Verwaltungsrecht in der Klausur/ Die Fälle / Fall 9

← Zurück zur Struktur der allgemeinen Leistungsklage
→ Weiter zu Fall 10: Vorbeugende Unterlassungsklage bei staatlichem Informationshandeln
↑ Zur Inhaltsübersicht

§ 5 Übungsfälle zur allgemeinen Leistungsklage

Fall 9: Leistungsklage zur Geltendmachung eines Anspruchs aus öffentlich-rechtlichem Vertrag

Autor der Ursprungsfassung ist Wolfgang Abromeit

Dieser Abschnitt ist unter der Creative-Commons-Lizenz BY-SA 4.0 offen lizenziert.

1 Der Fall beruht auf einer Variation des Urteils vom BVerwG, Urteil vom 16. 5. 2000, Az.: 4 C 4/99 = NVwZ 2000, 1285 ff. = BVerwGE 111, 162. Eine reine Kenntnis der Tenorierung reicht allerdings nicht aus, da es sich um Variationen des Sachverhalts handelt.

2 Lernziele/Schwerpunkte: Kernpunkte sind 1. nachvollziehbare Argumentationen zu den Problemen: Subordinationsrechtlicher Vertrag (i.S.v. §§ 59 II; 54 S. 2 VwVfG ohne expliziten Ersatz eines Verwaltungsakts durch den Vertrag); Austauschvertrag (i.S.v. § 56 VwVfG bei "hinkendem Austauschvertrag") und – vor allem – die Frage des sachlichen Zusammenhangs der Leistungspflichten im Rahmen der Prüfung eines Verstoßes gegen das Koppelungsverbot. 2. ein Verständnis des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs und der Rolle des Verwaltungsvertrags als Rechtsgrund in seiner Prüfung.

Sachverhalt

3 Jakob Fabian (J) ist in letzter Zeit beruflich erfolgreich gewesen und möchte Berlin den Rücken kehren, um sich in einer ländlicheren Gegend ein Zuhause zu schaffen. Bald findet und erwirbt er ein Grundstück in direkter Nachbarschaft zu einem kürzlich neu geplanten Wohngebiet in der kreisfreien Stadt PBrück in Brandenburg. Sein Grundstück liegt so günstig, dass es auf Grund der kürzlich durchgeführten Erschließungsarbeiten alle tatsächlichen Anforderungen an Bauland erfüllt. Dem von J geplanten pompösen Vorhaben stehen auch, von einem Problem abgesehen, keine baurechtlichen Erwägungen entgegen: Im örtlichen Bebauungsplan ist das Grundstück als Landwirtschaftsfläche ausgewiesen. J möchte in puncto Baugenehmigung jedoch sicher gehen und ist bereit, dafür tief in die Tasche zu greifen. Er trifft mit den Vertretern von PBrück zwei Vereinbarungen, die in einem Vertragsdokument zusammengefasst werden. Er sagt zu, die Planungskosten in Höhe von 5.000 € zu übernehmen, die entstehen, wenn sein Grundstück in den Bebauungsplan des Wohngebiets mit einbezogen wird. Im Gegenzug verpflichtet sich PBrück, die erforderlichen Schritte einzuleiten, um diese Planungen zu beginnen. Darüber hinaus verlangt PBrück jedoch bereits jetzt die Zusicherung, dass J sich auch an den bereits im damaligen Verfahren entstandenen und mit der Erschließung verbundenen Kosten beteiligt. J ist einverstanden, denselben Betrag zu zahlen, den auch die anderen Anwohner geleistet haben, sobald er seine Baugenehmigung in den Händen hält. PBrück erklärt, sie beabsichtige 70% der so zusätzlich erhaltenen Mittel an die seinerzeit mit den Erschließungskosten belasteten Anwohner auszuschütten und den Rest (3.000 €) für die Instandhaltung des denkmalgeschützten Rathauses zu verwenden. Die beiden Vereinbarungen werden in einem Dokument festgehalten und allen formellen Anforderungen entsprechend einzeln unterzeichnet. Beide Vereinbarungen enthalten eine Klausel, wonach die Unwirksamkeit einzelner Vertragsteile die Wirksamkeit der anderen Bestandteile unberührt lässt.

