Verwaltungsrecht in der Klausur/ § 7 Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle/A. Die Statthaftigkeit der Normenkontrolle

Aus Wikibooks
Zur Navigation springen Zur Suche springen

§ 7 Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle

A. Die Statthaftigkeit der Normenkontrolle

Dieser Abschnitt ist unter der Creative-Commons-Lizenz BY-SA 4.0 offen lizenziert.

Autor der Ursprungsfassung dieses Abschnitts A. ist Thomas Kienle

2 Wurde der Verwaltungsrechtsweg für eröffnet erkannt (s. ausführlich zur Prüfung § 1 Rn. 162 ff.), so ist im Rahmen der Zulässigkeit als nächstes die statthafte Klage- bzw. Antragsart zu untersuchen. Die Prüfung der statthaften Klage-/Antragsart ist das zentrale Scharnier für die gesamte restliche Klausur. Nach ihr richten sich sowohl die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen als auch die Struktur der Begründetheitsprüfung. Entsprechend wichtig ist die saubere Prüfung, welche Klage- bzw. Antragsart einschlägig ist (eine erste Übersicht über die Klage- und Antragsarten der VwGO findet sich in § 1 Rn. 222 ff.).

3 Der Normenkontrollantrag müsste statthaft sein. Gegen welchen Gegenstand der Antrag gerichtet ist, bestimmt sich nach dem Antragsbegehren (vgl. § 88 VwGO[1] [ggf. i.V.m. § 122 I VwGO]). Statthafter Antragsgegenstand der prinzipalen, abstrakten Normenkontrolle[2] ist eine bereits erlassene (s. Rn. 8 f.) untergesetzliche Rechtsvorschrift (vgl. § 47 I Nr. 2 VwGO: „im Rang unter dem Landesgesetz“).

4 Förmliche, nachkonstitutionelle Bundes- oder Landesgesetze sind indes der Verfassungsgerichtsbarkeit, mithin den Verfassungsgerichten des Bundes und der Länder vorbehalten – ihnen obliegt das Verwerfungsmonopol. Beide Verfahren können insoweit nicht konkurrieren.[3] Bundesrecht, gleich welchen Ranges, kann ebenso wenig Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sein.[4] Das gilt insbesondere für Rechtsverordnungen des Bundes (Art. 80 GG).[5] Unschädlich ist dagegen, wenn die landesrechtliche Vorschrift lediglich auf einer bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage beruht.[6]

5 Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle ist damit in vielerlei Hinsicht besonders. Das zeigt schon ihre systematische Stellung: Neben der sachlichen Zuständigkeit (vgl. die nichtamtliche Überschrift) vereint § 47 VwGO – für den Verwaltungsprozess untypisch – auch die übrigen Verfahrensregeln in sich.[7] Die Normenkontrolle kombiniert dabei zwei Elemente: Sie ist nicht nur objektives Rechtsbeanstandungsverfahren (s. dazu näher Rn. 62), sondern gewährt auch individuellen Rechtsschutz.[8]

6 § 47 VwGO folgt einem Antragsverfahren eigener Art.[9] Den Bearbeiter*innen der Klausur sei daher eindringlich ans Herz gelegt, auf die richtige Terminologie zu achten. Allen voran handelt es sich nicht um eine Klage (auch nicht um eine „Normenkontrollklage“[10]), sondern um einen „Antrag“ (s. nur § 47 I, II 1 VwGO). Der Kläger heißt hier „Antragsteller“, der Beklagte „Antragsgegner“. Ist der Antrag beispielsweise unzulässig oder unbegründet, wird er abgelehnt, nicht (wie bei der Klage) abgewiesen. Die Bearbeiter*innen tun gut daran, sich am Wortlaut des § 47 VwGO zu orientieren.

I. Allgemeine Voraussetzungen[Bearbeiten]

Thomas Kienle

7 Gegenstand der Normenkontrolle können entweder Satzungen nach dem BauGB (§ 47 I Nr. 1 VwGO, s. Rn. 12 ff.) oder andere Rechtsvorschriften im Rang unter dem Landesgesetz (§ 47 I Nr. 2 VwGO, s. Rn. 19 ff.) sein. Beide Nummern des § 47 I VwGO haben Voraussetzungen gemein. Sie sind daher „vor die Klammer“ zu ziehen.

1. Kein Antrag auf Normerlass oder -ergänzung[Bearbeiten]

Thomas Kienle

8 Die Norm muss – wie es in § 47 I Nr. 1 VwGO heißt und auch für § 47 I Nr. 2 VwGO gilt – bereits „erlassen“ sein. Eine Normenkontrolle, die auf Erlass einer untergesetzlichen Regelung gerichtet ist (echte Normerlassklage; zur Normerlassklage § 5 Rn. 17, 26), ist unstatthaft.[11] Gleiches gilt für einen Antrag, der darauf zielt, eine vorhandene Norm zu ergänzen, ohne zugleich ihre Wirksamkeit – etwa wegen Unvollständigkeit – infrage zu stellen (unechte Normerlassklage).[12] Denn das OVG hat sich auf die Kassation von Rechtsvorschriften zu beschränken und muss sich nicht zu Möglichkeiten einer Fehlerbehebung verhalten.

2. Normenkontrolle nach Erlass, aber vor Inkrafttreten[Bearbeiten]

Thomas Kienle

9 Die Rechtsvorschrift muss bereits erlassen, d.h. verkündet sein.[13] Bis zur Verkündung handelt es sich um einen bloßen, nicht kontrollfähigen Normentwurf.[14] Denn § 47 VwGO gewährt grundsätzlich keinen vorbeugenden Rechtsschutz. Eine Norm ist aber in diesem (prozessualen) Sinne bereits dann erlassen, wenn sie aus Sicht des Normgebers Geltung für sich in Anspruch nimmt. Ist strittig, ob die Norm formell rechtsgültig erlassen bzw. verkündet worden ist, ist der Normenkontrollantrag gleichwohl statthaft.[15] Denn auch dann geht es nicht um eine im Werden begriffene Norm, also um irgendeine Art vorbeugenden Rechtsschutz, sondern schlicht darum, ob sie gültig ist oder nicht.[16] Ob die Bekanntmachung wirksam war, ist dann eine Frage der Begründetheit, namentlich der formellen Rechtmäßigkeit.[17] Nicht erforderlich ist indes, dass die untergesetzliche Rechtsvorschrift bereits in Kraft getreten ist.[18] Es genügt, dass die Norm „in der Welt“ ist; denn Ausfertigung (nebst Bekanntmachung) und Inkrafttreten fallen nicht notwendigerweise zusammen. So bestimmt z.B. Art. 26 I 1 BayGO, dass Satzungen eine Woche nach ihrer Bekanntmachung in Kraft treten. Bestimmt die untergesetzliche Rechtsvorschrift selbst einen späteren Zeitpunkt, zu dem sie in Kraft tritt, muss der Antragsteller die Frist nicht abwarten; der Normenkontrollantrag ist ab dem Zeitpunkt der Verkündung statthaft.

