
  178. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 243.
  179. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 2.
  180. So in § 2 Nr. 2 BremPolG, § 3 Nr. 1 SOG LSA sowie § 54 Nr. 1 ThürOBG.
  181. Zur historischen Begründung Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 4.
  182. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 6.
  183. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 245.
  184. Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 4 Rn. 7; Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 244.
  185. OVG Bremen Beschl. v. 26.11.2011, Az.: 1 B 309/11 = BeckRS 2011, 56338; weitere Beispiele bei Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 247.
  186. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 248 und 252.
  187. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 249.
  188. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 27 Rn. 15 ff.
  189. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 251.
  190. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 253.
  191. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 6 und 21.
  192. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 23.
  193. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 25.
  194. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 27 f.
  195. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 28.
  196. Näher dazu Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 254 ff.
  197. So in § 2 II PolG BW; Art. 2 II BayPAG; § 1 Abs. 4 ASOG Bln; § 1 II BbgPolG, § 1 II BremPolG; § 3 Abs. 3 HmbSOG; § 1 Abs. 3 HessSOG; § 1 Abs. 3 SOG MW; § 1 Abs. 3 NdsSOG; § 1 II PolG NW; § 1 Abs. 3 POG RP; § 1 Abs. 3 PolG SL; § 2 II SächsPolG; § 1 II SOG LSA; § 162 II LVwG SH; § 2 II ThürPAG; § 2 II ThürOBG; s. auch § 1 Abs. 4 BPolG.
  198. § 2 II PolG BW; § 2 II SächsPolG; in der Lit. wird teilweise generell ein Antrag gefordert, Nachweise zu dieser Ansicht bei Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 254 Fn. 724.
  199. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 30.
  200. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 60; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 32 f.
  201. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 34.
  202. Weitere Beispiele bei Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 35.
  203. Str., s. näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 37 f.
  204. So legaldefiniert in § 3 Nr. 2 SOG LSA und § 54 Nr. 2 OBG Thüringen.
  205. VGH München, Beschluss v. 9.12.1983, Az.: 22 CE 83 A/3074 = NVwZ 1984, 254.
  206. Kritisch dazu Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 44.
  207. VG Karlsruhe, Urt. v. 12.09.2013, Az.: 3 K 496/12, juris Rn. 36.
  208. Zu diesen Kritikpunkten Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 44 ff.
  209. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 49 und 52.
  210. Dazu näher Öttinger, GewArch 2016, 365.
  211. BVerwG, Urt. v. 15.12.1981, Az.: 1 C 232.79 = BVerwGE 64, 274.
  212. BVerwG, Beschl. v. 24.10.2001, Az.: 6 C 3/01 = BVerwGE 115, 189.
  213. Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 10; zur Gefahrenabwehr als staatliche Aufgabe Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 65 ff.; zur Gefahrenabwehr durch Private Schoch, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2018, Kapitel 1 Rn. 130 ff.
  214. Legaldefiniert in § 2 Nr. 3 a) BremPolG; § 2 Nr. 1 a) Nds. SOG; § 3 Nr. 3 a) SOG LSA; § 54 Nr. 3 a) ThürOBG.
  215. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 70; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 9.
  216. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 48.
  217. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 49.
  218. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 61.
  219. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 74.
  220. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 3.
  221. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 4.
  222. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 77.
  223. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 6.
  224. Näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 6.
  225. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 77.
  226. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 51; zu den unterschiedlichen Verständnissen und den daraus resultierenden Missverständnissen des Begriffs des Gefahrenverdachts näher Schenke, JuS 2018, 505 (508).
  227. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 53.
  228. Näher zu den möglichen Spezialermächtigungen Schenke, JuS 2018, 505 (509).
  229. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 24.
  230. Schenke, JuS 2018, 505 (510).
  231. Meyer, JURA 2017, 1259 (1265); Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 88a.
  232. Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 6 Rn. 31.
  233. Vgl. Schenke, JuS 2018, 505 (510).
  234. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 86.
  235. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 88a.
  236. Zu dieser Forderung Schenke, JuS 2018, 505 (510).
  237. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 88a.
  238. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 6.
  239. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 6.
  240. BVerfG, Urt. v. 20.4.2016, Az.: 1 BvR 966/09 = BVerfGE 141, 220; dazu Kießling, VerwArch 2017, 282.
  241. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 15.
  242. Umfassend zum Begriff Leisner-Egensperger, DÖV 2018, 677.
  243. So Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 16.
  244. Trurnit, JURA 2019, 258 (265); Weiterentwicklung nach Shirvani, DVBl 2018, 1393 (1395).
  245. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 18; Shirvani, DVBl 2018, 1393; a.A. Holzner, DÖV 2018, 946.
  246. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 78.
  247. Trurnit, JURA 2019, 258 (263).
  248. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 21.
  249. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 21.
  250. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 21.
  251. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 1.
  252. S. bspw. für Berlin die §§ 13, 14 und 16 ASOG.
  253. Allgemein für die Adressatenstellung Peine/Siegel, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2018, Rn. 526, 528.
  254. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 2.
  255. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 5.
  256. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 265 ff.; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 5.
  257. Die aus dem Strafrecht bekannte Äquivalenztheorie findet keine Anwendung, s. näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 10 sowie auch Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 241 ff.
  258. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 15.
  259. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 243.
  260. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 27; Schoch, JURA 2009, 360.
  261. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 27.9.2013, Az.: 1 S 245.13, juris Rn. 2, s. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 28.
  262. Zu den Ansätzen Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 29.
  263. Näher Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 244 f.
  264. In diese Richtung Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 31.
  265. Die Figur des Zweckveranlassers präsentieren in einer Falllösung zu einer Original-Examensklausur Hebeler/Spitzlei, JA 2019, 282 (285 f.).
  266. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 2.
  267. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 268.
  268. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 268; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 45.
  269. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 2.
  270. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 8 Rn. 2.
  271. § 9 BWPolG; Art. 10 bayPAG; Art. 9 III BayLStVG; § 16 ASOG Bln; § 7 BbgPolG; § 18 BbgOBG; § 7 BremPolG; § 10 I HambSOG; § 9 HSOG; § 71 I SOG SOG M-V; § 8 Nds.SOG; § 6 PolG NRW; § 19 NWOBG; § 7 RhPfPOG; § 6 SPolG; § 7 SächsPolG; § 10 SOG LSA; § 220 I SchlHLVwG; § 10 ThürPAG; § 13 ThürOBG; § 20 I BPolG.
  272. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 54.
  273. Die Modifikationen ablehnend Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 56.
  274. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 54.
  275. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 115.
  276. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 117.
  277. Siegel, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, 2. Aufl. 2017, § 2 Rn. 117.
  278. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 10 Rn. 34.
  279. Peine/Siegel, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2018, Rn. 530.
  280. Zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Polizei- und Ordnungsrecht näher Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 10 Rn. 15 ff.
  281. Peine/Siegel, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2018, Rn. 535 f.
  282. Peine/Siegel, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2018, Rn. 529.
  283. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 89.
  284. Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 90.