Nach Zahlung der ersten 5.000 € verläuft die Planung wie abgesprochen. Im Anschluss erhält J – endlich – seine Baugenehmigung. Daraufhin überweist er umgehend die verbleibenden 10.000 €. PBrück zahlt den Betrag von 7.000 € nach einem ordnungsgemäßen Verfahren an die anderen Anwohner aus. Nach Baubeginn überlegt J sich jedoch, ob er das Geld nicht doch besser gebrauchen könne als die Stadt. Mittlerweile ist er sich nicht mehr sicher, ob es überhaupt rechtens sein könne, wenn PBrück ihr Planungsrecht in dieser Form zu Markte trägt. Er fordert sein Geld zurück! Da seine Nachbarn nicht zu dem Richtfest seines Anwesens erschienen sind, ärgert er sich außerdem, dass diese, letztlich dank seiner „Großzügigkeit“ einen Teil ihrer Planungs- und Erschließungskosten zurückbekommen haben. Das Rathaus gefällt ihm zwar, allerdings glaubt er, die Stadt solle eigentlich selber für die Instandhaltung aufkommen, immerhin habe das Ganze ja nichts mit der Bauplanung zu tun. Die Stadt PBrück weigert sich jedoch, auch nur einen Cent zurück zu zahlen. Schließlich halte J ja die Baugenehmigung in den Händen. J konsultiert daraufhin den Anwalt Labude (L), der für ihn prüfen soll, ob eine Klage gegen PBrück auf Rückzahlung der geleisteten Beträge Aussicht auf Erfolg hätte.

Bearbeiter*innenvermerk: Erstellen Sie ein Gutachten, in dem Sie sich mit den L gestellten Fragen auseinandersetzen.

Lösungsgliederung

4 A. Zulässigkeit

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

II. Statthafte Klageart

III. Klagebefugnis

IV. Rechtsschutzbedürfnis

V. Vorverfahren

VI. Klagefrist

VII. Klagegegner

VIII. Beteiligtenfähigkeit

B. Begründetheit der Klage

I. Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung von 5.000 € (aus Vertrag 1)

1. Öffentlich-rechtlicher Charakter des Erstattungsanspruchs

2. Vermögensverschiebung

3. Rechtsgrundlosigkeit der Vermögensverschiebung

a) Vertragsschluss

b) Vertragsformverbot (§ 54 1 VwVfG)

c) Charakter des Vertrags – subordinationsrechtlicher Vertrag i.S.d. §§ 59 II, 54 S. 2 VwVfG

d) Austauschvertrag nach §§ 59 II Nr. 4, 56 VwVfG

e) Verstoß gegen Koppelungsverbot § 56 VwVfG

4. Zwischenergebnis

II. Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung von 10.000 € (aus Vereinbarung 2)

1. Öffentlich-rechtlicher Charakter des Rechtsverhältnisses und Vermögensverschiebung

2. Ohne Rechtsgrund

a) Vertragsschluss

b) Vertragsformverbot

c) Nichtigkeit gem. §§ 59 II VwVfG, § 54 S. 2 VwVfG

d) Nichtigkeit nach § 59 II Nr. 4 VwVfG bei einem Austauschvertrag nach § 56 I oder II VwVfG

aa) Vorliegen eines Austauschvertrages

bb) Verstoß gegen das Koppelungsverbot

(1) 7.000 € als Entschädigung für die vom damaligen Erschließungsbeitrag belasteten Nachbarn

(2) 3.000 € für die Restauration des Rathauses

(3) Zwischenergebnis

e) Folge der zumindest teilweisen Nichtigkeit

f) Ergebnis

3. Nichtvorliegen eines Ausschlussgrundes

III. Zwischenergebnis

C. Ergebnis

Lösungsvorschlag

5 Eine Klage hätte Aussicht auf Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

6 Eine aufdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich. Damit der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 I 1 VwGO eröffnet ist, müsste der Klagegegenstand daher eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit sein. Dies könnte hier zweifelhaft sein, weil eine Klage auf Geldzahlung zunächst rechtlich neutral einzuordnen wäre. Die Frage, ob ein Rückerstattungsanspruch öffentlich-rechtlicher oder zivilrechtlicher Natur ist, bemisst sich danach, ob es sich um eine Rückabwicklung einer Vermögensverschiebung auf Grund des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts handelt. Die Rechtsnatur des Erstattungsanspruchs richtet sich als actus contrarius nach der Rechtsnatur der Vermögensgewährung (Kehrseitentheorie). Hier erfolgt die Abgrenzung wiederum nach dem Gegenstand des Vertrags. Wenn nach Gegenstand und Zweck ein vom öffentlichen Recht geordneter Sachbereich betroffen ist, handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Hier verpflichtet sich J zu einer Zahlung von Geldbeträgen. Die Verwaltung hingegen verpflichtet sich, die Bauleitplanung einzuleiten. Dabei besteht ein enger Zusammenhang zwischen den Zahlungsansprüchen und der Einleitung eines Planänderungsverfahrens, das stark von öffentlich-rechtlichen Vorgaben des Baugesetzbuches geprägt ist. Der Vertrag ist also insgesamt öffentlich-rechtlicher Natur, womit auch der Erstattungsanspruch öffentlich-rechtlich einzuordnen ist.

Da die Streitigkeit auch nichtverfassungsrechtlicher Art ist und keine abdrängende Zuweisung vorliegt, ist der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 I 1 VwGO eröffnet.

II. Statthafte Klageart

7 Da J die Zahlung von Geld begehrt, ist statthafte Klageart die allgemeine Leistungsklage (§ 43 II VwGO). Eines vorgeschalteten zu prüfenden Verwaltungsakts bedarf es vor der Geldauszahlung nicht. Der Anspruch besteht oder er besteht nicht.

