Verwaltungsrecht in der Klausur/ Die Fälle / Fall 13

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§ 7 Übungsfall zur verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle

Fall 13: Verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle und Kommunalverfassungsstreit

Autor der Ursprungsfassung ist Thomas Kienle

Dieser Abschnitt ist unter der Creative-Commons-Lizenz BY-SA 4.0 offen lizenziert.

1 Der Fall ist dem Urt. des BVerwG v. 27.6.2018, Az.: 10 CN 1.17 nachgebildet.

2 Schwerpunkte/Lernziele: verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle, Kommunalverfassungsstreit, Binnenrecht, allgemeiner Gleichheitssatz, Wahlrechtsgleichheit, Diskriminierungsverbot (Art. 3 III 1 GG), Parteienprivileg, verfassungsfeindliche Parteien, wehrhafte Demokratie, Fraktionszuwendungen

Sachverhalt

3 In der Stadtverordnetenversammlung der Stadt S im Bundesland H geht es „heiß“ her. Anlass ist die auch auf Bundesebene geführte Debatte, ob und inwieweit es zulässig ist, „verfassungsfeindliche“ Parteien von staatlicher Finanzierung auszuschließen.

Bislang regelte § 5 der Entschädigungssatzung der Stadt S Zuwendungen an die Fraktionen ihrer Stadtverordnetenversammlung wie folgt:

„(3) ¹Für den bei ihrer Arbeit entstehenden Aufwand erhalten die Fraktionen eine jährliche Zahlung, die sich aus einem Sockelbetrag von 150 EUR sowie einem weiteren Betrag von 40 EUR/Mitglied zusammensetzt. ²Über die Verwendung dieser Gelder ist jährlich Rechnung zu legen, die zulässigen Ausgaben sind entsprechend den 'Richtlinien für die Bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionszuwendungen' beschränkt. ³Gelder, deren ordnungsgemäße Verwendung nicht nachgewiesen wird, sind zurückzuzahlen.“

In ihrer Sitzung am 24.1.2019 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Stadt S nach lebhafter Debatte nunmehr eine Änderungssatzung, die § 5 III der Entschädigungssatzung mit Wirkung vom 1.2.2019 um folgenden Satz 4 ergänzte:

„⁴Ausgenommen davon sind Fraktionen aus Vertretern erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien/Vereinigungen.“

Zur Begründung wurde auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17.1.2017 im Verbotsverfahren gegen die N-Partei Bezug genommen. Danach sei die N-Partei eine verfassungsfeindliche Partei. Diese ebenso zu behandeln wie Parteien, die auf dem Boden der freiheitlich demokratischen Grundordnung stünden, sei willkürlich. Das rechtfertige es, die N-Fraktion sowie Fraktionen anderer verfassungsfeindlicher Parteien oder (Wähler-)Vereinigungen von kommunalen Zuwendungen auszuschließen.

Die Satzungsänderung wurde am 24.1.2019 formell ordnungsgemäß beschlossen und noch am gleichen Tag ordnungsgemäß bekannt gemacht. Die N-Fraktion im Rat der Stadt S sowie deren Mitglied A, der zugleich Mitglied der N-Partei ist, sind „erbost“ und wollen sich das „nicht bieten“ lassen. Sie stellen, vertreten durch Rechtsanwalt R, am 25.2.2019 jeweils einen Normenkontrollantrag beim OVG des Landes H.

Sie machen geltend, § 5 III 4 der Entschädigungssatzung sei materiell rechtswidrig. Alleiniger Zweck der Satzungsänderung sei es gewesen, die N-Fraktion zukünftig von der Gewährung von Fraktionszuschüssen auszuschließen. Infolge der beschlossenen Änderung habe die Stadt S die Zahlungen an die N-Fraktion auch tatsächlich eingestellt. Dadurch werde der allgemeine Gleichheitssatz verletzt. Wegen der "politischen Anschauung" dürfe man im Übrigen nicht diskriminiert werden. Außerdem tangiere dieses Verhalten den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und damit die Gleichheit der Gemeindevertreter (Stadtverordneten). Mittelbar liege darin zugleich ein Eingriff in die Chancengleichheit der politischen Parteien. Daher würde durch die Satzungsänderung auch das Mitglied A in seinen Rechten verletzt, weil durch eine Ungleichbehandlung der Fraktionen auch die ihr angehörenden Mitglieder in ihren Mitwirkungsmöglichkeiten beschnitten würden. Schließlich dürfe man Parteien und Fraktionen nicht einfach gleich setzen.

Die Stadt S, vertreten durch Rechtsanwalt Z, erwidert, der Antrag des Mitglieds A sei bereits unzulässig. Ihm fehle die Antragsbefugnis. Ein Anspruch auf Zuwendungen an die Fraktion könne nur von dieser selbst, nicht aber von einzelnen Fraktionsangehörigen geltend gemacht werden. Darüber hinaus sei der Normenkontrollantrag unbegründet. Die Änderung der Entschädigungssatzung sei materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Nach § 36a IV 1 HGO hätten die Fraktionen lediglich einen Anspruch auf eine sachgerechte und ermessenfehlerfreie Beteiligung an der zur Unterstützung der Fraktionsarbeit bereitgestellten Mittel. Nach dieser Vorschrift stehe es im Ermessen der Gemeinde, ob sie Fraktionszuschüsse gewähre. Entscheide sie sich dafür, so habe sie diese nach sachgemäßen Kriterien zu verteilen. Die Stadt S differenziere bei der Zuwendung der Fraktionszuschüsse zwischen erkennbar verfassungsfeindlichen Parteien/Vereinigungen und nicht erkennbar verfassungsfeindlichen Parteien/Vereinigungen. Die dadurch bedingte Ungleichbehandlung beruhe auf sachlichen Kriterien und sei gerechtfertigt. Denn es stehe im Widerspruch zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wenn eine Partei mangels Gefährlichkeit nicht verboten werden könne, dann jedoch aus öffentlichen Geldern so lange alimentiert werden müsse, bis sie so durchsetzungsfähig erscheine, dass sie verboten werden könne. Inzwischen habe der Bundesgesetzgeber auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts reagiert und mit Art. 21 III GG n.F. eine dementsprechende Rechtfertigungsgrundlage in die Verfassung geschrieben. Darauf könne sich die Gemeinde als örtlicher Satzungsgeber berufen. Was für Parteien gelte, müsse schließlich auch für Fraktionen gelten.