3. Keine Normenkontrolle nach Außer-Kraft-Treten[Bearbeiten]

Thomas Kienle

10 Ein Antrag auf Kontrolle einer außer Kraft getretenen Norm ist grundsätzlich nicht statthaft.[19] § 47 VwGO geht, wie V 2 zeigt, im „Regelfall“[20] davon aus, dass die angegriffene Rechtsvorschrift im Zeitpunkt der Entscheidung noch gilt: Das OVG erklärt sie dann (deklaratorisch) für unwirksam (§ 47 V 2 Hs. 1 VwGO; s. Rn. 75). Eine Ausnahme macht die Rechtsprechung für den Fall, dass die außer Kraft getretene Norm gleichwohl noch Rechtswirkungen zeitigt, etwa „weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dieser Rechtsvorschrift zu entscheiden sind“[21]. Dies ist aber keine Frage der Statthaftigkeit, sondern des Rechtsschutzbedürfnisses (s. dazu Rn. 53 ff.).[22] Sie ist in der Klausur dort zu verorten. Gleiches gilt für den Fall, dass sich der Antrag dadurch „erledigt“, dass die angegriffene Rechtsvorschrift während des Normenkontrollverfahrens außer Kraft tritt und das berechtigte Interesse, ihre Unwirksamkeit feststellen zu lassen, fortbesteht.[23]

4. Unwirksamwerden; Funktionslosigkeit[Bearbeiten]

Thomas Kienle

11 Eine zunächst rechtmäßig erlassene Rechtsvorschrift kann nachträglich unwirksam (ungültig) werden. Das ist inzwischen allgemein anerkannt. Paradebeispiel im Rahmen der Normenkontrolle ist die (nachträgliche) Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen. Voraussetzung ist (1.), dass sich die tatsächlichen Verhältnisse so gewandelt haben, dass die Verwirklichung der bauplanerischen Festsetzungen „auf unabsehbare Zeit“ ausgeschlossen und (2.) das Vertrauen in die Fortgeltung nicht schutzwürdig ist.[24] Die Frage, ob ein Bebauungsplan funktionslos und damit außerkraftgetreten ist, kann Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein.[25] Denn die Kontrolle ist nicht darauf beschränkt, ob eine Rechtsvorschrift formell und rechtmäßig zustande gekommen ist. Vielmehr geht der Zweck des § 47 VwGO gerade dahin, zu klären, ob die Vorschrift noch geltender Bestandteil der Rechtsordnung ist. Soweit Anlass besteht, hat das OVG demnach zu prüfen, ob die rechtswirksam erlassene Vorschrift noch fort gilt oder ob sie derweil unwirksam geworden ist.[26]

II. § 47 I Nr. 1 VwGO[Bearbeiten]

Thomas Kienle

12 § 47 I Nr. 1 VwGO enthält zwei alternative Verfahrensgegenstände.

1. Satzungen nach dem BauGB[Bearbeiten]

Thomas Kienle

13 Das OVG entscheidet erstens über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, § 47 I Nr. 1 Alt. 1 VwGO. Diese Alternative erfasst damit zuvörderst den Bebauungsplan, den die Gemeinde nach § 10 I BauGB als Satzung beschließt (s. aber sogleich für Berlin und Hamburg Rn. 18). Dieser enthält rechtsverbindliche Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 I 1 BauGB; vgl. auch § 1 II BauGB). Anders als § 30 BauGB differenziert § 47 VwGO nicht zwischen unterschiedlichen Arten eines Bebauungsplans. Vielmehr setzt § 47 I Nr. 1 VwGO nach dem Wortlaut schlicht voraus, dass es sich um eine Satzung handelt, die „nach den Vorschriften des BauGB“ erlassen worden ist – nicht mehr, aber auch nicht weniger. Die Regelung ist streng formal auszulegen; erfasst sind jedenfalls „Rechtsvorschriften im formellen Sinn“.[27] Gegenstand der prinzipalen Normenkontrolle kann mithin nicht nur der qualifizierte (§ 30 I BauGB), sondern auch der vorhabenbezogene (§ 30 II, § 12 BauGB)[28] sowie der einfache (§ 30 III BauGB)[29] Bebauungsplan sein. Denn verfahrensrechtlich sind alle Pläne gleich zu behandeln: Sie werden als Satzung nach § 10 I BauGB erlassen und sind damit „rechtlich gleichwertig“[30]. Selbst „einfache“ Bebauungspläne sind vollwertige Bebauungspläne; sie unterscheiden sich nur ihrem Inhalt nach von „qualifizierten“ Bebauungsplänen.[31] Sie sind keine Bauleitpläne „minderen Rechts“. Demgegenüber ist ein bloßer Planentwurf, sei er auch „planreif“ im Sinne des § 33 BauGB, mangels Bekanntgabe (s. Rn. 9) nicht kontrollfähig.[32]

14 Der Normenkontrolle unterliegen ferner die Änderung, Ergänzung und Aufhebung eines Bebauungsplans. Sie teilen als „minus“ bzw. „actus contrarius“ das rechtliche Schicksal der Aufstellung. Nach § 1 VIII BauGB findet § 10 I BauGB Anwendung: Ein vorhandener Bebauungsplan kann wiederum nur durch Satzung geändert, ergänzt oder aufgehoben werden. Der Antragsteller kann sie gleichsam zum Gegenstand einer Normenkontrolle machen.[33]

15 Mitunter begegnet dem Bearbeiter in der Klausur eine Veränderungssperre (§ 14 BauGB).[34] Sie ist das „schärfste Instrument“[35], um die gemeindliche Bauleitplanung zu sichern und wird von der Gemeinde als Satzung beschlossen (§ 16 I BauGB). Als solche gehört sie zweifelsfrei zu den von § 47 I Nr. 1 Alt. 1 VwGO erfassten Verfahrensgegenständen. Gleiches gilt beispielsweise für die Innenbereichssatzung i.S.d. § 34 IV BauGB oder die Satzung zur Bestimmung des Außenbereichs nach § 35 VI BauGB.

