Betriebswirtschaftliche Instrumente in der öffentlichen Verwaltung

Abschlussbericht weist große Defizite in der öffentlichen Verwaltung aus

Noch ist in den Köpfen vieler Beschäftigter in der öffentlichen Verwaltung der behauptete Gesinnungswandel nicht zu verzeichnen, wie der Abschlussbericht einer Untersuchung deutlich macht, die vom Land Nordrhein-Westfalen vor einiger Zeit in Auftrag gegeben wurde.

„Die deutsche öffentliche Verwaltung wird den aktuellen Herausforderungen nicht gerecht. Sie erbringt ihre Leistungen für die Gesellschaft nicht in der nötigen und möglichen Qualität. Sie arbeitet insbesondere zu stark regel- und zu wenig ergebnisorientiert. Während der Wettbewerb in der Wirtschaft zu ständiger Leistungssteigerung anreizt, fehlen entsprechende Anreize in der öffentlichen Verwaltung. Daher mangelt es vielfach auch an Bürger- und Kundenfreundlichkeit. Unterentwickelt ist auch die Führungskompetenz der Vorgesetzten in deutschen Verwaltungen (a.a.O. S. 6).“

Das sind Kernausagen im Abschlußbericht einer unabhängigen Kommission, die im Frühjahr 2001 von der Landesregierung Nordrhein-Westfalen eingesetzt wurde. Diese Kommission (im weiteren kurz: NRW-Kommission genannt), hatte die Aufgabe, die Anforderungen an den künftigen öffentlichen Dienst zu untersuchen und Veränderungsvorschläge zu entwickeln. Im Januar 2003 hat sie ihren Bericht „Zukunft des öffentlichen Dienstes – öffentlicher Dienst der Zukunft“ vorgelegt. Teil dieser Arbeit ist eine kritische Bestandsaufnahme der öffentlichen Verwaltung. Gleichzeitig eine massive Kritik an der öffentlichen Verwaltung - die von der Kommission aber detailliert begründet wird.

In ihrem Abschlußbericht zeichnet sie ein Bild von dem Umfeld, in dem sich Gesellschaft, Wirtschaft und natürlich auch die Verwaltung befinden. Sie macht deutlich, dass es noch ein langer Weg ist bis zu der öffentlichen Verwaltung, die den Ansprüchen leistungsstarker und qualitätsorientierter Dienstleistungsunternehmen in vollem Umfang entspricht und die Bürgerinnen und Bürger als „Kunden“ und ihre Beschäftigten als Leistungsträger sieht.

Wegen der zahlreichen Interdependenzen mit anderen Themen hatte die NRW-Kommission diesen Auftrag weit ausgelegt und sich deshalb nicht auf die Reform des öffentlichen Dienstrechts beschränkt, sondern diese in den Zusammenhang einer umfassenden Modernisierung von Staat und Verwaltung gestellt. Nachfolgend einige wichtige Aussagen:

„Wirtschaft und Gesellschaft befinden sich in einem Prozess rapiden Wandels. Durch weltweite neue Entwicklungen in Technik und Güterproduktion, beim Kapitalverkehr und auf dem Arbeitsmarkt, bei Dienstleistungen wie auf den Gebieten von Medien und Kultur verändern sich die Lebensumstände und das Bewusstsein der Menschen. Staat und Verwaltung müssen sich auf diese Veränderungen einstellen. Die Prinzipien der Vergangenheit sind nicht mehr in allen Bereichen geeignet, zukunftsfähige Lösungen zu garantieren. Deshalb ist es notwendig, alle herkömmlichen Strukturen, Systeme und Prozesse der staatlichen und kommunalen Verwaltung auf den Prüfstand zu stellen und nach neuen Ansätzen zu suchen. Die Wirtschaft ist durch die Intensivierung des globalen Wettbewerbs in ungeahntem Ausmaß in ihren Grundfesten erschüttert und zur Veränderung gezwungen.

In immer stärkerem Maße kommt es nicht nur zu einem globalen Wettbewerb der Unternehmen, sondern auch der Staaten. Die öffentliche Verwaltung bestimmt als ein Standortfaktor den Erfolg oder Misserfolg eines Landes mit.“ (a.a.O. s. 17)

Aufgaben der öffentlichen Verwaltung auf dem Prüfstand

Die Forderung nach Anwendung betriebswirtschaftlicher Instrumente auch in der Öffentlichen Verwaltung müsste vor dem Hintergrund dieses Szenarios eigentlich ohne weitere Diskussionen akzeptiert werden. Die positiven Erfahrungen der Industrie und Dienstleistungsunternehmen mit der Anwendung betriebswirtschaftlicher Methoden und Denkweisen sprechen - unabhängig von der Verschiedenartigkeit der Aufgaben von Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung - zweifelsfrei dafür, betriebswirtschaftliche Methoden in möglichst vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung ebenfalls anzuwenden.