III. Klagebefugnis

8 Die nach § 42 II VwGO analog nach h.M. für die allgemeine Leistungsklage erforderliche Klagebefugnis ergibt sich daraus, dass ein allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zumindest nicht von vorneherein ausgeschlossen ist.

IV. Rechtsschutzbedürfnis

9 Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. Insbesondere hat J vor Erhebung der Klage bei PBrück die Rückzahlung gefordert, die allerdings ernsthaft verweigert wurde.

V. Vorverfahren

10 Vor Erhebung der allgemeinen Leistungsklage ist grds. kein Vorverfahren erforderlich.

VI. Klagefrist

11 Für die allgemeine Leistungsklage gilt grds. auch keine Frist.

VII. Klagegegner

12 Der Klagegegner bei der allgemeinen Leistungsklage bestimmt sich nach dem Rechtsträgerprinzip (nicht § 78 VwGO oder § 78 VwGO analog und nicht § 8 II BbgVwGG!). Die Klage ist hier daher gegen PBrück zu richten.

VIII. Beteiligtenfähigkeit

13 Die Beteiligtenfähigkeit des J ergibt sich aus §§ 61 Nr. 1, 63 Nr. 1 VwGO, die von PBrück folgt aus §§ 61 Nr. 1, 63 Nr. 2 VwGO.

B. Begründetheit der Klage

14 Die Leistungsklage ist begründet, soweit J gegen PBrück ein Rückzahlungsanspruch zusteht.

Als Anspruchsgrundlage kommen hier allein öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Frage.

Zunächst muss allerdings der Frage nachgegangen werden, ob es sich bei den Vereinbarungen zwischen J und der Gemeinde um ein oder zwei Verträge handelt. Für einen einheitlichen Vertrag spricht, dass J insgesamt nur das Ziel verfolgt, eine Baugenehmigung zu erhalten und dafür bereit ist, insgesamt 15.000 € zu zahlen, die – nach dieser Sichtweise – zu unterschiedlichen Zeitpunkten fällig werden. Außerdem sind die Vereinbarungen in einem Dokument zusammen gefasst. Dafür, dass es sich um zwei getrennt zu betrachtende Verträge handelt, spricht allerdings, dass die Vereinbarungen getrennt unterschrieben wurden. Es ist daher nicht nur angebracht, sondern auch zweckmäßig, zwischen den zwei Vereinbarungen zu differenzieren, da sowohl die Zahlungspflicht des J jeweils unterschiedliche Voraussetzungen hat, als auch die Verwendungszwecke der Beträge sich stark unterscheiden und sie jeweils eine konkrete Zweckbestimmung enthalten. Insofern ist es auch möglich, davon auszugehen, dass sich die Rechtmäßigkeit bzw. die Nichtigkeit der Vereinbarungen an unterschiedlichen Maßstäben messen lassen muss (s.u.). Demnach sprechen die besseren Gründe für getrennt zu beurteilende Verträge.

Vereinbarung 1: J verpflichtet sich, 5.000 € für den Beginn der Planungen zur Einbeziehung des Grundstücks des J in den Bebauungsplan zu zahlen.

Vereinbarung 2: Die Gemeinde beginnt mit den betroffenen Planungen, J verpflichtet sich zusätzlich, im Falle der Erteilung der Baugenehmigung seinen fiktiven Anteil an den Erschließungskosten zu zahlen.

Hier hat J zwei Verträge mit der Stadt geschlossen, denen zwei getrennt zu prüfende Rückzahlungsansprüche gegenüber stehen.

I. Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung von 5.000 € (aus Vertrag 1)

15 Dieser Anspruch ist auf die Rückabwicklung rechtsgrundloser Vermögensverschiebungen gerichtet. Seine dogmatische Herleitung ist umstritten. Einerseits wird seine Begründung direkt aus dem Rechtsstaatsgebot vertreten. Hoheitsträger dürfen danach nicht von rechtsgrundlosen Vermögensverschiebungen zu Lasten der Bürger profitieren. Allerdings ist es problematisch, aus dem Rechtsstaatsprinzip die genauen Voraussetzungen und den konkreten Umfang des Erstattungsanspruchs abzuleiten. Insofern wird auch eine analoge Anwendung von §§ 812 ff. BGB vertreten, die allerdings für eine Analogie eine problematische Detailliertheit aufweisen. Die überwiegende Meinung und auch die Rechtsprechung vertreten daher eine gewohnheitsrechtliche Begründung. Da die Voraussetzungen des Erstattungsanspruchs sich nach den unterschiedlichen Theorien seiner Herleitung nicht unterscheiden, muss der Streit hier nicht entschieden werden.

Die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs sind die Zuordnung des Sachverhalts zum öffentlichen Recht und eine Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund. Darüber hinaus dürften keine Gründe vorliegen, wegen denen ein Anspruch ausnahmsweise ausgeschlossen ist.