16 Demgegenüber stellt ein Flächennutzungsplan grundsätzlich keine Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 I VwGO dar; die prinzipale Normenkontrolle ist insoweit nicht statthaft.[36] Seine Rechtsnatur ist strittig: Die h.M. ordnet den Flächennutzungsplan als Rechtsakt eigener Art (sui generis) ein.[37] Er ist, im Unterschied zum Bebauungsplan, kein rechtsverbindlicher, sondern nur ein vorbereitender Bauleitplan (§ 1 II BauGB). Seine Darstellungen[38] entfalten insbesondere keine unmittelbaren (bodenrechtlichen) Rechtswirkungen nach außen. Sie unterliegen mithin nicht der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle. Ein gleichwohl gestellter Antrag ist nicht statthaft und als unzulässig abzulehnen.[39]

17 Die Rechtsprechung macht, beginnend mit dem Urteil des BVerwG vom 26.4.2007[40], davon eine gewichtige Ausnahme: Darstellungen im Flächennutzungsplan mit den Rechtswirkungen des § 35 III 3 BauGB unterliegen analog § 47 I Nr. 1 VwGO der prinzipalen Normenkontrolle. In einer späteren Entscheidung konkretisierte das Gericht seine Rechtsprechung: Möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle ist „allein“ die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 I Nr. 2-6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 III 3 BauGB an Standorten „außerhalb“ der ausgewiesenen Konzentrationszone eintreten zu lassen.[41] Statthafter Verfahrensgegenstand ist mithin die Ausschlusswirkung, nicht die Konzentrationszone.[42] Aus diesem Grund lässt sich der Analogieschluss zu § 47 I Nr. 1 VwGO beispielsweise nicht auf die in der Konzentrationszone dargestellte Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen (hier: bis 100m) übertragen.[43]

2. Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 II BauGB (Alt. 2)[Bearbeiten]

Thomas Kienle

18 Der Normenkontrollantrag ist zweitens statthaft gegen Rechtsverordnungen, die auf § 246 II BauGB beruhen, § 47 I Nr. 1 Alt. 2 BauGB. § 246 II BauGB enthält eine sog. Stadtstaatenklausel.[44] Das Land Bremen hat von der Ermächtigung („kann“) des § 246 II 2 BauGB indes keinen Gebrauch gemacht. Somit greift im Rahmen des § 47 VwGO allein § 246 II 1 i.V.m. 3 BauGB Platz: Der Bundesgesetzgeber stellt es den Ländern Berlin und Hamburg anheim, welche Form der Rechtssetzung (Gesetz oder Verordnung) an die Stelle der im BauGB vorgesehenen Satzung treten soll.[45] In Berlin werden Bebauungspläne als Rechtsverordnung festgesetzt (§ 6 III AGBauGB[46]), im Regelfall ebenso in Hamburg (§ 3 I Bauleitplanfeststellungsgesetz[47]). Stellt ausnahmsweise die Hamburgische Bürgerschaft Bebauungspläne durch formelles Landesgesetz fest, unterliegen auch diese der Normenkontrolle gem. § 47 VwGO. Zwar adressiert der Wortlaut des § 47 I Nr. 1 Alt. 2 VwGO allein „Rechtsverordnungen“. Die Vorschrift ist indes teleologisch zu erweitern.[48] Die Wahl der Rechtsform darf sich für den betroffenen Bürger nicht als „zufällig“ darstellen.[49] Dass in ein und demselben Bundesland der Rechtsschutz gegen bestimmte Bebauungspläne eröffnet, gegen andere dagegen verschlossen ist, erweise sich als nicht sachgerecht i.S.d. Art. 3 I GG.[50] Satzungsvertretende Bebauungsplangesetze der Freien und Hansestadt Hamburg sind mithin als „Satzungen“ i.S.d. § 47 I Nr. 1 VwGO auszulegen.

III. Sonstiges Landesrecht (§ 47 I Nr. 2 VwGO)[Bearbeiten]

Thomas Kienle

19 Gegenstand der Normenkontrolle sind ferner „im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften“ – aber nur, „sofern das Landesrecht dies bestimmt“ (§ 47 I Nr. 2 VwGO).

1. Untergesetzliche „Rechtsvorschrift“ eines Landes[Bearbeiten]

Thomas Kienle

20 Mit „Rechtsvorschrift“ ist – nach überkommener Definition – eine abstrakt-generelle Regelung mit unmittelbarer Außenwirkung gemeint. Der Begriff erfasst „zweifelsfrei“[51] landesrechtliche Rechtsverordnungen (s. Rn. 23) und Satzungen (s. Rn. 24) – sog. untergesetzliche Rechtsvorschriften im formellen Sinn. Maßgeblich ist also zuvörderst die äußere Form.[52] Klausurrelevante Beispiele sind die Abwasser- und Gebührensatzung, sicherheitsrechtliche Verordnungen (vgl. z.B. Art. 42 ff. LStVG Bayern) oder Verordnungen über Ladenöffnungszeiten (insbesondere an Sonn- und Feiertagen[53]). Ob sie formell rechtmäßig erlassen bzw. verkündet worden sind, ist gleichgültig (s. Rn. 9).