Vermerk für die Bearbeiter*innen: In einem Gutachten, das auf alle aufgeworfenen Rechtsfragen eingeht, ist zu erörtern, ob die Anträge der N-Fraktion und des A Aussicht auf Erfolg haben.

Auf die nachstehend auszugsweise abgedruckten Vorschriften wird hingewiesen. Auf weitere landesrechtliche Vorschriften der HV, HGO, AGVwGO und des KWG ist nicht einzugehen.

Hinweise:

Art. 21 GG [Parteien] lautete in der bis zum 19.7.2017 gültigen Fassung:

(1) ¹Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. ²Ihre Gründung ist frei. ³Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. ⁴Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.

(2) ¹Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. ²Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht.

(3) Das Nähere regeln Bundesgesetze.

Art. 132 der Verfassung des Landes H (HV) [Verfassungswidrigkeit von Gesetzen und Verordnungen]:

Nur der Staatsgerichtshof trifft die Entscheidung darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung [des Landes H] in Widerspruch steht.

Die Gemeindeordnung des Landes H (HGO) lautet auszugsweise:

§ 5 – Satzungen

(1) ¹Die Gemeinden können die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung regeln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. (…)

§ 9 – Organe

(1) ¹Die von den Bürgern gewählte Gemeindevertretung ist das oberste Organ der Gemeinde. ²Sie trifft die wichtigen Entscheidungen und überwacht die gesamte Verwaltung. ³Sie führt in Städten die Bezeichnung Stadtverordnetenversammlung.

(2) ¹Die laufende Verwaltung besorgt der Gemeindevorstand. ²Er ist kollegial zu gestalten und führt in Städten die Bezeichnung Magistrat.

§ 36a – Fraktionen

(1) ¹Gemeindevertreter können sich zu einer Fraktion zusammenschließen. (…)

(3) Die Fraktionen wirken bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung mit; sie können insoweit ihre Auffassung öffentlich darstellen.

(4) ¹Die Gemeinde kann den Fraktionen Mittel aus ihrem Haushalt zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. ²Diese Mittel sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. ³Über ihre Verwendung ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen.

§ 71 – Vertretung der Gemeinde

(1) ¹Der Gemeindevorstand vertritt die Gemeinde. (…)

Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) des Landes H (in Auszügen):

§ 1 – Sitz und Bezirk der Gerichte

(1) ¹Das Oberverwaltungsgericht führt die Bezeichnung „Verwaltungsgerichtshof“. ²Es hat seinen Sitz in K. (…)

§ 15 – Normenkontrolle

Der Verwaltungsgerichtshof entscheidet im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO über die Gültigkeit im Range unter dem Landesgesetz stehender Rechtsvorschriften, auch soweit diese nicht in § 47 I Nr. 1 VwGO genannt sind.

Kommunalwahlgesetz des Landes H (in Auszügen):

§ 35 – Folgen des Verbotes einer Partei oder Wählergruppe

(1) ¹Wird eine Partei oder eine ihrer Teilorganisationen durch das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 21 GG für verfassungswidrig erklärt, oder wird eine Wählergruppe als Ersatzorganisation einer für verfassungswidrig erklärten Partei oder aus anderen Gründen rechtskräftig verboten, so verlieren die Vertreter ihren Sitz, die der Partei, Ersatzorganisation oder Wählergruppe zur Zeit der Antragstellung oder der Verkündung der Entscheidung angehört haben. (…)

Lösungsgliederung

4 A. Zulässigkeit der Normenkontrollanträge

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs – „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“

II. Statthaftigkeit, Antragsgegenstand

III. Antragsberechtigung

IV. Antragsbefugnis

V. Antragsfrist

VI. Beteiligte

VII. Zuständiges Gericht

VIII. Rechtsschutzbedürfnis – Normenkontrollinteresse

IX. Zwischenergebnis

B. Begründetheit des Normenkontrollantrages

I. Richtiger Antragsgegner

II. Vorbehaltsklausel (§ 47 III VwGO)

III. Rechtswidrigkeit der Änderungssatzung

1. (Kein) Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit

2. (Kein) Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 III 1 GG („politische Anschauung“)

3. Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 I i.V.m. Art. 20 III GG)

a) Zweckbindung der Fraktionszuwendung

b) Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht?

aa) „Parteienprivileg“ des Art. 21 III, IV GG

bb) Gleichsetzung von Parteien- und Fraktionsfinanzierung?

C. Ergebnis

Lösungsvorschlag

5 Lösungshinweis: Die nachfolgenden unverbindlichen Hinweise zur Lösung behandeln die nach Auffassung des Erstellers maßgeblichen Probleme der Aufgabe. Sie stellen keine „Musterlösung“ dar und schließen andere vertretbare, folgerichtig begründete Ansichten selbstverständlich nicht aus. Der Inhalt und der Umfang der Lösungshinweise, die Ausführlichkeit und die Detailgenauigkeit der Darlegungen sowie die wiedergegebene Rechtsprechung und Literatur gehen mitunter über das hinaus, was man den Bearbeitern – auch im Referendarexamen – abverlangen kann.