1. Öffentlich-rechtlicher Charakter des Erstattungsanspruchs

16 Wie oben bereits erläutert, ist der Erstattungsanspruch öffentlich-rechtlicher Natur.

2. Vermögensverschiebung

17 Eine Vermögensverschiebung liegt vor, wenn der Anspruchsgegner etwas erlangt hat, sei es durch Leistung des Anspruchsstellers, sei es auf sonstige Art und Weise. J zahlte 5.000 € an die Gemeinde, damit diese die Planungen einleitet. Eine Vermögensverschiebung liegt also vor.

3. Rechtsgrundlosigkeit der Vermögensverschiebung

18 Die Zahlung leistete J allerdings wegen der Vereinbarung mit der Gemeinde PBrück, die Planungen einzuleiten. Da der Vertrag insgesamt einen öffentlich-rechtlichen Charakter aufweist (s.o.), richtet sich die Beurteilung nach den §§ 54 ff. VwVfG. Zunächst ist daher zu prüfen, ob eine Willenseinigung zwischen J und der Gemeinde vorliegt und welchen Charakter dieser Vertrag hat, weil an die Charakterisierung spezielle Nichtigkeitsgründe anknüpfen. Insbesondere gilt § 59 II VwVfG nur für subordinationsrechtliche Verträge nach § 54 S. 2 VwVfG und § 59 II Nr. 4 VwVfG nur für Austauschverträge im Sinne des § 56 VwVfG. Während das Gesetz beim Verwaltungsakt nach §§ 35 ff. VwVfG zwischen der (bloßen) Rechtswidrigkeit und der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts differenziert, kennt § 59 VwVfG als Fehlerfolge allein die Nichtigkeit. Allerdings führt keineswegs jeder (formelle oder materielle) Fehler zur Nichtigkeit des Vertrags, sondern nur die in § 59 VwVfG ausdrücklich genannten. Dementsprechend gilt, dass alle anderen Fehler nichts an der Wirksamkeit des Vertrags ändern, weil § 59 VwVfG einen angemessenen Ausgleich zwischen den Grundsätzen pacta sunt servanda (strikte Vertragsbindung) und dem Gesetzmäßigkeitsprinzip (Art. 20 III GG) schaffen soll.

a) Vertragsschluss

19 Für einen wirksamen Vertragsschluss sind nach §§ 62 S. 2 VwVfG i.V.m. 145 ff. BGB zwei übereinstimmende Willenserklärungen notwendig. Hier sind sich J und die Gemeinde einig gewesen, dass die Gemeinde gegen die Zahlung der durch die Planung entstehenden Kosten ein Planänderungsverfahren mit dem Ziel beginnen soll, das Grundstück des J in das allgemeine Wohngebiet einzubeziehen. Zuständigkeit und formelle Anforderungen an das Verfahren sind nach den Angaben im Sachverhalt gegeben, insbesondere ist danach das Schriftformerfordernis gewahrt (§ 57 VwVfG, § 11 BauGB).

b) Vertragsformverbot (§ 54 1 VwVfG)

20 Der Vertragsschluss würde aber als Rechtsgrund für die Vermögensverschiebung ausscheiden, wenn er als nichtig einzustufen ist, weil er gegen ein Vertragsformverbot nach § 54 1 VwVfG verstößt. Es wäre denkbar, dass die Vereinbarung gegen das Vertragsformverbot des § 1 III BauGB verstößt, nachdem auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen kein Anspruch durch Vertrag begründet werden kann. Dies ist aber nicht der Fall. Es ist nämlich möglich, den Abschluss städtebaulicher Verträge nach § 11 BauGB so zu gestalten, dass sie vor der Aufstellung des Bebauungsplans und vor seinem Satzungsbeschluss gewissermaßen als dessen Voraussetzung abgeschlossen werden, ohne dass dabei i.S.d. § 1 III 2 BauGB unzulässige Vorwegbindungen vorgenommen werden würden. Der Änderungsbeschluss des Bebauungsplans war nicht Teil der vertraglichen Abmachung, sondern lediglich dessen Geschäftsgrundlage, insofern auch kein Verstoß gegen § 1 III 2 BauGB. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob § 1 III BauGB ein Vertragsformverbot i.S.d. § 54 1 VwVfG ist und welche Rechtsfolge ein Verstoß hätte.

c) Charakter des Vertrags – subordinationsrechtlicher Vertrag i.S.d. §§ 59 II, 54 S. 2 VwVfG