21 Darüber hinaus gruppiert die Rechtsprechung auch solche abstrakt-generellen Regelungen der Exekutive als „Rechtsvorschrift“ ein, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berühren (untergesetzliche Rechtsvorschrift im materiellen Sinn).[54] Sie rekurriert insoweit auf den Zweck der Normenkontrolle, der darin besteht, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch die Verwaltungsgerichte zu entlasten sowie einer Vielzahl von Prozessen vorzubeugen, in denen die Gültigkeit einer bestimmten Rechtsvorschrift als Vorfrage zu prüfen wäre.[55]

22 Ob sie den Kriterien genügt, die für eine Rechtsvorschrift unabdingbar sind, ist dabei für jede Regelung gesondert zu prüfen. Eine Regelung zeitigt unmittelbare Außenwirkung, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern Bindungswirkung auch gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten entfaltet. Bildlich gesprochen muss sie die gesetzlichen Vorgaben gleichsam als „Schlussstein“ konkretisieren.[56] Die Kontrollfrage (gerade auch für die Klausur) lautet demnach: Entfaltet die abstrakt-generelle Regelung unmittelbar verbindliche Außenwirkung oder bedarf es noch weiterer Umsetzungsmaßnahmen?[57] Klausurrelevante und teils aktuelle Beispiele sind:

a) Rechtsverordnungen (insbesondere des Gefahrenabwehrrechts)[Bearbeiten]

Thomas Kienle

23 Eine Rechtsverordnung ist ein untergesetzlicher, abstrakt-genereller Rechtsetzungsakt der Exekutive.[58] Der Verordnungsgeber erlässt sie aufgrund einer ihm punktuell übertragenen gesetzlichen Befugnis.[59] Demgegenüber kann sich ein Selbstverwaltungsträger bei Satzungen auf die ihm (etwa durch Verfassung oder Landesgesetz) allgemein verliehene Satzungsautonomie berufen (s. Rn. 24).[60] Wird die Rechtsverordnung förmlich als solche erlassen, ist die Normenkontrolle grundsätzlich statthaft.[61] Große praktische Bedeutung haben insbesondere gemeindliche Verordnungen des Polizei- und Sicherheitsrechts (zur Begründetheit ausführlich Rn. 106 ff.). Auf Rechtsverordnungen des Bundes ist § 47 I Nr. 2 VwGO nicht anwendbar (s. bereits Rn. 4).

b) Satzungen[Bearbeiten]

Thomas Kienle

24 Neben Rechtsverordnungen erfasst § 47 I Nr. 2 VwGO Satzungen, die eine juristische Person des öffentlichen Rechts erlassen hat. Unter einer öffentlich-rechtlichen[62] Satzung versteht das BVerfG eine (untergesetzliche) Rechtsvorschrift, „die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden“.[63] Dem Grunde nach regeln Rechtsverordnungen staatliche, Satzungen hingegen eigene Angelegenheiten (Stichwort: eigener Wirkungskreis[64]).[65] Die – auch in der Klausur – bedeutendste Ausprägung ist die kommunale Satzung (s. auch Rn. 120 ff.).[66] Die Befugnis der Gemeinde, eine Satzung zu erlassen, folgt bereits unmittelbar aus ihrer Selbstverwaltungsgarantie (z.B. Art. 28 II 1 GG; Art. 11 II 2 BV)[67] – die Satzungsautonomie[68] ist demzufolge auf das jeweilige Gemeindegebiet beschränkt.[69] Dessen ungeachtet sehen die Gemeindeordnungen sog. Generalermächtigungen (s. beispielsweise Art. 23 S. 1 BayGO, § 24 I 1 GemO RP; s. zu den Ermächtigungsgrundlagen Rn. 120) vor, um „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“[70] durch eine Satzung zu regeln. Die Beispiele sind mannigfaltig: Sie reichen von der Haushaltssatzung einer Gemeinde über Abwassersatzungen bis hin zu Friedhofssatzungen.[71] Diese öffentlich-rechtlichen Satzungen sind grundsätzlich normenkontrollfähig.[72]

c) Verwaltungsvorschriften[Bearbeiten]

Thomas Kienle

25 Die Rechtsnatur der Verwaltungsvorschriften ist seit jeher umstritten.[73] Grundsätzlich lassen sich Verwaltungsvorschriften aber als verwaltungsinterne Regelungen charakterisieren, die als solche dem staatlichen „Innenraum“ zuzuordnen sind. Sie sind im Grunde zwar (Innenrechts-)Rechtssätze (auch bloße Verwaltungsinterna genannt), aber keine Rechtsnormen (Außenrechtssätze).[74] Ihnen fehlt die für eine Rechtsvorschrift charakteristische Außenwirkung. Hieran gemessen stellen die Verwaltungsvorschriften „den Gegensatz schlechthin“[75] zu den Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 I Nr. 2 VwGO dar. Diese absolute Ansicht gilt inzwischen als überholt.

Wenn die allgemeine Verwaltungslehre gemeinhin zwischen sog. norminterpretierenden, ermessenslenkenden,[76] normkonkretisierenden sowie (bisweilen) gesetzesvertretenden Verwaltungsvorschriften unterscheidet,[77] hilft dies dem Bearbeiter in der Klausur kaum weiter. Denn bereits die Abgrenzung dieser schillernden Begriffe bleibt mitunter nebulös. Der Bearbeiter tut also gut daran, sich an den allgemeinen Grundsätzen zu orientieren (s. oben Rn. 20 ff.), die die Rechtsprechung entwickelt hat: Kommt der Verwaltungsvorschrift unmittelbare rechtliche Außenwirkung, also eine „quasinormative Wirkung“[78] zu, ist sie auch normenkontrollfähig.[79] Wie der Normgeber die Regelung tituliert, ist irrelevant.[80]

26 Die vorstehenden Grundsätze lassen sich auch für normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften fruchtbar machen. Die Rechtsprechung hat sie – insbesondere im Umwelt- und Technikrecht – aus der „Taufe gehoben“.[81] Gleichwohl verbietet sich auch hier jedwede pauschale Betrachtung.[82] Denn ein technisches Regelwerk kann sich auch in einem bloßen „antizipierten [generellen] Sachverständigengutachten“[83] erschöpfen. Belässt es ausfüllungsbedürftige Spielräume, ist ihm nur Empfehlungscharakter beizumessen – es ist dann lediglich als Orientierungshilfe heranzuziehen.[84] Soweit der Verwaltungsvorschrift aber eine abschließende, normkonkretisierende Wirkung derart zukommt, dass sie Bindungswirkung über den behördlichen Bereich hinaus entfaltet, kann sie Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Normenkontrolle sein. Die „berühmte“ Technische Anleitung (TA) Luft und TA Lärm (vgl. § 48 BImSchG) scheiden als Bundesrecht (s. Rn. 4) für § 47 VwGO jedoch von vornherein aus.[85]

d) Geschäftsordnungen[Bearbeiten]

