Mehrebenensystem Landesverfassungen

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Autoren: Alexander Brade/Lasse Ramson

Notwendiges Vorwissen: Grundrechtsfunktionen, Prüfungsstruktur Freiheitsgrundrecht und Schutzpflichten

Lernziel: Zusammenspiel der Grundrechtsordnungen des Bundes und der Länder verstehen

Landesverfassungen enthalten Grundrechte in unterschiedlichem Umfang: Die Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg kommt als einzige ganz ohne Grundrechtsgewährleistungen aus,[1] während andere Länder (Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein) die Grundrechte des Grundgesetzes insgesamt zum Bestandteil ihrer Landesverfassung erklären bzw. zusätzlich eigene Grundrechte vorsehen (Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen)[2]. Alle übrigen Landesverfassungen enthalten gänzlich eigenständige Grundrechtskataloge, die zum Teil auch soziale Grundrechte umfassen. Gerade für diese Bundesländer stellt sich die Frage, wie sich ihre grundrechtlichen Gewährleistungen zu denen des Grundgesetzes verhalten.

A. Landesgrundrechte[Bearbeiten]

I. Anwendungsbereich der Landesgrundrechte[Bearbeiten]

Landesgrundrechte kommen unmittelbar nur gegenüber der Landesstaatsgewalt zum Tragen, sei es dadurch, dass die Exekutive, die Judikative oder – allen voran – die Legislative[3] des jeweiligen Bundeslandes durch ihr Tätigwerden in die (Landes-)Grundrechte des oder der Einzelnen eingreift. Da Art. 1 III GG nicht nur die Bundes-, sondern jegliche Landesstaatsgewalt außerdem an die Grundrechte des Grundgesetzes bindet,[4] kommt es insoweit zu einer Verdoppelung des Grundrechtsschutzes und damit zu einer „Verdoppelung der Nichtigkeitschance“ vor den Landesverfassungsgerichten[5]. Das ist für die Betroffenen vor allem dann von Bedeutung, wenn die Landesgrundrechte materiell-rechtlich ein Mehr an Schutz gegenüber den Grundrechten des Grundgesetzes gewähren oder die prozessualen Hürden dort niedriger ausfallen

Beispiel: Gegen ein bayerisches Landesgesetz besteht die für jedermann vorgesehene Möglichkeit, Popularklage beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof einzulegen (Art. 98 S. 4 Verf. Bayern, § 55 BayVfGHG).[6]

Dagegen sind die Grundrechte der Landesverfassungen für das BVerfG nicht unmittelbarer Maßstab.[7] Es zieht sie allenfalls rechtsvergleichend heran, um den Inhalt der Grundrechte des Grundgesetzes näher zu bestimmen.[8]

II. Verhältnis zu den Grundrechten des Grundgesetzes[Bearbeiten]

Für das Verhältnis von Landesgrundrechten und Bundesgrundrechten gelten zwei Grundsätze: Soweit Grundrechte eines Landes im Gegensatz zum Bundesrecht (einschließlich des Grundgesetzes) stehen, geht das Bundesrecht vor, Art. 31 GG.[9]

Beispiel: Bis zu ihrer Reform im Jahr 2018 sah die Verfassung des Landes Hessen in ihren Art. 21 I 2 und Art. 109 I 2 die Verhängung der Todesstrafe vor, was ersichtlich im Widerspruch zu Art. 102 GG stand.

Soweit die Landesgrundrechte jedoch mit den Grundrechten des Grundgesetzes übereinstimmen, sind sie nach Art. 142 GG gültig und binden die Landesstaatsgewalt uneingeschränkt. Darunter fallen nicht nur inhaltsgleiche (Landes-)Grundrechte[10], sondern (über den Wortlaut des Art. 142 GG hinaus) auch solche die – ggf. als Ausfluss der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte – einen weitergehenden Schutz gewährleisten. Umstritten ist, was im Fall derUnterschreitung des grundgesetzlichen Schutzniveaus geschieht.[11] Die inzwischen überwiegende Auffassung geht davon aus, dass auch dann kein Kollisionsfall gegeben ist, mit der Folge, dass das entsprechende Landesgrundrecht fortgilt.[12]