Aus dieser Forderung leitet sich ein Katalog von Fragen ab, denen sich jeder Betrieb – und damit auch jede Behörde oder sonstige Einrichtung der öffentlichen Verwaltung - regelmäßig stellen muss, um die eigene Existenz zu sichern. Dabei wird es in Zukunft unerheblich sein, ob es sich um ein gewerbliches Unternehmen, eine Non-Profit-Organisation oder einen Teil der öffentlichen Verwaltung handelt. Dies zeigt sich seit einigen Jahren sehr deutlich sowohl bei den Non-Profit-Organisation (z.B. Gewerkschaften, sozialen und religiösen Einrichtungen) und der öffentlichen Verwaltung (aktuell: Arbeitsverwaltung). Typische Fragen, die hierbei gestellt werden und zu beantworten sind, lauten:

1. Müssen alle Aufgaben, die im Betrieb wahrgenommen werden, auch in Zukunft noch beibehalten werden? (Stichwort: Aufgabenkritik)

2. Dienen die im Betrieb wahrgenommen Aufgaben unmittelbar dem eigentlichen Zweck des Unternehmens? (Stichwort: Konzentration auf Kernaufgaben)

3. Müssen die übrigen - nicht zu den Kernaufgaben gehörenden - Aufgaben vom Betrieb selbst wahrgenommen werden, oder können diese durch andere Betriebe kostengünstiger und oder qualitativ besser ausgeführt werden? (Stichworte: Outsourcing)

4. Werden die Kernaufgaben so ausgeführt, dass die gewünschten Ergebnisse erreicht werden? Für die öffentliche Verwaltung bedeutet dies: Werden Aufgaben mit der Wirksamkeit erbracht, wie es von der Gesellschaft bzw. Politik erwartet wird / werden kann? (Stichworte: Controlling, Qualitätsmanagement)

5. Werden die Aufgaben mit der größtmöglichen Wirtschaftlichkeit ausgeführt? Damit verbunden ist direkt die Frage: Welche produktbezogenen Kosten sind mit der Bearbeitung eines „Vorgangs“ verbunden? (Stichworte: Kosten-Leistungs-Rechnung, Benchmarking)

Schließlich wird generell zu prüfen sein, ob der (finanzielle) Aufwand, der mit einer bestimmten Aufgabe verbunden ist, in einem vertretbaren Verhältnis zu dem erreichten Nutzen steht. Von Vertretern der öffentlichen Verwaltung wird in diesem Zusammenhang häufig argumentiert, dass die zu erbringenden Aufgaben einen solchen „besonderen“ Charakter hätten, dass auf sie die von der Industrie bekannten Denkmodelle - gemeint ist der betriebswirtschaftliche Ansatz – nicht anzuwenden seien.

Die größten Mängel in der öffentlichen Verwaltung

Bereits im Vorwort haben wir deutlich gemacht, dass in vielen Dingen die Non-Profit-Unternehmen und natürlich auch die öffentliche Verwaltung nachhaltig und unverzüglich reformiert werden müssen.

Um deutlich zu machen, dass es sich hierbei nicht um eine isolierte Auffassung der Autoren handelt, sollen – beispielhaft für die zahlreiche Kritik – einige Aussagen aus dem bereits angesprochenen Bericht der NRW-Kommission zitiert werden. Dabei ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich dieser Bericht auf die öffentliche Verwaltung bezieht. Viele der darin enthaltenen Aussagen können aber weitesgehend unverändert auch auf eine große Zahl anderer Non-Profit-Unternehmen übertragen werden.

Hinweis:

Den vollständigen Bericht können Sie hier nachlesen oder auch als pdf-Datei downloaden

NRW-Bericht (Langfassung) [1]

NRW-Bericht (Anlagenband) [2]

Zu wenig wirtschaftliches Denken

Seit langem wird mit Recht beklagt, dass dem öffentlichen Dienst wirtschaftliches Denken weitgehend fremd ist. Kostenbewusstsein, sparsamer Verbrauch von Ressourcen und das Streben nach günstigeren Lösungen sind noch immer unterentwickelt. Kosten- und Leistungs-Rechnungen sind erst in Teilen der öffentlichen Verwaltung eingeführt worden. Man weiß also vielfach noch nicht, zu welchen Kosten man Verwaltungsleistungen „produziert“, und kennt deshalb auch keine konkreten Möglichkeiten der Beschleunigung und Einsparung.