Thomas Kienle

27 Geschäftsordnungen regeln zwar die innere Organisation des Vertretungsorgans. Sie adressieren mithin nicht das Verhältnis zwischen Staat und Bürger, sondern lediglich organinterne Rechtsbeziehungen. Soweit sie das „Binnen“-Recht ihrer Mitglieder in abstrakt-genereller Weise regeln, kann es sich nach h.M. gleichwohl um einen Rechtssatz im materiellen Sinne handeln. Das gilt namentlich für die Geschäftsordnung eines kommunalen Vertretungsorgans (z.B. eines Gemeinderats; vgl. etwa Art. 45 BayGO). Denn dass der Rechtssatz seinem Inhalt nach ausschließlich den (gemeindlichen) Innenbereich betrifft, steht einer Anerkennung als Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 I Nr. 2 VwGO nicht zwangsläufig entgegen. Wiewohl es sich um bloße Innenrechtssätze handelt, subsumiert sie das BVerwG nach dem Sinn und Zweck der Normenkontrolle unter § 47 I Nr. 2 VwGO:[86] Sie dient ebenso der Rechtsklarheit wie der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts.[87] Soweit es mithin um die innerorganisatorische Rechtsstellung der Mitglieder eines kommunalen Vertretungsorgans (z.B. deren Redezeit) geht, ist die Normenkontrolle geeignet, zahlreichen Einzelprozessen vorzubeugen (zur Antragsbefugnis Rn. 36 ff.). Hieran gemessen ist die prinzipale Normenkontrolle statthaft.

e) Raumordnungspläne[Bearbeiten]

Thomas Kienle

28 Hausarbeitswissen: Bei Raumordnungsplänen[88] (vgl. § 7 ROG; landesweite, § 13 I 1 Nr. 1 ROG[89]; Regionalpläne, § 13 I 1 Nr. 2 ROG[90]) ist wie folgt zu unterscheiden: Werden sie bzw. die darin enthaltenen Festlegungen[91] förmlich in Rechtssatzform gegossen – in Bayern als Rechtsverordnung (Art. 20 II, 22 I 2 BayLplG) – oder für verbindlich erklärt, handelt es sich stets um Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 I Nr. 2 VwGO. Insoweit gewährt die VwGO allzeit prinzipalen Rechtsschutz.[92]

29 Sieht das Landesrecht hingegen keine bestimmte Rechtsform vor, schließt dies nicht von vornherein aus, dass der Raumordnungsplan – zumindest in Teilen – Elemente enthält, die von ihrem materiellen Gehalt und ihrem Regelungsanspruch her gleichsam als Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 I Nr. 2 VwGO zu qualifizieren sind.[93] Die oben entwickelten Kriterien (s. Rn. 20 ff.) sind auch an Raumordnungspläne anzulegen. Hieran gemessen sind jedenfalls die darin enthaltenen Ziele der Raumordnung (§ 3 I Nr. 2 ROG) als Rechtsvorschrift einzustufen. Denn sie sind als „landesplanerische Letztentscheidungen“ grundsätzlich verbindlich und – anders als die „Grundsätze“ der Raumordnung (§ 3 I Nr. 3 ROG) – nicht ohne weiteres im Wege der Abwägung überwindbar (§ 4 I 1 ROG).[94] Die (abstrakt-generellen) Zielaussagen entfalten überdies Außenwirkung, indem sie nicht nur mit der Planung betraute öffentliche Stellen, sondern auch Private binden (vgl. § 4 I 2, III ROG). Insbesondere verleihen § 35 III 2, 3 BauGB den Zielen der Raumordnung (nunmehr) rechtliche Wirkung auch gegenüber Privaten.[95] Grundsätze der Raumordnung, die nicht förmlich als Rechtsverordnung oder Satzung beschlossen oder für verbindlich erklärt worden sind, sind hingegen der Normenkontrolle entzogen.[96]

f) Aktuell: Luftreinhaltepläne?[Bearbeiten]

Thomas Kienle

30 Derzeit erleben Luftreinhaltepläne (vgl. § 47 I BImSchG) eine Renaissance (Stichwort: Fahrverbote). Diese Pläne sind ausweislich der Gesetzesbegründung aber wiederum „nicht für den Bürger verpflichtend, sondern binden nur verwaltungsintern“.[97] Sie sind rechtlich als „Handlungspläne“ konzipiert und ähneln in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften (s. Rn. 25 ff.).[98] Der Betroffene kann einen Luftreinhalteplan somit nicht unmittelbar via § 47 VwGO angreifen.[99] Vielmehr kann er sich erst gegen die Anordnung der Straßenverkehrsbehörde, also die konkret-individuelle, nach außen wirkende Verfügung wenden. Das VG ist dann gemäß Art. 19 IV 1 GG gehalten, die Rechtmäßigkeit des Luftreinhalteplans inzident zu prüfen, soweit sie durch das Klagevorbringen in Frage gestellt wird.[100]

2. „sofern ein Landesrecht dies bestimmt“[Bearbeiten]

Thomas Kienle

31 § 47 I Nr. 2 VwGO normiert eine fakultative Ermächtigung. Der Bundesgesetzgeber stellt es den Ländern anheim, ob und inwieweit[101] sie über § 47 I Nr. 1 VwGO hinaus ein Normenkontrollverfahren installieren. Auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV 1 GG verpflichtet die Länder nicht, von der Ermächtigung des § 47 I Nr. 2 VwGO Gebrauch zu machen oder eine etwa eröffnete Normenkontrolle auf jede Rechtsvorschrift zu erstrecken, die im Range unter dem Landesgesetz steht.[102] Ebenso wenig erfordert der Gleichheitssatz (Art. 3 I GG), dass die Landesgesetzgeber von der Ermächtigung des § 47 I Nr. 2 VwGO „in gleicher Weise“ Gebrauch machen. Denn der Wirkungsradius des Art. 3 I GG endet an der Landesgrenze: Er bindet den jeweiligen Landesgesetzgeber nur innerhalb seines Herrschaftsbereichs.[103]