Es gibt Fälle, in denen die Landesgrundrechte zwar über Art. 142 GG weitergelten, sie aber nicht als Maßstab für die Überprüfung von Landesrechtsakten herangezogen werden können. Das gilt zum einen, soweit der entsprechende Akt durch Unionsrecht oder Bundesrecht determiniert, d.h. inhaltlich vorfestgelegt ist und dieses keine Gestaltungsspielräume zugunsten der Landesstaatsgewalt einräumt.[13] Zum anderen soll sowohl eine Prüfung des bundesrechtlichen materiellen Rechts (BGB, BauGB, StGB, etc.) als auch seiner Anwendung im Einzelfall[14] durch ein Landesgericht[15] anhand der Landesgrundrechte ausscheiden. Für zulässig gehalten wird eine solche Kontrolle demgegenüber bezüglich der Anwendung der (bundesrechtlichen) Normen des Prozessrechts (ZPO, VwGO, StPO, etc.) im Hinblick auf die Einhaltung der Verfahrensgrundrechte: Soweit Landes- und Bundesverfahrensgrundrechte[16] inhaltsgleich im obigen Sinne sind, könne die Entscheidung des Landesgerichts – obwohl in einem bundesrechtlich geregelten Verfahren ergangen – demnach durch das Landesverfassungsgericht (auch) am Maßstab der Landesverfassung überprüft werden.[17]

Weiterführendes Wissen

Wirklich zu überzeugen, vermag die Unterscheidung zwischen Verfahrens- und materiellen Grundrechten nicht. Abgesehen davon, dass sich beide „Kategorien“ nicht trennscharf voneinander unterscheiden lassen, irrt, wer glaubt, dass sich verfahrensrechtlichen Garantien regelmäßig unmittelbar verbindliche und einzelfallbezogene Regelungsanordnungen für die Rechtsprechungstätigkeit der Landesgerichte entnehmen ließen[18]. Allein die Judikatur des BVerfG zum Grundsatz des rechtlichen Gehörs (Art. 103 I GG) ist nahezu unüberschaubar geworden; die Verfahrensgrundrechte stehen den materiellen Grundrechten in ihrer Komplexität also in Nichts nach. Es verbleibt daher nur die Möglichkeit, den Landesverfassungsgerichten eine Prüfungskompetenz sowohl für die materiellen als auch für die Verfahrensgrundrechte einzuräumen[19], soweit Art. 142 GG dem nicht entgegensteht.

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B. Gegenüberstellung der Grundrechte der Länder mit denen des Bundes[Bearbeiten]

Soweit eine Landesverfassung überhaupt keine Grundrechte enthält oder die (gesamten) Grundrechte des Grundgesetzes inkorporiert, stellt sich die Frage von vornherein nicht, welche grundrechtlichen Besonderheiten sie aufweist. Enthält die jeweilige Landesverfassung dagegen einen eigenständigen Grundrechtskatalog, offenbart sich eine außerordentliche Regelungsvielfalt. Insbesondere die älteren Landesverfassungen weisen dabei einzelne Grundrechte auf, deren Normtext vollständig mit denen des Grundgesetzes übereinstimmt.

Beispiel: Art. 7 I Verf. Rheinland-Pfalz lautet ebenso wie Art. 13 I GG: „Die Wohnung ist unverletztlich“.

Vor diesem Hintergrund orientieren sich die Landesverfassungsgerichte häufig an der Rechtsprechung des BVerfG zu den gleichlautenden Grundrechten des Grundgesetzes.[20] Daneben finden sich wörtliche Übernahmen einzelner Grundrechte des Grundgesetzes in neueren Landesverfassungen, darunter der Verfassung des Freistaates Sachsen.

Beispiel: Die Sächsische Verfassung hat u.a. den Schutz der Menschenwürde (Art. 14 I), das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 15), das Recht auf Leben und Freiheit der Person (Art. 16 I) sowie die Versammlungsfreiheit (Art. 23) wortgleich aus dem Grundgesetz übernommen.