Die Anträge des A sowie der N-Fraktion, jeweils vertreten durch Rechtsanwalt R, haben Erfolg, wenn sie zulässig und begründet sind.

A. Zulässigkeit der Normenkontrollanträge

6 Die Anträge müssten zunächst zulässig sein.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs – „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“

7 Das OVG entscheidet gem. § 47 I VwGO nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“. Demnach muss es sich um ein Verfahren handeln, für das der Verwaltungsrechtsweg i.S.d. § 40 VwGO eröffnet ist. Maßgeblich ist, ob sich aus der Anwendung bzw. dem Vollzug der angegriffenen Rechtsvorschrift Streitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Die Regelung des § 5 III 4 der Entschädigungssatzung ist eine öffentlich-rechtliche Norm, deren Vollzug nicht anderen Gerichtsbarkeiten unterworfen ist. Obgleich hier Organe der Kommunalverfassung streiten, handelt es sich nicht um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art. Insoweit fehlt es an der sog. doppelten Verfassungsunmittelbarkeit, die gem. § 40 I 1 VwGO den Verwaltungsrechtsweg sperren würde: Die Beteiligten eines Kommunalverfassungsstreits sind schon keine Verfassungsorgane oder -organteile. Überdies streiten sie auch nicht über verfassungsrechtliche Rechte und/oder Pflichten.

Das OVG entscheidet hier mithin im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit.

II. Statthaftigkeit, Antragsgegenstand

8 Die Anträge müssten statthaft sein. Auf welchen Gegenstand die Anträge abzielen, richtet sich nach den Antragsbegehren (vgl. § 88 VwGO [ggf. i.V.m. § 122 I VwGO]). Sowohl A als auch die N-Fraktion wenden sich gegen die Änderung der gemeindlichen Entschädigungssatzung vom 24.1.2019, die am 1.2.2019 in Kraft getreten ist. Demnach könnte die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle (§ 47 VwGO) statthaft sein.

Statthafter Antragsgegenstand eines Normenkontrollverfahrens ist u.a. eine bereits erlassene, im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 47 I Nr. 2 VwGO). Die Antragsteller wenden sich vorliegend gegen die am 24.1.2019 beschlossene Änderung der Entschädigungssatzung der Stadt S.

Die angegriffene Vorschrift des § 5 III 4 der Entschädigungssatzung regelt finanzielle Zuwendungen der Gemeinde an die Fraktionen ihres Vertretungsorgans (interkommunalverfassungsrechtlicher Streit). Es handelt sich mithin um eine Norm, die dem staatlichen „Binnenrecht“ zuzuordnen ist. Dabei ist fraglich, ob diese Binnenrechtsvorschrift zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden kann oder ob ihr die für eine Rechtsvorschrift charakteristische Außenwirkung fehlt. Indes ist die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle nicht nur bei Rechtssätzen im formellen und materiellen Sinne statthaft. Um die Prozessökonomie zu fördern, den Rechtsschutz zu beschleunigen und die Verwaltungsgerichte zu entlasten, ist sie darüber hinaus – in analoger Anwendung des § 47 I VwGO – ebenso auf Binnenrecht zu erstrecken. Zu den unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 I Nr. 2 VwGO zählen mithin auch solche untergesetzliche Regelungen, die organschaftliche Rechte der Gemeindevertretung nebst ihrer Untergliederungen (z.B. Fraktionen) verbürgen.

Hieran gemessen ist der auf der gesetzlichen Grundlage des § 36a IV 1 i.V.m. § 5 I 1 HGO erlassene § 5 III 4 der Entschädigungssatzung eine untergesetzliche, landesrechtliche Vorschrift, deren Gültigkeit nach § 47 I Nr. 2 VwGO i.V.m. § 15 AGVwGO von dem OVG überprüft werden kann.

III. Antragsberechtigung

9 A ist als natürliche Person ohne weiteres antragsberechtigt (§ 47 II 1 VwGO).

Fraglich ist, ob das ebenso für die N-Fraktion gilt. Nach dem Wortlaut des § 47 II 1 VwGO können den Antrag namentlich nur eine „natürliche“ oder „juristische Person“ sowie eine „Behörde“ stellen. Anders als § 61 Nr. 2 VwGO erklärt § 47 VwGO Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann, nicht ausdrücklich für antragsberechtigt. Wortlaut und Systematik sprechen daher an sich gegen eine Antragsberechtigung der N-Fraktion. Gleichwohl ist anerkannt, dass auch derartige Vereinigungen einen Normenkontrollantrag stellen können. Dafür streitet insbesondere die Bündelungsfunktion des § 47 VwGO, wonach die Normenkontrolle geeignet ist, zahlreichen Einzelprozessen vorzubeugen. Liegt der Normenkontrolle – wie hier – ein Kommunalverfassungsstreit zugrunde, ist nach dem Sinn und Zweck des § 47 VwGO auch ein Kollegialorgan wie eine Fraktion (vgl. § 36a HGO) der Gemeindevertretung antragsberechtigt. Mithin ist auch die N-Fraktion berechtigt, einen Antrag zu stellen.

IV. Antragsbefugnis

10 Problematisch ist, ob der A sowie die N-Fraktion jeweils antragsbefugt sind. Nach § 47 II 1 Alt. 1 VwGO müssen sie geltend machen können, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 II 1 VwGO sind grundsätzlich keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 II VwGO. Erforderlich – aber auch ausreichend – ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die eine Verletzung in eigenen Rechten zumindest als möglich erscheinen lassen (sog. Möglichkeitstheorie).

