Verwaltungsrecht in der Klausur/ § 7 Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle/ B. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen der Normenkontrolle

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§ 7 Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle

B. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen der Normenkontrolle

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33 Nach der Prüfung der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs und der Prüfung der statthaften Antragsart sind im Falle der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle regelmäßig die folgenden weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen anzusprechen, wobei es auch hierbei auf problembewusstes Arbeiten ankommt (dazu § 1 Rn. 52, 123).

I. Antragsberechtigung[Bearbeiten]

Autor der Ursprungsfassung dieses Abschnitts I. ist Thomas Kienle

34 Der Antragsteller muss antragsberechtigt sein. Teilweise wird die Antragsberechtigung auch gemeinsam mit der „Antragsbefugnis“ geprüft.[1] § 47 II 1 VwGO enthält immerhin eine wichtige „Weichenstellung“ für die Befugnis, einen Antrag stellen zu können (s. Rn. 36 ff.). Die Vorschrift differenziert zwischen natürlichen oder juristischen Personen (Alt. 1) einerseits und Behörden (Alt. 2) andererseits. Dem ist auch in der Klausur zwingend Rechnung zu tragen. Denn Behörden können nicht in ihren eigenen Rechten verletzt sein; sie müssen mithin keine Rechtsverletzung, wohl aber ein objektives Normenkontrollinteresse (s. Rn. 38) geltend machen.[2]

35 Über den Wortlaut des § 47 II 1 VwGO („juristische Person“) hinaus ist antragsberechtigt, wer beteiligungsfähig gem. § 61 Nr. 2 VwGO ist (ausführlich dazu Rn. 43 ff. sowie § 2 Rn. 403 ff.). Einen Normenkontrollantrag können somit auch Personenmehrheiten und Vereinigungen stellen und zwar insoweit, als ihnen ein Recht zustehen kann.[3]

Beispiele: Ist beispielsweise eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) in Ansehung der Eigentumsgarantie (grund-)rechtsfähig,[4] kann sie selbst antragsberechtigt sein.[5] Ferner kann etwa eine Fraktion eines kommunalen Vertretungsorgans einen Antrag stellen, soweit sie geltend macht, in ihren organschaftlichen Rechten verletzt zu sein.[6]

II. Antragsbefugnis[Bearbeiten]

Autoren der Ursprungsfassung dieses Abschnitts II. sind Hendrik Burbach und Thomas Kienle

36 Auch im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollantrags nach § 47 VwGO müssen natürliche oder juristische Personen antragsbefugt sein. Sie müssen in Anlehnung an § 42 II VwGO geltend machen können, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung möglicherweise in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 II 1 Alt. 1 VwGO).[7] Dies gilt auch, wenn die Rechtsverletzung des Antragstellers erst durch den Vollzug der angegriffenen Norm droht. Die Beeinträchtigung, die der Anwendungsakt herbeiführt, muss aber bereits in der Norm selbst angelegt sein.[8]

Examenswissen: Auch im Rahmen des § 47 VwGO ist also nach einem subjektiven öffentlichen Recht des Antragstellers zu fragen, das möglicherweise verletzt ist. Bei der Ableitung ist auf die bekannte Schutznormtheorie (s. § 2 Rn. 292, 297, 1226) abzustellen.[9] Hiernach hat eine Norm (des öffentlichen Rechts) drittschützenden Charakter, wenn sie nicht ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit, sondern zumindest auch dem Schutz individueller Rechte zu dienen bestimmt ist.[10] Dieser Frage kommt insbesondere in baurechtlichen Normenkontrollen herausragende Bedeutung zu. Nach der Rechtsprechung – und der überwiegenden Literatur[11] – hat das in § 1 VII BauGB enthaltene Abwägungsgebot (s. Rn. 102 ff.) drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind.[12] Es genügt somit, dass der Antragsteller Tatsachen vorträgt, die eine fehlerhafte Behandlung seiner – städtebaulich relevanten – Belange in der Abwägung als möglich erscheinen lassen.[13] Geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren, sind nicht abwägungsbeachtlich[14] und können somit auch keine Antragsbefugnis vermitteln. Im Unterschied zur baurechtlichen (Dritt-)Anfechtungsklage (s. § 2 Rn. 291, 296 ff.) können sich auch obligatorisch Berechtigte – wie Mieter oder Pächter – dem Grunde nach auf § 1 VII BauGB berufen und somit antragsbefugt sein.[15]