Abweichungen finden sich ebenfalls sowohl in den „alten“ als auch in den „neuen“ Landesverfassungen[21]. Art. 2 I Verf. Hessen vom 1.12.1946 lautet z.B. wie folgt: „Der Mensch ist frei. Er darf tun und lassen, was die Rechte anderer nicht verletzt oder die verfassungsmäßige Ordnung des Gemeinwesens nicht beeinträchtigt.“ Trotz abweichender Formulierung ergeben sich dabei keinerlei Abweichungen vom Schutzbereich des Art. 2 I GG – verstanden als allgemeine Handlungsfreiheit. Dasselbe Phänomen lässt sich bei den Grundrechten beobachten, die die neueren Landesverfassungen der Rechtsprechung des BVerfG entnommen und diese entsprechend positiviert haben. Prominentes Beispiel ist das Datenschutz-Grundrecht als Äquivalent zum Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. So heißt es in Art. 33 der Sächsischen Verfassung: „Jeder Mensch hat das Recht, über die Erhebung, Verwendung und Weitergabe seiner personenbezogenen Daten selbst zu bestimmen.“

Anders liegt es, soweit die Landesgrundrechte über das Schutzniveau des Grundgesetzes hinausgehen. Art. 6 Verf. Hessen macht aus dem „Deutschengrundrecht“ des Art. 11 GG beispielsweise ein „Jedermannsrecht“.[22] Weiterungen gibt es auch für den sachlichen Schutzbereich. So hat die Verfassung für den Freistaat Thüringen schon weit vor Anerkennung des Rechts auf selbstbestimmtes Sterben durch das BVerfG[23] ausgesprochen, dass die Würde des Menschen „auch im Sterben zu achten und zu schützen“ ist (Art. 1 I 2)[24]. Daneben erkennen zahlreiche Landesverfassungen sogenannte soziale Grundrechte in weitaus größerem Umfang als das Grundgesetz an.[25] Diese unterscheiden sich insofern von den „klassischen“ Freiheits- und Gleichheitsrechten, als sie vom Staat nicht fordern, Eingriffe zu unterlassen, sondern ihn umgekehrt zum Handeln zwingen und dabei ggf. auch Eingriffe zulasten Privater vorzunehmen.

Beispiel: Zu diesen Rechten gehören z.B. die Pflicht zur Förderung der Erwachsenenweiterbildung (Art. 33 I), der Kunst und Kultur (Art. 34 I, II) sowie des Sports (Art. 35) in der Verfassung des Landes Brandenburg[26]. Die bremische Verfassung erkennt weiter ein Recht auf Arbeit (Art. 8 I) sowie den Anspruch auf eine angemessene Wohnung (Art. 14 I) an.

Weiterführendes Wissen

Das hat für die Betroffenen auch praktische Folgen: Gewährt die jeweilige Landesverfassung wie z.B. in Berlin ein Recht auf angemessenen Wohnraum (Art. 28 I) ergibt sich daraus eine stärkere Rechtsposition vor den Landesverfassungsgerichten als vor dem Bundesverfassungsgericht, was selbst dann gilt, wenn man dieses Recht – entgegen dem Normtext – „lediglich“ als eine Art Staatszielbestimmung deutet[27].

Eher selten tritt dagegen der Fall auf, dass die Landesgrundrechte hinter dem Schutzniveau des Grundgesetzes zurückbleiben. Zu nennen ist die Berufsfreiheit in Art. 28 I Verf. Sachsen, die im Unterschied zu Art. 12 I GG kein Grundrecht auf Schulbildung enthält.[28] Außerdem fällt Art. 15 Verf. Brandenburg ins Auge, der insofern hinter Art. 13 GG zurückbleibt, als er den Rechtsstand vor der Grundgesetzänderung aus dem Jahr 1998, die zu einer Weiterung des Schutzes vor heimlicher Wohnraumüberwachung geführt hat, aufrechterhält[29]. Das ändert indes nichts an der Geltung dieses Landesgrundrechts als solchem. Denn Art. 142 GG verlangt wie gesagt gerade keine identischen Regelungen, sondern sichert im Ergebnis die Geltung der Landesgrundrechte ab.