§ 47 II 1 VwGO setzt bei kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrollen voraus, dass die angegriffene Vorschrift organschaftliche Rechte des Antragstellers zum Gegenstand hat und entweder schon durch ihre Regelungswirkung oder jedenfalls mit ihrem Vollzug in diese Rechte eingreift. Soweit ein normativer Eingriff in Rechte eines Organs oder Organteils in Rede steht, muss sich der Anwendungsbereich der Regelung auf das jeweilige Organ oder Organteil erstrecken. Im Rahmen des § 47 II 1 VwGO können insoweit „nur“ sog. organschaftliche Rechte geltend gemacht werden.

Die N-Fraktion ist eine teilrechtsfähige Untergliederung der Gemeindevertretung. Es erscheint vorliegend nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die N-Fraktion in ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an den Mitteln für Fraktionszuwendungen (§ 36a IV HGO i.V.m. Art. 3 I GG) verletzt ist oder zumindest droht, in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Im Übrigen hat die Stadt S nach dem Sachverhalt die Zahlungen an die N-Fraktion infolge der Satzungsänderung auch tatsächlich eingestellt.

Anders könnte es sich bei A verhalten.

Die Ermächtigung, auf der die Änderungssatzung gründet, adressiert nach dem eindeutigen Wortlaut nur Fraktionen (§ 36a IV 1 HGO). Es sind die Fraktionen, die diese Mittel in einer besonderen Anlage zu ihrem Haushaltsplan auszuweisen haben (§ 36a IV 2 HGO). Nach Wortlaut und Systematik begründet § 36a IV HGO nur Rechte der Fraktionen und nicht – auch – der Fraktionsmitglieder. Ebenso wie Fraktionen nicht Rechte ihrer Mitglieder geltend machen können, können – umgekehrt – Mitglieder auch nicht Rechte ihrer Fraktionen geltend machen.

A macht ferner geltend, der Ausschluss seiner Fraktion von Zuwendungen könne nachteilige Folgen für die freie Mandatsausübung und die Mandatsgleichheit der Fraktionsmitglieder (vgl. Art. 28 I 2 GG) zeitigen. Indes begründet die (mögliche) Rechtsverletzung nach dem Wortlaut des § 47 II 1 VwGO nur dann die Antragsbefugnis, wenn sie „durch“ die angegriffene Vorschrift selbst oder deren „Anwendung“ erfolgt. Die Rechtsverletzung muss hiernach auf die angegriffene Vorschrift zurückgehen und sich ihr zuordnen lassen (Kausalität).

Die Regelung des § 5 III 4 der Entschädigungssatzung beschneidet möglicherweise „nur“ die Rechte der N-Fraktion unmittelbar. Der Ausschluss von Fraktionszuwendungen greift nicht auf das Mandat der „hinter“ der Fraktion stehenden Gemeindevertreter durch. Die möglichen Nachteile erschöpfen sich vielmehr in „bloß“ mittelbaren, faktischen Beeinträchtigungen. Sie können daher keine Antragsbefugnis i.S.d. § 47 II 1 VwGO vermitteln.

Somit kann A weder als Fraktionsmitglied noch als Mandatsträger geltend machen, durch § 5 III 4 der Entschädigungssatzung oder seine Anwendung in eigenen organschaftlichen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

Sein Antrag ist als unzulässig abzulehnen.

V. Antragsfrist

11 Die N-Fraktion müsste den Antrag auch fristgerecht erhoben haben. Nach § 47 II 1 VwGO ist der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der angegriffenen Rechtsvorschrift zu stellen. § 5 III 4 der Änderungssatzung wurde am 24.1.2019 (ordnungsgemäß) bekannt gemacht. Die Frist ist nach § 57 II VwGO, § 222 I ZPO, §§ 187, 188 BGB zu berechnen. Sie beginnt gem. § 187 I BGB am 25.1.2019 um 0.00 Uhr und würde gem. § 188 II Alt. 1 BGB an sich mit Ablauf des 24.2.2019 enden. Damit fällt das Ende der Frist aber auf einen Sonntag, sodass sie gem. § 57 II VwGO, § 222 II ZPO erst mit Ablauf des nächsten Werktages endet. Mit der Antragstellung am 25.2.2019 wurde die Antragsfrist somit gewahrt.

VI. Beteiligte

12 Die N-Fraktion ist analog § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig; sie wird durch ihren Fraktionsvorsitzenden im Prozess vertreten (§ 62 III VwGO).

Die Stadt S ist gem. § 61 Nr. 1 VwGO beteiligungsfähig. Sie wird im Prozess gem. § 62 III VwGO, § 71 I 1 HGO durch den Magistrat (§ 9 II 2 HGO) vertreten.

Die Beteiligten müssen sich vor dem OVG durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen (§ 67 IV 1 VwGO; sog. Vertretungszwang). Dies gilt nach § 67 IV 2 VwGO auch für Prozesshandlungen, durch die – wie hier den Antrag – ein Normenkontrollverfahren eingeleitet wird. Die Antragsteller werden jeweils durch Rechtsanwalt R, die Antragsgegnerin durch Rechtsanwalt Z vertreten. Die Voraussetzungen der Postulationsfähigkeit (§ 67 IV 1 und 2 sowie IV 3 i.V.m. II 1 VwGO) liegen damit vor.

VII. Zuständiges Gericht

13 Die örtliche Zuständigkeit richtet sich nach § 52 Nr. 1 VwGO. Gem. § 47 I VwGO i.V.m. § 1 I AGVwGO ist – abweichend von § 45 VwGO – der VGH mit Sitz in K sachlich zuständig.