37 Für den Antrag ist es ausreichend, dass die Rechtsverletzung in absehbarer Zeit zu befürchten ist.[16] Hierzu muss die Rechtsverletzung nach dem vorhersehbaren Entwicklungsverlauf in der nächsten Zeit zu erwarten sein, so dass die Antragstellung bereits als vernünftig erscheint.[17]

38 Die Antragsbefugnis der nach § 47 II 1 Alt. 2 VwGO antragsberechtigten Behörden besteht hingegen voraussetzungslos. Es bedarf daher nicht der Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte.[18] Zur Vermeidung von Popularanträgen wird die Antragsberechtigung der Behörden jedoch eingeschränkt. Sie sind nur antragsbefugt, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift möglicherweise rechtswidrig und von der Behörde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten ist.[19]

III. (Kein) Vorverfahren[Bearbeiten]

Autorin der Ursprungsfassung dieses Abschnitts III. ist Renana Braun

39 Im Rahmen der Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle ist die erfolglose Durchführung eines Vorverfahrens keine Sachentscheidungsvoraussetzung und daher in einer Klausur nicht zu thematisieren.

IV. Antragsfrist[Bearbeiten]

Autor der Ursprungsfassung dieses Abschnitts IV. ist Patrick Stockebrandt

40 Gemäß § 47 II 1 VwGO ist der Normenkontrollantrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Im Hinblick auf die Fristberechnung (s. § 2 Rn. 361 ff.) kann auf die Ausführungen im Rahmen der Anfechtungsklage verwiesen werden.

41 Zu beachten ist, dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 60 VwGO nicht möglich ist, da die Jahresfrist als echte Ausschlussfrist zu verstehen ist.[20] Die Möglichkeit der Wiedereinsetzung würde sonst gegen die gesetzgeberische Absicht verstoßen, die Normenkontrolle nach § 47 VwGO zu befristen.[21]

42 Von dieser Befristung unberührt verbleibt die Möglichkeit der sog. „inzidenten“ Kontrolle, wenn z.B. die auf einer fraglichen Norm beruhende Einzelentscheidung einer Behörde (z.B. ein Verwaltungsakt) durch die Anfechtungsklage angegriffen wird.[22] Innerhalb einer entsprechenden Klage prüft das Gericht sodann nämlich auch die Rechtsgrundlage des Verwaltungshandels. Dies ist dann keine Normenkontrolle i.S.d. § 47 II 1 VwGO. Konsequenterweise muss dann auch die Frist der entsprechenden Klage eingehalten werden.

Weiterführende Literaturhinweise finden sich in § 2 Rn. 402.

V. Beteiligte[Bearbeiten]

Autorin der Ursprungsfassung dieses Abschnitts V. ist Carola Creemers

43 § 47 II VwGO verdrängt als lex specialis die Regelungen des § 61 VwGO und des § 78 VwGO für das Normenkontrollverfahren. Zu beachten ist hier insbesondere, dass es sich bei der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle um ein Antragsverfahren handelt, sodass die Begrifflichkeiten dementsprechend anzupassen sind (s. Rn. 6).