32 Von der Ermächtigung Gebrauch gemacht haben – teils uneingeschränkt, teils beschränkt[104] – die Länder Baden-Württemberg (§ 4 AGVwGO), Bayern (Art. 5 S. 1 AGVwGO),[105] Brandenburg (§ 4 I BbgVwGG), Bremen (Art. 7 I AGVwGO), Hessen (§ 15 AGVwGO), Mecklenburg-Vorpommern (§ 13 Hs. 1 GerStrukGAG), Niedersachsen (§ 75 NJG), Nordrhein-Westfalen (§ 109a JustG)[106], Rheinland-Pfalz (§ 4 I 1 AGVwGO),[107] Saarland (§ 18 AGVwGO), Sachsen (§ 24 I SächsJG), Sachsen-Anhalt (§ 10 AG VwGO LSA), Schleswig-Holstein (§ 5 AGVwGO) sowie Thüringen (§ 4 ThürAGVwGO). In Berlin[108] und Hamburg ist eine Normenkontrolle gemäß § 47 I Nr. 2 VwGO nicht statthaft; gleichwohl steht ebendort die Möglichkeit einer inzidenten Normenkontrolle offen.[109]


Fußnoten

  1. Beachte: Jedenfalls für die Frage, ob überhaupt ein Normenkontrollantrag gestellt wurde und gegen welchen Gegegenstand dieser ggf. gerichtet ist, findet § 88 VwGO Anwendung: Das OVG darf insoweit nicht über das Antragsbegehren hinausgehen (so jüngst z.B. VGH Mannheim, Beschl. v. 30.4.2018, Az.: 1 S 2745.17, Rn. 22 m.w.N.); anders in der Begründetheit (s. unten Rn. 69).
  2. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 5 m.w.N. Zu unterscheiden sind die Termini „prinzipal – inzident“ sowie „abstrakt – konkret“.
  3. Vgl. dazu statt vieler Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 21 m.w.N.
  4. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 8.
  5. Vgl. dazu etwa BVerfG, Beschl. v. 2.4.1997, Az.: 1 BvR 446.96 = NVwZ 1998, 169; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, 70. EL 2013, Art. 80 Rn. 139 ff.
  6. Vgl. z.B. Martini, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2017, S. 175.
  7. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, § 47 Rn. 2.
  8. Statt vieler BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989, Az.: 4 N 3.87 = BVerwGE 82, 225 (230); a.A. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 37.
  9. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 4.
  10. So aber Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 4. Nicht selten reagieren Korrektor*innen auf das Wort „Klage“ geradezu „allergisch“.
  11. Vgl. nur BVerwG, Urt. v. 28.11.2007, Az.: 9 C 10.07 = NVwZ 2008, 423 (424, Rn. 13) zu § 43 VwGO.
  12. BVerwG, Urt. v. 16.4.2015, Az.: 4 CN 2.14 = NVwZ 2015, 984 Rn. 5; vgl. dazu Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 16.
  13. Allgemeine Meinung, s. nur Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, § 47 Rn. 16.
  14. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 65.
  15. Grundlegend BVerwG, Beschl. v. 2.6.1992, Az.: 4 N 1.90 = NVwZ 1992, 1088 (1089) – Bekanntmachung.
  16. BVerwG, Beschl. v. 2.6.1992, Az.: 4 N 1.90 = NVwZ 1992, 1088 (1089).
  17. BVerwG, Urt. v. 21.1.2004, Az.: 8 CN 1.02 = NVwZ 2004, 620.
  18. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 11; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019, Rn. 877; missverständlich BVerwG, Urt. v. 16.4.2015, Az.: 4 CN 2.14 = NVwZ 2015, 984 Rn. 4.
  19. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 71 m.w.N.
  20. BVerwG, Beschl. v. 14.7.1978, Az.: 7 N 1.78 = BVerwGE 56, 172 (176).
  21. BVerwG, Beschl. v. 14.7.1978, Az.: 7 N 1.78 = BVerwGE 56, 172 (176).
  22. Zutreffend Martini, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2017, S. 175.
  23. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 13. Beachte: Das BVerwG (grundlegend Beschl. v. 2.9.1983, Az.: 4 N 1.83 = BVerwGE 68, 12 (14 f.) zur Veränderungssperre) prüft diese Frage i.R.d. § 47 II 1 VwGO und lehnt es ab, § 113 I 4 VwGO analog anzuwenden; zur Wiederholungsgefahr als schutzwürdiges Rechtsschutzinteresse z.B. BVerwG, Urt. v. 11.11.2015, Az.: 8 CN 2.14 = NVwZ 2016, 689 (691 Rn. 19); vgl. auch § 4 Rn. 53 f. und § 6 Rn. 47, 98.
  24. Grundlegend BVerwG, Urt. v. 29.4.1977, Az.: IV C 39.75 = BVerwGE 54, 5 (11); st. Rspr.
  25. Grundlegend BVerwG, Urt. v. 3.12.1998, Az.: 4 CN 3.97 = BVerwGE 108, 71 – Leitsatz 1.
  26. BVerwG, Urt. v. 3.12.1998, Az.: 4 CN 3.97 = BVerwGE 108, 71 (72); vgl. dazu auch W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 135 ff.; Probleme ergeben sich insbes. bei der Antragsfrist (s. dazu Rn. 40 ff.); das BVerwG lässt die Frist gleichwohl mit der „Bekanntmachung“ der Rechtsvorschrift laufen, vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.7.2013, Az.: 7 BN 1.13 = NVwZ 2013, 1547; zur Funktionslosigkeit: Beschl. v. 29.6.2015, Az.: 4 BN 31.14 = NVwZ 2015, 1542 m. Anm. Steiner (§ 47 I Nr. 2 VwGO); Urt. v. 6.4.2016, Az.: 4 CN 3.15 = NVwZ 2016, 1481 (§ 47 I Nr. 1 VwGO).
  27. Vgl. BVerwG, Urt. v. 16.4.2015, Az.: 4 CN 6.14 = NVwZ 2015, 1540 Rn. 4; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 75.
  28. Ebenso Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 12 Rn. 98; implizit z.B. auch BVerwG, Beschl. v. 29.9.2015, Az.: 4 BN 25.15 = NVwZ-RR 2016, 86.
  29. Vgl. dazu etwa BVerwG, Urt. v. 21.6.2018, Az.: 4 CN 8.17 = ZfBR 2018, 684.
  30. BVerwG, Urt. v. 18.8.1964, Az.: I C 63.62 = BVerwGE 19, 164 (167).
  31. BVerwG, Urt. v. 18.8.1964, Az.: I C 63.62 = BVerwGE 19, 164 (167).
  32. Kerkmann/Huber, in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 47 Rn. 55.