VIII. Rechtsschutzbedürfnis – Normenkontrollinteresse

14 Die Antragsbefugnis indiziert das Rechtsschutzbedürfnis. Es würde nur fehlen, wenn die Antragstellerin ihre (subjektive) Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des OVG deshalb für sie nutzlos erscheint. Das ist der Fall, wenn der Antrag, selbst wenn er (im Übrigen) zulässig und begründet wäre, der Antragstellerin keinen Nutzen bringen könnte oder wenn es einen anderen, einfacheren Weg zu dem erstrebten Ziel gäbe. Vorliegend sind Anhaltspunkte hierfür weder vorgetragen noch ersichtlich.

IX. Zwischenergebnis

15 Der Antrag der N-Fraktion ist zulässig. Der Antrag des A ist unzulässig und somit abzulehnen.

B. Begründetheit des Normenkontrollantrages

16 Der Normenkontrollantrag der N-Fraktion ist begründet, wenn er sich gegen den richtigen Antragsgegner richtet (§ 47 II 2 VwGO; dazu unten I.) und die angegriffene Rechtsvorschrift ungültig ist (§ 47 V 2 Hs. 1 VwGO; dazu unten III.). Letzteres ist der Fall, wenn sie gegen höherrangiges formelles oder materielles Recht verstößt, an dem der VGH sie bei seiner Entscheidung zu messen hat (§ 47 III VwGO; dazu unten II.).

I. Richtiger Antragsgegner

17 Der Antrag ist gemäß § 47 II 2 VwGO gegen den Rechtsträger zu richten, der die angegriffene Rechtsvorschrift erlassen hat. Dies ist vorliegend die Stadt S; sie ist ihr eigener Rechtsträger (Gebietskörperschaft).

II. Vorbehaltsklausel (§ 47 III VwGO)

18 Nach § 47 III VwGO i.V.m. Art. 132 HV prüft der VGH die angegriffene Rechtsvorschrift nicht am Maßstab der Verfassung des Landes H. Insoweit kommt dem Staatsgerichtshof des Landes H das Entscheidungsmonopol zu. Im Übrigen bleibt die Zuständigkeit und die Befugnis des VGH, die Rechtsvorschrift (hier: § 5 III 4 der Entschädigungssatzung) am Maßstab sonstigen höherrangigen Rechts zu prüfen, unberührt.

III. Rechtswidrigkeit der Änderungssatzung

19 Die angegriffene Satzungsbestimmung ist laut Sachverhalt formell rechtmäßig zustande gekommen. Somit bleibt zu prüfen, ob sie auch materiell rechtmäßig ist.

Nach § 36a IV 1 HGO kann die Gemeinde den Fraktionen Mittel aus ihrem Haushalt zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. Wie der Wortlaut der Norm („kann“) zeigt, vermittelt sie der einzelnen Fraktion keinen Anspruch auf Fraktionszuwendungen. Vielmehr verbürgt § 36a IV 1 HGO ein Recht auf ermessensfehlerfreie und gleichberechtigte Berücksichtigung bei der Verteilung etwaiger, für Zuwendungen bereitgestellter Mittel.

Macht die Gemeinde – wie hier die Stadt S – von der Ermächtigung Gebrauch, muss sie dies in einer Weise tun, die verfassungsrechtlichen Direktiven genügt. Die Antragstellerin rügt insoweit eine Verletzung der Wahlrechtsgleichheit (dazu unten 1.), des Diskriminierungsverbots aus Art. 3 III 1 GG (dazu unten 2.) sowie einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (dazu unten 3.).

1. (Kein) Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit

20 § 5 III 4 der Entschädigungssatzung könnte gegen die verfassungsrechtlich garantierte Gleichheit der Wahl verstoßen.

Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (vgl. Art. 28 I 2 GG) wurzelt im Demokratieprinzip und ist demgemäß als Gebot streng formaler Gleichbehandlung aufzufassen. Er lässt eine Differenzierung nur aus zwingenden Gründen zu. Zwar beschränkt sich dieser Grundsatz zuvörderst auf die Wahl und den Wahlvorgang; gleichwohl setzt er sich nach der Wahl im Grundsatz der strengen Gleichheit der Abgeordneten und Mandatsträger fort. Ihre Rechtsstellung und Mitwirkungsbefugnisse in der (Gemeinde-)Vertretung müssen daher ebenfalls in einem streng formalen Sinne gleich sein.

Indes gilt das Gebot strenger Gleichbehandlung für die gewählten Abgeordneten und Ratsmitglieder selbst – sie leiten dieses Recht unmittelbar aus ihrem Mandat, mithin aus der Wahl her. Für die Fraktionen gilt dies nicht in gleicher Weise: Denn aus der formalen Gleichheit der Mandatsträger folgt noch keine ebenso formale Gleichheit der von ihnen gebildeten Fraktionen (vgl. § 36a I 1 HGO).

„Vertreter“, wie sie § 5 III 4 der Entschädigungssatzung nennt, und „Fraktion“ sind insoweit streng zu trennen. Für die N-Fraktion lässt sich demnach aus der Wahlrechtsgleichheit nichts gewinnen; die auf § 36a IV 1 HGO fußende Fraktionsfinanzierung ist streng zweckgebunden. Dies schließt selbst (unmittelbare oder „versteckte“) Zuwendungen an die „hinter“ den Fraktionen stehenden Gemeindevertreter grundsätzlich aus.

Die N-Fraktion kann sich somit nicht auf den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit berufen.