44 Gemäß § 47 II 2 VwGO ist der richtige Antragsgegner die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat (Rechtsträgerprinzip).[23]

45 Nach § 47 II 1 VwGO sind natürliche und juristische Personen sowie Behörden antragsfähig. Damit sind Behörden auch in den Bundesländern im Normenkontrollverfahren antragsfähig, die im Rahmen der Beteiligungsfähigkeit § 61 Nr. 3 VwGO nicht umgesetzt haben.[24] Nicht antragsfähig sind Gerichte.[25]

46 Nach § 47 VwGO entscheidet das OVG über Normenkontrollanträge, weshalb stets der Vertretungszwang des § 67 IV VwGO zu beachten ist. Im Übrigen gelten die Ausführungen zur Beteiligungs- und Prozessfähigkeit im Rahmen der Anfechtungsklage entsprechend (s. ausführlich § 2 Rn. 403 ff.), denn die Prozessfähigkeit richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift des § 62 VwGO.

47 Auch eine Beiladung ist im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle möglich. Nach § 47 II 4 VwGO sind § 65 I, IV und § 66 VwGO im Normenkontrollverfahren entsprechend anzuwenden, sodass nur eine einfache Beiladung unter den genannten Voraussetzungen möglich ist (s. 2 Rn. 445 ff.). Zu beachten ist somit, dass § 47 II 4 VwGO nicht auf die notwendige Beiladung verweist.

48 Schließlich kann für die subjektive Antragshäufung auf die Ausführungen zur Anfechtungsklage verwiesen werden (vgl. § 2 Rn. 455 ff.); mit dem Unterschied, dass es sich um eine „Antragshäufung“ und keine „Klagehäufung“ handelt.

VI. Zuständiges Gericht[Bearbeiten]

Autorin der Ursprungsfassung dieses Abschnitts VI. ist Katharina Goldberg

49 Das sachlich zuständige Gericht bei der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle ist nach § 47 I VwGO das Oberverwaltungsgericht. Zumeist reicht es in der Klausur aus, diesen Umstand kurz zu benennen.

50 Formulierungsvorschlag: „Das Oberverwaltungsgericht ist gem. § 47 I VwGO zuständig für die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle.“

51 Hausarbeitswissen: Das BVerwG ist in wenigen in § 50 VwGO geregelten Fällen sachlich für Normenkontrollverfahren zuständig.

52 Die örtliche Zuständigkeit folgt der Zuordnung der angegriffenen Norm zum jeweiligen Landesrecht.[26] Es ist also das Oberverwaltungsgericht bzw. der Oberverwaltungsgerichtshof des Landes zuständig, in dessen Verwaltung die Norm erlassen wurde.

VII. Rechtsschutzbedürfnis (Dana-Sophia Valentiner)[Bearbeiten]

Autorin der Ursprungsfassung dieses Abschnitts VII. ist Dana-Sophia Valentiner

53 Auch die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle ist nur zulässig, wenn die antragstellende Person rechtsschutzbedürftig ist (s. einleitend zum Erfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses § 2 Rn. 477 ff.).

54 Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ergibt sich regelmäßig daraus, dass die Verletzung eigener Rechte durch die angegriffene Rechtsvorschrift geltend gemacht wird.[27] Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn das Verfahren keinerlei Verbesserung der Rechtsstellung der antragstellenden Person verspricht.

55 Auch eine Behörde kann einen Normenkontrollantrag nur stellen, soweit sie ein Rechtsschutzbedürfnis hat. Das Rechtsschutzbedürfnis ist bereits gegeben, wenn die Behörde mit der Ausführung der von ihr beanstandeten Norm befasst ist.[28] Nicht erforderlich ist hingegen, dass die Behörde selbst über die Norm verfügen, sie also beispielsweise aufheben oder ändern, kann.