  33. BVerwG, Beschl. v. 25.2.1997, Az.: 4 NB 30.96 = NVwZ 1997, 896.
  34. Zur Veränderungssperre in der (bayerischen) Baurechtsklausur s. Güster, JA 2017, 928 ff.
  35. Jäde, ZfBR 2011, 115 (115), insbes. zu prozessrechtlichen Problemen i.R.d. § 47 VwGO.
  36. Würtenberger/Heckmann, Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl. 2018, Rn. 506; Martini, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2017, S. 175.
  37. Jaeger, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 45. Ed. (1.5.2019), § 5 Rn. 10 f.
  38. Merke: Ein Flächennutzungsplan enthält Darstellungen, ein Bebauungsplan Festsetzungen.
  39. Merke: Ein Antrag wird abgelehnt, eine Klage abgewiesen.
  40. BVerwG, Urt. v. 26.4.2007, Az.: 4 CN 3.06 = BVerwGE 128, 382 = NVwZ 2007, 1081 = JZ 2007, 1151 m. Anm. Battis; krit. Herrmann, NVwZ 2009, 1185 (1186: „schwerwiegende[…] methodische[…] Bedenken“).
  41. BVerwG, Urt. v. 31.1.2013, Az.: 4 CN 1.12 = BVerwGE 146, 40 = NVwZ 2013, 1011 (1012, Rn. 10).
  42. Vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2018, Az.: 4 CN 3.18, Rn. 11.
  43. So BVerwG, Urt. v. 31.1.2013, Az.: 4 CN 1.12 = BVerwGE 146, 40 = NVwZ 2013, 1011 (1013, Rn. 23 ff.).
  44. Eingehend dazu Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 129. EL 2018, § 246 Rn. 19 ff.
  45. BVerwG, Beschl. v. 24.10.1990, Az.: 4 NB 29.90, juris Rn. 8 (in NVwZ 1991, 1074 insoweit nicht abgedruckt).
  46. Gesetz zur Ausführung des Baugesetzbuchs (AGBauGB) i.d.F. v. 7.11.1999 (GVBl. S. 578), zuletzt geändert durch Gesetz v. 6.12.2017 (GVBl. S. 664).
  47. Gesetz über die Feststellung von Bauleitplänen und ihre Sicherung (Bauleitplanfeststellungsgesetz) i.d.F. der Bekanntmachung v. 30.11.1999 (GVBl. S. 271, ber. 2007, S. 354), zuletzt geändert durch Gesetz v. 31.1.2018 (GVBl. S. 19).
  48. Vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 83.
  49. BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, Az.: 2 BvR 397.82 = BVerfGE 70, 35 (56).
  50. BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, Az.: 2 BvR 397.82 = BVerfGE 70, 35 (57); krit. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 84, der mit anderer Begründung aber zum gleichen Ergebnis kommt.
  51. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003, Az.: 4 CN 6.03 = BVerwGE 119, 217 (220).
  52. Kerkmann/Huber, in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 47 Rn. 43; s. auch Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 97, der die Leitlinie aufstellt, dass „jedenfalls Regelungen mit förmlichen Normcharakter von § 47 I Nr. 2 VwGO erfasst werden, selbst wenn sie nicht alle Voraussetzungen eines materiellen Normbegriffs erfüllen“.
  53. S. z.B. OVG Berlin Brandenburg, Urt. v. 22.6.2018, Az.: OVG 1 A 1.17; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 11.11.2015, Az.: 8 CN 2.14 = NVwZ 2016, 689; zahlreiche Beispiele bei Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 120.
  54. S. z.B. BVerwG, Urt. v. 25.11.2004, Az.: 5 CN 1.03 = BVerwGE 122, 264 (266).
  55. BVerwG, Urt. v. 30.11.2017, Az.: 6 BN 2.17 = NVwZ 2018, 340 (341, Rn. 7).
  56. S. zum Ganzen etwa BVerwG, Urt. v. 30.11.2017, Az.: 6 BN 2.17 = NVwZ 2018, 340 (341, Rn. 7) m.w.N. aus der Rspr.
  57. Vgl. BVerwG, Urt. v. 30.11.2017, Az.: 6 BN 2.17 = NVwZ 2018, 340 (341, Rn. 8 f.), verneint für Schulnetzplan.
  58. Vgl. Voßkuhle/Wischmeyer, JuS 2015, 311 (312).
  59. Voßkuhle/Wischmeyer, JuS 2015, 311 (312); vgl. dazu auch Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, 70. EL 2013, Art. 80 Rn. 208 ff.
  60. Vgl. etwa Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, 51. EL 2007, Art. 20 Rn. 131.
  61. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 120.
  62. Für privatrechtliche Satzungen (etwa die Vereinssatzung, § 25 BGB) ist der Verwaltungsrechtsweg grundsätzlich nicht eröffnet, ausf. zum Rechtsweg § 1 Rn. 162 ff.
  63. BVerfG, Beschl. v. 9.5.1972, Az.: 1 BvR 518/62 und 308/64 = BVerfGE 33, 125 (156).
  64. S. bspw. Art. 7 I BayGO: „Der eigene Wirkungskreis der Gemeinden umfasst alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft […].“ Im übertragenen Wirkungskreis bedarf es indes einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung (vgl. z.B. Art. 23 S. 2 BayGO, § 24 I 2 GemO RP).
  65. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2019, Rn. 845.
  66. Städtebauliche Satzungen unterfallen hingegen § 47 I Nr. 1 VwGO, der lex specialis zu Nr. 2 ist.
  67. Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, 67. EL 2012, Art. 28 Abs. 2 Rn. 63.
  68. Vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017, Az.: 1 BvR 2222/12 und 1106/13 = BVerfGE 146, 164 (212, Rn. 119) – Pflichtmitgliedschaft IHK.
  69. Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, 67. EL 2012, Art. 28 Abs. 2 Rn. 63.
  70. Das sind „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen“, sog. Rastede-Formel, BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988, Az.: 2 BvR 1619, 1628/83 = BVerfGE 79, 127 (151 f.).
  71. Zahlreiche Beispiele bei Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 121.
  72. Weiterführend zur verwaltungsgerichtlichen Kontrolle kommunaler Satzungen etwa Oebbecke, NVwZ 2003, 1313 ff.; instruktiv auch Funke/Papp, JuS 2010, 395 ff.