21 Falls es sich bei dem Vertrag um einen subordinationsrechtlichen Vertrag handelt, so ist § 59 II VwVfG als lex specialis vorrangig zu prüfen. Allerdings ist fraglich, ob die Vereinbarung als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 S. 2 VwVfG einzuordnen ist, da die Zusage der Planänderung an A nicht „sonst“ durch Verwaltungsakt ergehen könnte. § 54 S. 2 VwVfG gilt allerdings entgegen des engen Wortlauts für alle Verträge zwischen Privatpersonen und Trägern der öffentlichen Verwaltung auf den Gebieten, auf denen typischerweise ein hoheitliches Verhältnis der Über- und Unterordnung besteht. Es ist hier also nicht maßgeblich, ob der konkrete Gegenstand, die Leistung des Bürgers oder das von der Verwaltung eingeleitete Verfahren „sonst“ durch Verwaltungsakt geregelt werden könnte. Die konkrete Verwaltungsakt-Befugnis ist also irrelevant. Hier steht die vertragliche Leistungspflicht des J aber auch in engem Zusammenhang mit einem durch Verwaltungsakt festsetzbaren Erschließungsbeitrag (vgl. § 131 BauGB). Es handelt sich also zumindest teilweise um die Substitution eines Verwaltungsakts und nicht etwa um Koordination und Kooperation. Die Vereinbarung ist daher an den Erfordernissen für subordinationsrechtliche Verträge (insbesondere § 59 II VwVfG) zu messen.

d) Austauschvertrag nach §§ 59 II Nr. 4, 56 VwVfG

22 Außerdem müsste es sich, damit der Vertrag nach § 59 II Nr. 4 VwVfG nichtig sein könnte, um einen Austauschvertrag gem. § 56 VwVfG handeln. Das ist zunächst fraglich, weil sich PBrück nicht zu einer Leistung verpflichtet hat. Jedenfalls besteht kein dem Zivilrecht vergleichbares synallagmatisches Verhältnis der Leitungspflichten, bei dem die Leistung des einen Vertragspartners auf der anderen beruht und mit der Erzielung eines bestimmten Erfolgs auch die andere Pflicht "steht und fällt". Allerdings ist § 56 I VwVfG nicht nur auf Austauschverträge im engeren Sinne anwendbar, sondern (zumindest entsprechend) auch auf einen unvollständigen („hinkenden“) Austauschvertrag, in dem Leistung der Gemeinde Bedingung bzw. Geschäftsgrundlage für vertraglich vereinbarte Gegenleistung des Bürgers ist. Ein wesentlicher Grund dafür ist, dass es für das rechtsstaatliche Gebot der Angemessenheit der Gegenleistung des Bürgers und ihres sachlichen Zusammenhangs mit der Leistung der Behörde keinen Unterschied machen kann, ob der Bürger einen vertraglichen Anspruch auf die Leistung erhält oder diese nur zur Bedingung seiner Handlung oder der Geschäftsgrundlage erklärt wird.

e) Verstoß gegen Koppelungsverbot § 56 VwVfG

23 Die Vereinbarung könnte daher aufgrund eines Verstoßes gegen das in § 59 II Nr. 4 VwVfG i.V.m. § 56 VwVfG aufgeführte Koppelungsgebot nichtig sein. § 56 VwGO greift das im verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip verankerte Koppelungsverbot auf und verdeutlicht, dass eine Behörde die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben grundsätzlich nicht von nicht unmittelbar zugehörigen, also lediglich „verkoppelten“ wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig machen darf. Dieser Gedanke wird durch § 11 II 2 BauGB verkörpert. Es gehört zum Wesen der rechtsstaatlichen Verwaltung, dass die ihr zukommenden hoheitlichen Befugnisse nicht dazu ausgenutzt werden dürfen, durch Verknüpfung hoheitlicher Maßnahmen mit Gegenleistungen privater Rechtssubjekte das allgemeine Wohl oder Einzelinteressen in unzulässiger Weise zu beeinträchtigen. In der Rechtsprechung ist zugleich anerkannt, dass das Koppelungsverbot nur eine sachwidrige Motivation des Verwaltungshandelns verhindern soll. Deshalb darf nichts durch Austauschvertrag miteinander verknüpft werden, was nicht ohnehin in innerem Zusammenhang steht. Folgekostenverträge sind danach allerdings grundsätzlich zulässig, wenn sie sich auf Kosten beziehen, die unvermeidlich im Zuge der städtebaulichen Entwicklung entstehen, die Vertragsgegenstand ist. Hier ist der Betrag genau derjenige, der durch die Planungskosten entstanden ist und wird auch in diesem Sinne eingesetzt. Der Sachzusammenhang ist damit gegeben. § 11 I 1 BauGB beschreibt allgemein die Zulässigkeit städtebaulicher Verträge im Städtebaurecht des Bundes. § 11 I Nr. 1 BauGB benennt als Gegenstand eines städtebaulichen Vertrages konkret die „Ausarbeitung der erforderlichen städtebaulichen Planungen“. Der Vertrag verstößt also nicht gegen das Koppelungsverbot.

4. Zwischenergebnis

24 Da auch sonst keine Nichtigkeitsgründe ersichtlich sind und demnach der Vertrag des J mit der Gemeinde PBrück wirksam ist, war die Vermögensverschiebung i.H.v. 5.000 € nicht rechtsgrundlos. Die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Bereicherungsanspruchs sind nicht gegeben. Jedenfalls insoweit kann J sein Geld nicht zurück erlangen.

II. Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung von 10.000 € (aus Vereinbarung 2)

25 Im Hinblick auf Herleitung und Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs kann nach oben verwiesen werden.

1. Öffentlich-rechtlicher Charakter des Rechtsverhältnisses und Vermögensverschiebung

26 Der öffentlich-rechtliche Charakter der hier betroffenen Vereinbarung ergibt sich wie bereits oben aus der starken baugesetzlichen Regulierung des Streitgegenstandes. Die Vermögensverschiebung liegt auch hier in einer Zahlung des J an PBrück, hier in Höhe von 10.000 €.

2. Ohne Rechtsgrund

27 Wiederum kommt die Vereinbarung als Rechtsgrund für die Vermögensverschiebung in Frage, wenn der Vertrag nicht nach § 54 1, bzw. § 59 VwVfG nichtig ist. Insofern kommt es zur Feststellung der Nichtigkeitsgründe wiederum auch auf den Charakter des Vertrages an (s.o.).

a) Vertragsschluss

28 Auch bei dieser Abmachung bestehen keine Bedenken wegen Zuständigkeits- und Verfahrensproblemen. Der Inhalt des Vertrags unterscheidet sich allerdings erheblich von der Vereinbarung 1. J und PBrück haben sich hier darauf geeinigt, dass die Zahlungspflicht erst bei der Erteilung der Baugenehmigung entsteht, die Gemeinde PBrück beabsichtigt auch, die Beträge ganz anders zu verwenden. In Höhe des Betrages von 7.000 € sollen die von den damaligen Erschließungskosten betroffenen Bürger entschädigt werden, die die Erschließungskosten ohne Beteiligung Js tragen mussten. In Höhe von 3.000 € soll die Instandhaltung des Rathauses finanziert werden. Das ändert wegen dem baurechtlichen Gepräge des Sachverhalts jedoch nichts an seinem öffentlich-rechtlichen Charakter (s.o.).

b) Vertragsformverbot

29 Der Vertragsschluss würde wiederum als Rechtsgrund für die Vermögensverschiebung ausscheiden, wenn er als nichtig einzustufen ist. Im Hinblick auf das Vertragsformverbot nach § 1 III 2 BauGB gilt aber erneut, dass der Änderungsbeschluss des Bebauungsplans nicht Vertragsgegenstand ist, sondern lediglich Geschäftsgrundlage und daher nicht dem Verbot aus § 1 III 2 BauGB widerspricht.

c) Nichtigkeit gem. §§ 59 II VwVfG, § 54 S. 2 VwVfG

30 Zunächst muss erneut geklärt werden, ob es sich um einen subordinationsrechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 S. 2 VwVfG handelt. Dies könnte wiederum zweifelhaft sein, weil der Vertrag nicht die Baugenehmigung erteilt, sondern die Erteilung nur die Bedingung für die Zahlungsverpflichtung darstellt. Insofern kann allerdings auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. § 54 S. 2 VwVfG gilt trotz des engen Wortlauts für alle Verträge zwischen Privatpersonen und Trägern der öffentlichen Verwaltung in Bereichen, in denen typischerweise ein hoheitliches Verhältnis der Über- und Unterordnung besteht. Hier soll die vertragliche Leistungspflicht des J zumindest teilweise an Stelle eines durch Verwaltungsakt nicht mehr festsetzbaren Erschließungsbeitrags treten (vgl. § 131 BauGB), das Ziel ist daher als Substitution eines Verwaltungsakts zu verstehen und nicht als Koordination oder Kooperation einzuordnen. Es handelt sich somit auch bei der Vereinbarung 2 um einen subordinationsrechtlichen Vertrag nach § 54 I 2 VwVfG, so dass die Nichtigkeitsgründe des § 59 II VwVfG potenziell anwendbar sind.

d) Nichtigkeit nach § 59 II Nr. 4 VwVfG bei einem Austauschvertrag nach § 56 I oder II VwVfG

31 Damit ein Verstoß gegen § 59 II Nr. 4 VwVfG möglich ist, müsste es sich wiederum um einen Austauschvertrag im Sinne des § 56 I VwVfG handeln.

aa) Vorliegen eines Austauschvertrages

32 Auch könnte wiederum fraglich sein, ob es sich um einen Austauschvertrag handelt, da sich die Gemeinde nicht direkt zu einer Gegenleistung verpflichtet hat. Hier gilt allerdings erneut, dass § 56 I VwVfG nicht nur auf einen Austauschvertrag im engeren Sinne anwendbar ist, sondern (zumindest entsprechend) auch auf unvollständige („hinkende“) Austauschverträge, in denen die Leistung der Gemeinde Bedingung bzw. Geschäftsgrundlage für die vertraglich vereinbarte Gegenleistung des Bürgers darstellt, weil es für die Anforderungen des Rechtsstaatgebots keinen Unterschied machen kann, wie die im Zusammenhang stehenden Leistungen mit den der Vertragsgestaltung zur Verfügung stehenden Mechanismen verknüpft werden.