56 Stellt eine Verwaltungsträgerin einen Normenkontrollantrag auf Feststellung der Nichtigkeit einer von ihr selbst erlassenen Rechtsvorschrift, fehlt es bereits am Vorliegen einer Streitigkeit und nicht erst am Rechtsschutzbedürfnis.[29]

57 Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt ferner bei einem Normenkontrollantrag gegen eine Satzung, die eine gesetzliche Bestimmung wortgleich wiederholt.[30]

VIII. Prozessuale Präklusion: § 47 IIa VwGO a.F. und Übergangsrecht[Bearbeiten]

Autor der Ursprungsfassung dieses Abschnitts VIII. ist Thomas Kienle

58 Der Gesetzgeber hat die prozessuale Präklusion des § 47 IIa VwGO („Sachurteilsvoraussetzung“) mit Wirkung vom 2.6.2017 aufgehoben.[31] Damit erübrigt sich ein klausurrelevanter „Klassiker“. Das Gesetz enthält zwar keine Übergangsregelung. Nach den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts ist die Präklusionsnorm auf bereits anhängige Verfahren schon nicht mehr anwendbar (str.).[32] Im Übrigen gelten weiterhin die herkömmlichen Grundsätze zum allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis (s. Rn. 53 ff.).

59 Hausarbeitswissen: Nach § 47 IIa VwGO a.F. war der Antrag unzulässig, wenn der Antragsteller (1.) nur Einwendungen geltend machte, die er – etwa im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 II 2 BauGB; s. Rn. 84 ff.) – (2.) nicht oder verspätend geltend gemacht hat, (3.) aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge (4.) hingewiesen worden ist. Die Vorschrift setzte indes allein voraus, dass der Antragsteller etwa bei der Planaufstellung überhaupt rechtzeitig Einwendungen erhoben hatte und jedenfalls eine(!) dieser Einwendungen im Normenkontrollverfahren vortrug. Gelingt ihm das, ist er nicht gehindert, sich im gerichtlichen Verfahren auch auf solche Einwendungen zu berufen, die er zuvor – aus welchen Gründen auch immer – nicht geltend gemacht hatte. Das hieß, der Antragsteller musste – im Rahmen der Zulässigkeit – nur eine, nicht präkludierte Einwendung geltend machen können. Diese fungierte dann als „Sprungbrett“ in die Begründetheit.