Zu wenig Wettbewerb, zu wenig Bürgerorientierung

Lange Zeit hatte die öffentliche Verwaltung auf vielen Gebieten ein Monopol und hat sich dementsprechend wie ein Monopolist verhalten. Das gilt z.B. für die inzwischen privatisierten Bereiche Post, Telekommunikation und Bahn, aber auch für Verwaltungsleistungen, auf die die Bürgerinnen und Bürger angewiesen sind. Überall da, wo kein Wettbewerb zwischen verschiedenen „Anbietern“ herrscht, sind die Anreize zur Steigerung der eigenen Leistung zu gering. Serviceeinstellung und Kundenfreundlichkeit kommen hier regelmäßig zu kurz. So herrscht in manchen Bereichen der öffentlichen Verwaltung immer noch ein quasi-obrigkeitlicher Stil des Umgangs mit den Bürgerinnen und Bürgern.

Zu wenig Leistungsanreize, falsches Bezahlungssystem

Leistungsanreize werden im öffentlichen Dienst gegenwärtig nur unzureichend gesetzt; manche Regeln und Praktiken sind sogar kontraproduktiv. Das gilt für die Bezahlung, aber auch für nichtmonetäre Leistungsanreize.

Unter der Starrheit der Strukturen und Regeln leiden auch die Beschäftigten selbst. Die Tüchtigen haben zu wenig Anreize, insbesondere was die Bezahlung überdurchschnittlicher Leistungen angeht. Das enge Korsett des Laufbahnsystems und der Besoldungsordnungen macht den öffentlichen Dienst für besonders Leistungsbereite unattraktiv und wird sich im künftig zu erwartenden Wettbewerb um die besten Nachwuchskräfte äußerst ungünstig auswirken. Es fehlt im öffentlichen Dienst andererseits an Sanktionsmöglichkeiten bei Schlechtleistung, was zu Lasten der Pflichtbewussten und Leistungsstarken geht.

Die Festsetzung der Einkommen in der Verwaltung entspricht häufig auch nicht der Belastung, Bedeutung oder Aufgabenstellung oder ist nicht marktgerecht. Die von den Beschäftigten empfundene Ungerechtigkeit ist ein wesentlicher Demotivationsfaktor.

Lichtblick: Manche Führungskräfte werden langsam reformbewusst

In den letzten Jahren haben die eingangs angemahnten Reformen auch in der öffentlichen Verwaltung begonnen. Wenngleich sie nicht immer mit dem notwendigen Nachdruck betrieben werden, so haben allein die äußeren Zwänge dazu geführt, dass auch eine größere Zahl von Führungskräften die Notwendigkeit einer Veränderung der öffentlichen Verwaltung anerkennt. Zu diesen Zwängen, die Reformen unausweichlich machen, gehören nicht nur die regelmäßig zitierte äußerst angespannte Situation der öffentlichen Haushalte, sondern auch Veränderungen, die sich in der Welt der Behörden – konkret gesagt: den Behörden sowohl innerhalb Deutschlands als auch in der Europäischen Union – mittlerweile vollziehen. Als Stichworte sind hier zu nennen: Behörden-Wettbewerb, Interessenbekundungsverfahren, Privatisierung, Outsourcing und natürlich globaler Wettbewerb.

Wollen Behörden auf Dauer in diesem veränderten Umfeld existieren, müssen sie sich den neuen Gegebenheiten stellen. Dazu gehört auch, dass sie nicht mehr ohne weiteres auf ihre traditionell angestammten Aufgaben vertrauen können. Sei es, dass diese verändert werden - oder völlig entfallen. Sei es, das im Rahmen eines Behördenwettbewerbs auch andere Behörden die Möglichkeit erhalten, Angebote für die Übernahme dieser Aufgaben abzugeben. Grundsätzlich gilt dann das Prinzip, dass die Behörde mit dem günstigsten Angebot (vorausgesetzt dass die Kalkulation korrekt war) die Aufgabe übertragen bekommen soll.

Vom Grundsatz her handelt es sich hier nicht um etwas völlig neues, sondern vielmehr nur die konsequente Anwendung der Forderung nach Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Verwaltung, so wie sie an verschiedenen Stellen in Gesetzen – besonders konkret aber in § 7 BHO - verlangt wird. Der wesentliche Unterschied gegenüber früheren Jahrzehnten besteht letztendlich nur darin, dass diese Forderungen nicht mehr nur artikuliert werden, sondern wesentlich zielstrebiger als früher auch in die Praxis umgesetzt werden.

Betriebswirtschaft in gemeinnützigen Einrichtungen

wird noch erarbeitet

Betriebswirtschaft und Interessenvertretungen

wird noch erarbeitet

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