2. (Kein) Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 III 1 GG („politische Anschauung“)

21 Die verfahrensgegenständliche Satzungsbestimmung könnte jedoch dem grundrechtlichen Diskriminierungsverbot des Art. 3 III 1 GG widersprechen.

Hiernach darf niemand wegen seiner politischen Anschauungen benachteiligt (oder bevorzugt) werden. Auf den ersten Blick benachteiligt § 5 III 4 der Entschädigungssatzung aber Fraktionen, die aus Vertretern erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien oder Vereinigungen bestehen. Fraglich ist jedoch, ob sich die N-Fraktion auf Art. 3 III 1 GG berufen kann.

Art. 3 III 1 GG schützt davor, allein deshalb benachteiligt zu werden, weil eine bestimmte politische Auffassung vertreten wird. Die Vorschrift verbürgt als Diskriminierungsverbot ein individuelles Grundrecht, kein Gruppengrundrecht. (Kommunale) Fraktionen sind indes keine Grundrechtsträger. Sie gehören als Teile der Gemeindevertretung zu den kommunalen Organen. Damit sind sie Teil des Staates, der durch die Grundrechte verpflichtet, nicht aber berechtigt wird. Denn weder der Staat noch seine Einrichtungen können gleichzeitig Träger und Adressat von Grundrechten sein (sog. Konfusionsargument).

Im Übrigen schützt das Verbot der Benachteiligung wegen der politischen Anschauung eine individuelle, höchstpersönliche Überzeugung. Es ergänzt die Gewährleistung der Meinungsfreiheit (Art. 5 I GG) und gilt ebenso wie diese nur für Grundrechtsträger. Somit ist Art. 3 III 1 GG auch kein über die Grundrechtsgewährleistung hinausgehender allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsatz, der auf innerstaatliche Rechtsverhältnisse anzuwenden wäre, zu entnehmen. Er beinhaltet mithin keine objektiv-rechtliche Gewährleistung.

Die Regelung des § 5 III 4 der Entschädigungssatzung ist somit nicht an Art. 3 III 1 GG zu messen.

3. Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 I i.V.m. Art. 20 III GG)

22 Die angegriffene Rechtsvorschrift könnte jedoch gegen den in Art. 3 I GG verbürgten allgemeinen Gleichheitssatz verstoßen.

Die N-Fraktion kann sich zwar nicht unmittelbar auf Art. 3 I GG berufen: Sie ist nicht grundrechtsberechtigt, sondern -verpflichtet (s.o.). Der allgemeine Gleichheitssatz gilt aber als Bestandteil des allgemeinen Rechtsstaatsgebots (Art. 20 III, 28 I 1 GG) auch für kommunalverfassungsrechtliche Rechtsbeziehungen zwischen der Gemeinde und den Fraktionen des Gemeinderats (hier: der Stadtverordnetenversammlung).

Art. 3 I GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Der Normgeber muss für seine Unterscheidungen und Nichtunterscheidungen einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergebenden oder sonst wie einleuchtenden Grund angeben können. Das gilt gleichermaßen für Belastungen und Begünstigungen.

§ 5 III 4 der Entschädigungssatzung behandelt Fraktionen der Gemeindevertretung insoweit ungleich, als sie solche aus Vertretern „erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien/Vereinigungen“ von Fraktionszuwendungen ausschließt. Die Regelung differenziert insoweit nach dem Kriterium „Verfassungsfeindlichkeit“. Fraglich ist, ob sich dieses Differenzierungskriterium sachlich bzw. verfassungsrechtlich rechtfertigen lässt.

a) Zweckbindung der Fraktionszuwendung

23 Indem § 5 III 4 der Entschädigungssatzung auf die Verfassungsfeindlichkeit einer Partei oder einer Wählervereinigung abhebt, könnte sich die Stadtverordnetenversammlung eines Kriteriums bedienen, das bereits sachlich ungeeignet ist, eine Differenzierung zu rechtfertigen.

Zunächst gibt der gesetzliche bestimmte Zweck die sachlichen Gründe vor, die eine Ungleichbehandlung bei der Gewährung von Fraktionszuwendungen rechtfertigen können. Nach § 36a IV 1 HGO dienen die Zuwendungen dazu, die sächlichen oder gesetzlichen Aufwendungen der Fraktionen für ihre Geschäftsführung ganz oder teilweise zu decken. Damit ist der Ermächtigungsgrundlage des § 36a IV 1 HGO eine strenge Zweckbindung eingeschrieben: Die Zuwendungen dürfen keinesfalls zur Finanzierung der „hinter“ den Fraktionen stehenden Parteien zweckentfremdet werden. Hieran gemessen sind die Fraktionszuwendungen nach einem Maßstab zu verteilen, der sich am tatsächlichen oder erwartbaren Bedarf der jeweiligen Fraktion für ihre Geschäftsführung orientiert. Kriterien, die hiervon abweichen und sich nicht am Bedarf orientieren, können eine Differenzierung nicht rechtfertigen.

Die angegriffene Vorschrift stellt darauf ab, ob die Fraktion aus Vertretern erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien oder Vereinigungen besteht. Doch fehlt bereits jeder sachliche Zusammenhang zwischen der politischen Ausrichtung einer Fraktion (oder ihrer Mitglieder) und ihrem Geschäftsführungsbedarf.

Insoweit fehlt es bereits an einem sachlichen Differenzierungskriterium.

b) Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht?

24 Womöglich ließe sich die angegriffene Differenzierung mit der Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie oder dem verfassungsrechtlichen Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung rechtfertigen.