bb) Verstoß gegen das Koppelungsverbot

33 Austauschverträge verstoßen nur dann nicht gegen das Koppelungsverbot, wenn die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart worden ist, den gesamten Umständen nach angemessen ist und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde steht. Indem die Gemeinde die Verwendungszwecke klar und erkennbar angegeben hat, hat sie die Zweckbestimmung hinreichend bestimmt. Problematisch ist aber der sachliche Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung. Es darf keine inhaltliche Verknüpfung von Gegenständen vollzogen werden, die nicht ohnedies schon in innerem Zusammenhang stehen und keine Abhängigkeit hoheitlicher Entscheidungen von wirtschaftlichen Gegenleistungen stattfinden, falls dadurch nicht die Beseitigung rechtlicher Hindernisses für behördliche Leistungen erreicht wird (kein „Verkauf von Hoheitsakten“, s.o.). Da unterschiedliche Zwecke vereinbart wurden, ist es sinnvoll, die Prüfung des Sachzusammenhangs getrennt nach den unterschiedlichen Beträgen vorzunehmen.

(1) 7.000 € als Entschädigung für die vom damaligen Erschließungsbeitrag belasteten Nachbarn

34 Der wesentliche Anteil der Gegenleistung soll an die von den Erschließungskosten belasteten Anwohner ausgeschüttet werden. Die Gemeinde plant aus Gleichbehandlungsgründen die Abschöpfung des kostenlosen Erschließungsvorteils und die Schließung einer „Gerechtigkeitslücke“, da J sonst ohne wesentliche Kostenbeteiligung die Vorteile der Erschließung seines Grundstücks abschöpfen könnte. Nach der Auffassung des VGH München besteht in derartigen Konstellationen ein sachlicher Zusammenhang und es findet kein „Verkauf von Hoheitsakten“ statt. PBrück befolgte immerhin bei der Planaufstellung den Gleichbehandlungsgrundsatz und suchte insgesamt eine vergleichbare Situation wie bei ursprünglicher Einbeziehung (d.h. Heranziehung zu Erschließungskosten) herbeizuführen. Der sachliche Zusammenhang bestünde hier also darin, dass die Gemeinde alle vom Bebauungsplan betroffenen Grundstückseigentümer gleich behandeln will. Gegen einen sachlichen Zusammenhang spricht allerdings, dass die Erschließungsbeitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen (§ 133 II 1 BauGB) entsteht. Ein Grundstück, das wie hier das Grundstück des J im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen (abstrakten) Beitragspflichten im Außenbereich liegt, gehört nicht zu den i.S. von § 131 I BauGB durch eine beitragsfähige Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücken und scheidet deshalb als Gegenstand der Erhebung eines Erschließungsbeitrags für diese Anlage aus. Als Nicht-Bauland gehörte das Grundstück des J somit nicht zu den im Gebiet des Bebauungsplans gelegenen Grundstücken, auf die der beitragsfähige Erschließungsaufwand für die Erschließungsanlagen im Neubaugebiet zu verteilen war. Der Anteil am beitragsfähigen Erschließungsaufwand, der auf die Grundstückseigentümer im Plangebiet umgelegt werden konnte, fiel daher höher aus als bei Einbeziehung des Grundstücks des J.

Nichtsdestotrotz kann aus Gründen einer fortwirkenden Abgabengerechtigkeit ein sachlicher Zusammenhang dadurch bestehen, dass die Gemeinde bei der Einbeziehung eines Grundstücks in das Plangebiet im Nachhinein alle Beteiligten wirtschaftlich so zu stellen beabsichtigt, als sei ihr Grundstück im maßgeblichen Zeitpunkt erschließungsbeitragspflichtig gewesen. Insofern genügt diese Vereinbarung, die vorsieht, dass die von J zu erbringende Geldleistung unmittelbar oder mittelbar den Grundstückseigentümern zu Gute kommen soll, dessen Kostenanteil sich im Fall einer Beitragspflicht des J seinerzeit vermindert hätte, diesen Anforderungen. Es ist also noch ein Zusammenhang im Sinne der Regelung gegeben, weil die Zweckbestimmung der vom Vertragspartner der Behörde zu erbringenden Gegenleistung demselben öffentlichen Interesse im weiteren Sinne dient wie die Rechtsvorschriften und/oder allgemeinen Rechtsgrundsätze, welche die Behörde zu der von ihr zu erbringenden Leistung ermächtigen (a.A. vertretbar).

(2) 3.000 € für die Restauration des Rathauses

35 Dieses Ergebnis kann jedoch nicht ohne weiteres auch für die 3.000 € angenommen werden, die die Gemeinde für die Restauration des Rathauses verwenden will. Ein sachlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung kann nämlich immer dann entfallen, wenn die vom Bürger zu erbringende Leistung einem anderen öffentlichen Interesse zu dienen bestimmt ist als die von der Behörde zu erbringende oder von ihr in Aussicht gestellte Leistung. Der sachliche Zusammenhang kann auch fehlen, wenn die Leistung des Bürgers einem anderen öffentlichen Interesse dienen soll als die Leistung der Behörde.