Fußnoten

  1. So z.B. Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019, Rn. 889 ff.; vgl. auch Pernice-Warnke, ZJS 2018, 590 (592), die „Antragsberechtigung“ und „Beteiligte“ zusammen prüft. Die Bearbeiter*in sollte sich stillschweigend für einen (vertretbaren) Aufbau entscheiden.
  2. Vgl. statt vieler Martini, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2017, S. 175.
  3. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 261; W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 38.
  4. BVerfG, Beschl. v. 2.9.2002, Az.: 1 BvR 1103/02 = NJW 2002, 3533, Rn. 6; zur (Teil-)Rechtsfähigkeit der (Außen-)GbR BGH, Urt. v. 29.1.2001, Az.: II ZR 331/00 = NJW 2001, 1056.
  5. In BVerwG, Urt. v. 29.6.2015, Az.: 4 CN 5.14 = NVwZ 2015, 1457 fehlte der GbR die Antragsbefugnis, da das im Plangebiet gelegene Grundstück nicht in ihrem, sondern im Miteigentum ihrer Gesellschafter stand; auf § 1 VII BauGB (dazu Rn. 102 ff.) konnte sie sich ebensowenig berufen, da ihre Aufgabe, Vermögen zu verwalten, keinen schutzwürdigen städtebaulichen Bezug aufwies.
  6. BVerwG, Urt. v. 27.6.2018, Az.: 10 CN 1.17 = NVwZ 2018, 1656 = JuS 2019, 286 (Waldhoff); s. dazu Fall 13 in: Eisentraut, Fälle zum Verwaltungsrecht, 2020.
  7. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2019, § 31 Rn. 1413; Erbguth/Guckelberger, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 2018, § 9 Rn. 11.
  8. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 57 m.w.N.
  9. Giesberts, in: Posser/Wolff, VwGO, 49. Ed., Stand: 1.4.2019, § 47 Rn. 38; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 148.
  10. BVerwG, Urt. v. 28.3.2019, Az.: 5 CN 1.18, Rn. 19.
  11. S. nur die Nachweise bei W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 72 (dort Fn. 115).
  12. Grundlegend BVerwG, Urt. v. 24.9.1998, Az.: 4 CN 2.98 = BVerwGE 107, 215; BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017, Az.: 4 BN 12.17, Rn. 7. Beachte: Wendet sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung, die sein Grundstück unmittelbar betrifft, vermittelt bereits Art. 14 I GG die Antragsbefugnis (s. auch Rn. 105). Die Klausurbearbeiter*innen müssen bzw. sollten dann nicht auf § 1 VII BauGB zurückgreifen.
  13. Demgegenüber muss er nicht darlegen, dass der behauptete Abwägungsfehler auch beachtlich i.S.d. § 214 III 2 Hs. 2 BauGB ist (s. Rn. 104), so BVerwG, Urt. v. 24.9.1998, Az.: 4 CN 2.98 = BVerwGE 107, 215 (219). Diese Frage gehört strukturell in die Begründetheit.
  14. BVerwG, Urt. v. 9.1.2018, Az.: 4 BN 33.17, Rn. 5.
  15. Vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 29.6.2015, Az.: 4 CN 5.14, Rn. 11.
  16. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2019, § 31 Rn. 1413.
  17. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 60.
  18. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2019, § 31 Rn. 1414; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 33.
  19. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2019, § 31 Rn. 1414; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 33.
  20. Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 83; Giesberts, in: Posser/Wolff, VwGO, 49. Ed., Stand: 1.4.2019, § 47 Rn. 54; Kintz, Öffentliches Recht im Assessorexamen, 10. Aufl. 2018, Rn. 585; a.A. wohl Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 40. Zum Spezialaspekt eines insoweit rechtzeitig gestellten isolierten Antrages auf Gewährung von Prozesskostenhilfe s. Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 83 sowie Kintz, Öffentliches Recht im Assessorexamen, 10. Aufl. 2018, Rn. 585.
  21. Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019, Rn. 912b. Zu den rechtspolitischen Bedenken im Hinblick auf die Befristung der Normenkontrolle s. Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 84 sowie Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019, Rn. 912b. Zur umstrittenen Frage, ob von einer Befristung dann eine Ausnahme gemacht werden kann, wenn die Vorschrift zum Zeitpunkt der Bekanntmachung rechtmäßig war und erst später aufgrund tatsächlicher oder rechtlicher Umstände rechtswidrig wird, s. Giesberts, in: Posser/Wolff, VwGO, 49. Ed., Stand: 1.4.2019, § 47 Rn. 55.
  22. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 40 sowie Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 83.
  23. Ebenso gut vertretbar ist es, den richtigen Antragsgegner i.R.d. Begründetheit zu prüfen, s. Rn. 65 ff.
  24. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 9; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019, Rn. 886.
  25. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 47 Rn. 38 m.w.N.
  26. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, § 47 Rn. 81.
  27. Giesberts, in: Posser/Wolff, VwGO, 49. Ed., Stand: 1.4.2019, § 47 Rn. 43.
  28. BVerwG, Beschl. v. 15.3.1989, Az.: 4 NB 10/88 = BVerwGE 81, 307 (310).
  29. Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, Vorbem. § 40 Rn. 86.
  30. Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, Vorbem. § 40 Rn. 94.
  31. Der Gesetzgeber trug damit dem Urt. des EuGH v. 15.10.2015, Az.: C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683 (dazu Ruffert, JuS 2015, 1138 ff.) Rechnung, welches die materielle Präklusion in § 73 IV VwVfG a.F. bzw. § 2 III UmwRG a.F. für mit Art. 11 RL 2011/92/EU und Art. 25 RL 2010/75/EU unvereinbar erklärt hatte (ebenda, Rn. 75-82). Um Abgrenzungsproblemen vorzubeugen, hob er (richtlinienüberschießend) § 47 IIa VwGO insgesamt auf, vgl. BT-Drucks. 18/9526, S. 51.
  32. S. nur W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 87 m.w.N.