Das Prinzip der „streitbaren“ oder „wehrhaften“ Demokratie, das vor allem in Art. 9 II, 18 und 21 II GG verfassungsrechtlich verankert ist, soll gewährleisten, dass Verfassungsfeinde nicht unter Berufung auf die Freiheiten, die das Grundgesetz gewährt und unter ihrem Schutz die Verfassungsordnung oder den Bestand des Staates gefährden, beeinträchtigen oder zerstören.

Der Begriff der freiheitlich demokratischen Grundordnung i.S.d. Art. 21 II GG umfasst „nur“ jene zentralen Grundprinzipien, die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unentbehrlich sind: Sie findet ihren Ausgangspunkt in der Würde des Menschen (Art. 1 I GG), konstituiert sich im Demokratieprinzip und schließt die im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt (Art. 20 III GG) sowie die Kontrolle dieser Bindung durch unabhängige Gerichte ein.

aa) „Parteienprivileg“ des Art. 21 III, IV GG

25 Die Regelung des § 5 III 4 der Entschädigungssatzung, die Fraktionen aus Vertretern erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien und Wählervereinigungen von kommunaler Finanzierung ausschließt, könnte sich möglicherweise auf Art. 21 III GG berufen.

Unterhalb der „Schwelle“ des Parteiverbots nach Art. 21 II GG („darauf ausgehen“), eröffnet Art. 21 III 1 GG nunmehr („darauf ausgerichtet“) die Möglichkeit, verfassungsfeindliche Parteien von staatlicher Finanzierung auszuschließen. Dies ist tatbestandlich dann der Fall, wenn die Partei nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet ist, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden.

Die Verfassung gibt damit die Losung aus: „Keine unbedingte Freiheit für die Feinde der Freiheit“. Einer Partei, die einer verfassungsfeindlichen Grundtendenz folgt, versagt das Grundgesetz, die Parteienfreiheit des Art. 21 GG zu missbrauchen, um gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung in den „Kampf“ zu ziehen. Als Minus zum Parteiverbot soll der Staat aber zumindest nicht verpflichtet sein, die „Verfassungsfeinde“ zu finanzieren (vgl. Art. 21 III GG).

Insoweit wäre das Merkmal „Verfassungsfeindlichkeit“ durchaus geeignet, in sachlich rechtfertigbarer Weise zu differenzieren. Die Stadtverordnetenversammlung war von dem Willen beseelt, eine verfassungsfeindliche Partei nicht so lange zu „alimentieren“ bis sie zu einer Gefahr für die freiheitlich demokratische Grundordnung herangewachsen ist.

Doch könnte vorliegend das sog. Parteienprivileg eine solche Benachteiligung ausschließen. Die Satzungsänderung stellt darauf ab, dass sich die Fraktion aus Vertretern „erkennbar“ verfassungsfeindlicher Parteien oder Wählervereinigungen zusammensetzt. Welche Maßstäbe an die „Erkennbarkeit“ zu stellen sind, konkretisiert die Satzung der Antragsgegnerin nicht.

Über die Frage, ob die Partei von staatlicher Finanzierung auszuschließen ist, entscheidet allein das Bundesverfassungsgericht (Art. 21 IV Alt. 2 GG; Entscheidungsmonopol).

Der Stadtverordnetenversammlung ist es damit verwehrt, rechtliche Folgen an die behauptete bzw. „erkennbare“, aber vom Bundesverfassungsgericht (noch) nicht festgestellte „Verfassungsfeindlichkeit“ einer Partei zu knüpfen.

Bis zu diesem Zeitpunkt schließt Art. 21 IV Alt. 2 GG jedes (administrative wie strafrechtliche) Einschreiten gegen eine politische Partei schlechthin aus, mag diese sich gegenüber der freiheitlichen demokratischen Grundordnung auch noch so feindlich verhalten. Zwar darf eine solche Partei politisch bekämpft werden. In ihren politischen Aktivitäten muss sie aber von jeder Behinderung frei sein. Das Grundgesetz nimmt (zumindest in seiner gegenwärtigen Form) die Gefahr, die im Wirken einer Partei bis zur Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit bzw. dem Ausschluss von staatlicher Finanzierung liegt, um der politischen Freiheit willen in Kauf. Das Parteienprivileg des Art. 21 II GG setzt sich mithin in Art. 21 III jeweils i.V.m. IV GG „unterschwellig“ fort.

Im Ergebnis steht das Parteienprivileg des Art. 21 III, IV Alt. 2 GG einer Differenzierung nach dem Kriterium „erkennbar verfassungsfeindliche Partei“ entgegen.

bb) Gleichsetzung von Parteien- und Fraktionsfinanzierung?

26 Im Übrigen ist fraglich, ob Partei- und Fraktionsfinanzierung überhaupt (verfassungsrechtlich) gleichgesetzt werden können.

Wie der Wortlaut des Art. 21 GG sowie dessen (nichtamtliche) Überschrift verlautbart, adressiert er allein „Parteien“. Demgegenüber schließt § 5 III 4 der Entschädigungssatzung „Fraktionen“ von kommunaler Finanzierung aus, auch wenn sie sich aus Vertretern (erkennbar verfassungsfeindlicher) Parteien zusammensetzen. Art. 21 GG adressiert mithin Parteien, die angegriffene Satzungsbestimmung dagegen Fraktionen.