Hier besteht kein Zusammenhang dieser Form. Zwar übersteigt der von J verlangte Betrag nicht denjenigen, den die Anwohner damals bezahlt haben, die Instandsetzung des Rathauses ist allerdings keine bauplanerische Aufgabe und auch in keiner Weise Voraussetzung oder Folgelast des Bauvorhabens des J. Es handelt sich hier auch nicht um einen Zusammenhang, da ein Ausgleich zwischen J und PBrück aus Billigkeitsgründen stattfinden würde. Denn auch wenn das Herausfallen des Grundstücks des J aus der Beitragspflicht (§ 131 I BauGB) höhere Beiträge für die anderen Plangrundstücke zur Folge hatte, blieb der Eigenanteil Gemeinde dadurch unverändert (vgl. § 129 I 3 BauGB: 10%).

(3) Zwischenergebnis

36 In der Höhe von 3.000 € liegt daher ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot aus § 56 VwVfG vor.

e) Folge der zumindest teilweisen Nichtigkeit

37 Zwar ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nach §§ 54 VwVfG grundsätzlich auch trotz Rechtswidrigkeit gültig, im Falle des hier vorliegenden einschlägigen speziellen Nichtigkeitsgrundes nach § 59 II Nr. 4 i. V. m. § 56 VwVfG folgt allerdings aus dem Verstoß gegen das Koppelungsverbot grundsätzlich die Nichtigkeit.

Fraglich ist allerdings wie der nur teilweise Verstoß gegen das Koppelungsverbot auch vor dem Hintergrund von § 59 III VwVfG einzuordnen ist, der besagt, dass die Nichtigkeit nur eines Teil des Vertrags zur Gesamtnichtigkeit führt, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Bei der Bewertung ist wie bei § 139 BGB auf den mutmaßlichen Willen der Vertragsparteien abzustellen. Für diesen kommt es darauf an, ob eine Bewertung aus der Sicht einer verständigen Vertragspartei ergibt, dass sie den Vertrag auch ohne den nichtigen Teil vernünftigerweise abgeschlossen hätte. Aus der Formulierung „wenn nicht anzunehmen ist“ folgt allerdings, dass die Gesamtnichtigkeit den Regelfall bildet und für sie zugleich eine (allerdings widerlegliche) Vermutung streitet. Allerdings bleiben die nicht von der Nichtigkeit erfassten Vertragsteile wirksam, wenn sie nach dem mutmaßlichen Willen der Parteien selbständig sinnvolle Regelungen enthalten. Der Wille der Parteien ist hier nach den allgemeinen Regeln über die Auslegung und in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB i.V.m. § 62 VwVfG zu ermitteln. Hier kommt man insbesondere über die Auslegung der salvatorischen Klausel zu dem Ergebnis, dass die Parteien eine weitestgehende Gültigkeit der Regelungen erreichen wollen. Da die Zahlungspflichten getrennt nach den Verwendungszwecken ausgewiesen sind, die Vereinbarungen auch getrennt sinnvoll bleiben und nur im Hinblick auf einen Verwendungszweck nichtig sind, ist davon auszugehen, dass die Regelung bezüglich der Zahlungspflicht von 7.000 € gültig bleibt.

f) Ergebnis

38 Der Vertrag ist nichtig in Bezug auf die Zahlungspflicht von 3.000 €, also soweit die Gegenleistung für die Restauration des Rathauses verwendet werden soll.

3. Nichtvorliegen eines Ausschlussgrundes

39 Hier kommt vor allem der Grundsatz von Treu und Glauben in Frage, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört. Gegen eine Rückzahlungspflicht der Gemeinde PBrück könnte sprechen, dass J mit Rückforderung bis zur Errichtung des Hauses abgewartet hat, also bereits in den vollen Vorzug der Leistung der Gemeinde gekommen ist. Allerdings hätte eine Anwendung des Grundsatzes auf öffentlich-rechtliche Bereicherungsansprüche zur Folge, dass die gesetzlich angeordnete Nichtigkeitssanktion vielfach wirkungslos bliebe, wenn der Erstattungsanspruch des Bürgers infolge irreversibler Leistungserbringung seitens Behörde ausgeschlossen wäre.

Insofern kann sich die Gemeinde nicht auf einen Ausschluss der Rückforderung infolge von Treuwidrigkeit berufen.

III. Zwischenergebnis

40 J hat gegenüber der Stadt einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch in Höhe von 3.000 €.

C. Ergebnis

41 Die Klage wäre zulässig, allerdings nur in Höhe von 3.000 € begründet.

← Zurück zur Struktur der allgemeinen Leistungsklage
→ Weiter zu Fall 10: Vorbeugende Unterlassungsklage bei staatlichem Informationshandeln
↑ Zur Inhaltsübersicht