  73. Vgl. bereits Ossenbühl, DVBl. 1969, 526 ff.
  74. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 24 Rn. 3.
  75. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 124.
  76. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 29 sortiert jedenfalls norminterpretierende und ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften aus.
  77. Vgl. z.B. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 24 Rn. 7 ff.; instruktiv Voßkuhle/Kaufhold, JuS 2016, 314 (315 f.).
  78. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 29.
  79. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.11.1993, Az.: 5 N 1.92 = BVerwGE 94, 335 (337).
  80. BVerwG, Beschl. v. 25.9.2012, Az.: 3 BN 1.12 = BeckRS 2012, 58050 Rn. 4.
  81. Grundlegend BVerwG, Urt. v. 19.12.1985, Az.: 7 C 65.82 = BVerwGE 72, 300 (320) – Wyhl: „normkonkretisierende Funktion“; BVerwG, Beschl. v. 15.2.1988, Az.: 7 B 219.87 = NVwZ 1988, 824 (825) – TA Luft; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 29.8.2007, Az.: 4 C 2.07, Rn. 12 – TA Lärm.
  82. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 23 mahnt zur Vorsicht.
  83. BVerwG, Urt. v. 17.2.1978, Az.: 1 C 102.76 = BVerwGE 55, 250 – Leitsatz 2.
  84. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 4.12.2018, Az.: 4 B 3.18, Rn. 8 – Geruchsimmissions-Richtlinie; BVerwG, Urt. v. 7.4.2016, Az.: 4 C 1.15 = NVwZ 2016, 1247 (1248, Rn. 18).
  85. Ebenso z.B. Martini, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2017, S. 175 (Fn. 2).
  86. Vgl. zum Ganzen die grundlegende Entscheidung des BVerwG, Beschl. v. 15.9.1987, Az.: 7 N 1.87 = NVwZ 1988, 1119 = JuS 1989, 240; jüngst z.B. VGH Mannheim, Beschl. v. 16.10.2018, Az.: 1 S 2705.17, juris Rn. 34.
  87. BVerwG, Beschl. v. 14.7.1978, Az.: 7 N 1.78 = BVerwGE 56, 172 (178).
  88. Von der Raumordnung zur Bauleitplanung: Landesentwicklungsprogramm (LEP; o.Ä.) → Regionalplan → Flächennutzungsplan → Bebauungsplan; vgl. dazu auch Jarass/Schnittker/Milstein, JuS 2011, 215 ff.
  89. In Bayern: Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP), Verordnung v. 22.8.2013, zuletzt geändert durch Verordnung v. 21.2.2018. Es legt die Grundzüge der anzustrebenden räumlichen Ordnung und Entwicklung des Staatsgebietes fest, s. z.B. Art. 19 I 1 BayLplG.
  90. Regionalpläne sind wiederum aus dem LEP zu entwickeln, s. z.B. Art. 21 I 1 BayLplG.
  91. Merke: Raumordnungspläne enthalten „Festlegungen“, Flächennutzungspläne „Darstellungen“ und Bebauungspläne „Festsetzungen“.
  92. Vgl. Erbguth, DVBl. 2018, 897 (898); ferner BVerwG, Urt. v. 16.4.2015, Az.: 4 CN 6.14 = NVwZ 2015, 1540 Rn. 4.
  93. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003, Az.: 4 CN 6.03 = NVwZ 2004, 614 (616).
  94. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003, Az.: 4 CN 6.03 = NVwZ 2004, 614 (616); ebenso W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 33; krit. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 119a, der Raumordnungspläne insgesamt als Rechtsvorschriften i.S.v. § 47 I Nr. 2 VwGO einstuft.
  95. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003, Az.: 4 CN 6.03 = NVwZ 2004, 614 (616). Zur Begründung der Antragsbefugnis vgl. BVerwG, Urt. v. 16.4.2015, Az.: 4 CN 6.14 = NVwZ 2015, 1540 (1541, Rn. 8 ff.).
  96. Gleiches gilt für „abwägungsoffene“ Vorbehaltsgebiete (§ 7 III 2 Nr. 2 ROG), so BVerwG, Beschl. v. 15.6.2009, Az.: 4 BN 10.09 = NVwZ 2009, 1226; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.4.2015, Az.: 4 CN 6.14 = NVwZ 2015, 1540 Rn. 4 a.E.
  97. BT-Drucks. 14/8450, S. 14.
  98. BVerwG, Beschl. v. 29.3.2007, Az.: 7 C 9.06 = BVerwGE 128, 278 = NVwZ 2007, 695 Rn. 27.
  99. So auch W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 29.
  100. Vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschl. v. 11.7.2012, Az.: 3 B 78.11 = NVwZ 2012, 1175 (1176, Rn. 10); zum Rechtsschutz Jarass, BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 47 Rn. 59 ff.
  101. BVerwG, Urt. v. 17.3.2016, Az.: 7 CN 1.15 = BVerwGE 154, 247 = NVwZ 2016, 938 (939, Rn. 20). Die Wendung „sofern“ ist als „soweit“ zu lesen; vgl. dazu auch Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, § 47 Rn. 20.
  102. BVerwG, Beschl. v. 22.3.2018, Az.: 10 BN 1.17, Rn. 9; BVerfG, Beschl. v. 27.7.1971, Az.: 2 BvR 443.70 = BVerfGE 31, 364 (370); a.A. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 3.
  103. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.3.2018, Az.: 10 BN 1.17, Rn. 12.
  104. S. dazu Giesberts, in: Posser/Wolff, VwGO, 49. Ed., Stand: 1.4.2019, § 47 Rn. 24.1.
  105. Mit Einschränkung in Art. 5 S. 2 AGVwGO.
  106. Eingefügt m.W.v. 1.1.2019 durch Gesetz v. 18.12.2018 (GV. NRW. S. 770).
  107. Mit Einschränkung in § 4 I 2 AGVwGO.
  108. Die Länder Berlin und Brandenburg haben ein gemeinsames OVG Berlin-Brandenburg errichtet. Dass Brandenburg den Rechtsweg über § 47 I Nr. 2 VwGO eröffnet, Berlin aber nicht, verstößt weder gegen Art. 19 IV noch gegen Art. 3 I GG, so BVerwG, Beschl. v. 22.3.2018, Az.: 10 BN 1.17.
  109. Martini, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2017, S. 175 und 77; s. zur Feststellungsklage § 6 Rn. 29.