Richtig ist zwar, dass die Fraktionen den politischen Parteien eng verbunden sind und dass die Parteien insbesondere über die Fraktionen und die zu ihnen gehörenden Mandatsträgern auf die staatlichen Entscheidungen einwirken. Was für die Parlamente im „Großen“ gilt, muss gleichermaßen für die Gemeindevertretung im „Kleinen“ gelten. Gleichwohl ist zu unterscheiden:

Die Parteienfinanzierung ist dem gesellschaftlichen Bereich zuzuordnen. Sie bezieht sich auf die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes (Art. 21 I 1 GG). Art. 21 I GG legt die Struktur der Parteien als „frei konkurrierender, aus eigener Kraft wirkender und vom Staat unabhängiger Gruppen verfassungskräftig“ fest. Indes können die Parteien ihre Aufgabe nur erfüllen, wenn „ihre Führung und die ihr zur Verfügung stehende Organisation sich ihrer mitgliedschaftlichen Basis und der Bürgerschaft insgesamt nicht entfremden“. Der Staat begegnet einer dahingehenden Entwicklung nicht schon dadurch, dass sich die Finanzierung auf bestimmte Betätigungen der Partei – etwa die Vorbereitung von Wahlen – beschränkt. Vielmehr sind Finanzhilfen so zu gewähren, dass „der politische Prozess offen, der Parteienwettbewerb erhalten und die Rückbindung der Parteiführungen an ihre gesellschaftliche Basis erhalten bleiben“. Wer Parteien, die die Voraussetzungen des Art. 21 III GG, nicht aber die des Art. 21 II GG erfüllen (sog. verfassungsfeindliche Parteien), von der Finanzierung ausschließt, versagt ihnen – zumindest teilweise – die Teilnahme an diesem politischen Wettbewerb.

Demgegenüber setzt § 5 III 4 der Entschädigungssatzung bei der Fraktion an. Nimmt man bestimmte, etwa verfassungsfeindliche Fraktionen von staatlichen Zuwendungen aus, berührt das die Arbeit einer Untergliederung einer (demokratisch) gewählten Volksvertretung. Die Fraktion ist der „organisierten Staatlichkeit“ zuzurechnen. Daraus folgt, dass Fraktionszuwendungen von Verfassungs wegen (aber auch einfach-rechtlich, s. § 36a HGO) nicht zu einer „verschleierten Parteifinanzierung“ missbraucht werden dürfen. Damit einher geht das Verbot, Fraktionszuwendungen an „hinter“ den Fraktionen stehenden Parteien oder Parteivertretern weiterzureichen. Für Zuwendungen an Fraktionen gilt somit ein strenges Zweckbindungsgebot, das sich auf Landesebene einfach-rechtlich in § 36a IV 1 HGO niederschlägt: Die Gemeinde darf den Fraktionen nur Mittel für die „sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren“.

Dem steht auch nicht entgegen, dass die Fraktionen nicht nur bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung mitwirken (§ 36a III Hs. 1 HGO), sondern insoweit ihre Auffassung auch öffentlich darstellen können (Hs. 2). Zwar führt dies gerade auf kommunaler Ebene nicht selten zu einer Verflechtung von Fraktions- und Parteiarbeit. Anders als die Antragsgegnerin geltend macht, wird dadurch jedoch eine Abgrenzung von Partei- und Fraktionsarbeit weder unbestimmt noch unmöglich, sondern allenfalls im Einzelfall erschwert. Wie der Wortlaut des § 36a III Hs. 2 HGO („insoweit“) zeigt, darf sich die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktion nur auf die Mitwirkung bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung beziehen. Die zitierte Vorschrift schließt damit allgemeinpolitische Stellungnahme ebenso aus wie parteipolitische Äußerungen ohne Bezug zur Agenda der Gemeindevertretung.

Hinzu kommt, dass die demokratische Legitimation der Gemeindevertreter aus ihrer Wahl und dem dabei errungenen Mandat herrührt. Ihre kommunalrechtliche Stellung gründet demnach gerade nicht auf ihrer politischen Tätigkeit. Sie verlieren ihre demokratische Legitimation nicht bereits dadurch, dass sie Mitglied in einer „erkennbar verfassungsfeindlichen“ Partei sind. Vielmehr endet diese, wenn eine Partei durch das Bundesverfassungsgericht gem. Art. 21 GG für verfassungswidrig erklärt oder eine Wählergruppe rechtskräftig verboten wird (vgl. § 35 I 1 des Kommunalwahlgesetzes des Landes H – KWG). Denn „erst“ dann verliert der Vertreter seinen Sitz in der Gemeindevertretung.

Im Ergebnis besteht ein „Trennungsgebot“ zwischen Partei und Fraktion: Die Partei agiert in der gesellschaftlichen, die Fraktion hingegen in der staatlichen Sphäre. Beide Sphären sind gerade auch in finanzieller Hinsicht streng zu trennen. Insofern ist die Fraktion von der „hinter“ ihr stehenden „Mutterpartei“ rechtlich unabhängig. An diesem Grundsatz ist selbst nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, mit der es die „verfassungsrechtliche Dichotomie“ von verbotenen und anderen Parteien „aufweichte“, festzuhalten.

Parteien- und Fraktionsfinanzierung dürfen verfassungsrechtlich nicht gleich gesetzt werden. Der Stadtverordnetenversammlung ist es mithin verwehrt, eine Fraktion von Zuwendungen auszuschließen, indem sie an die „Verfassungsfeindlichkeit“ der „hinter“ der Fraktion stehenden Partei anknüpft. Dies gilt selbst dann, wenn das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 21 IV Alt. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 2a, § 46a BVerfGG festgestellt hätte, dass die Partei verfassungsfeindliche Ziele verfolgt.

C. Ergebnis

27 Die angegriffene Rechtsvorschrift verstößt gegen Art. 3 I GG. Der Normenkontrollantrag der N-Fraktion ist begründet. Der VGH erklärt § 5 III 4 der Entschädigungssatzung für unwirksam (§ 47 V 2 Hs. 1 VwGO).

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