Weiterführende Studienliteratur[Bearbeiten]

  • Lindner, Landesgrundrechte: Bedeutung, Dogmatik, Klausurrelevanz, JuS 2018, 233 ff.
  • Merten, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 8, 1. Aufl. 2017, § 232.
  • Peine, Verfassungsgebung und Grundrechte – der Gestaltungsspielraum der Landesverfassungsgeber, LKV 2012, 385 ff.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte[Bearbeiten]

  • Die Bedeutung der Landesgrundrechte nimmt beständig zu (was nicht unbedingt für ihre Klausurrelevanz gilt), wobei sich ihre Regelungssystematik in den einzelnen Bundesländern unterscheidet.
  • Inhaltlich gehen die Regelungen zum Teil erheblich über die des Bundes hinaus (Stichwort: soziale Grundrechte).
  • Landesgrundrechte binden nur die Länder, können aber in den Grenzen des Art. 142 GG auch für die Überprüfung von Bundesrecht maßgeblich sein.


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Inhaltsverzeichnis des Buches[Bearbeiten]

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Abschnitt 1 - Allgemeine Grundrechtslehren

Abschnitt 2 - Aufbau der Prüfung eines Freiheitsgrundrechts

Abschnitt 3 - Grundrechtsschutz und Dritte

Abschnitt 4 - Verfahren, Konkurrenzen, Prüfungsschemata

Abschnitt 5 - Grundrechte im Mehrebenensystem

Abschnitt 6 - Einzelgrundrechte des Grundgesetzes

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. Zur (im Ergebnis zu verneinenden) Frage, ob die Länder zur Einführung eines eigenstaatlichen Grundrechtstatbestandes verpflichtet sind etwa Dietlein, AöR 120 (1995), 1 (2) m.w.N. Allgemein zu den Grenzen der Verfassungsautonomie der Länder: Lindner, AöR 143 (2018), 437 (442 ff.).
  2. Zur rechtlichen Problematik dieser Übernahmeklauseln („Rezeption“) ausführlich Dietlein, AöR 120 (1995), 1 (4 ff.); Grawert, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 84 Rn. 21 ff.
  3. Vgl. Classen, Staatsrecht II: Grundrechte, 2018, § 2 Rn. 36.
  4. Dietlein, AöR 120 (1995), 1 (2); Uerpmann, Der Staat 35 (1996), 428 (439).
  5. Lindner, JuS 2018, 233 (234).
  6. Ausführlich zur Popularklage in Bayern: Sodan, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 84 Rn. 34 ff.
  7. Manssen, Staatsrecht II: Grundrechte, 17. Aufl. 2020, § 1 Rn. 20.
  8. Vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 24.4.1953, Az.: 1 BvR 102/51 = BVerfGE 2, 237 (262) für das Verständnis des allgemeinen Gleichheitssatzes. Zur wechselwirksamen Grundrechtsauslegung im Einzelnen Grawert, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 84 Rn. 43 ff.
  9. Hufen, Staatsrecht II: Grundrechte, 7. Aufl. 2018, § 4 Rn. 8.
  10. Inhaltsgleich - und damit zulässiger Prüfungsmaßstab für das Landesverfassungsgericht – ist das entsprechende Landesgrundrecht nur, wenn es in dem zu entscheidenden Fall zu demselben Ergebnis wie das Grundgesetz führt (BVerfG, Beschl. v. 15.10.1997, Az.: 2 BvN 1/95 = BVerfGE 96, 345 (345 f.); dem folgend z.B. HessStGH, Urt. v. 10.5.2017 – P.St. 2545 = NVwZ 2017, 1136. Eingehend zu den Entwicklungsstationen der Rechtsprechung des BVerfG: Grawert, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 84 Rn. 76 ff. m.w.N.
  11. Ausführlich zum Merkmal der „Übereinstimmung“ Unruh, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 142 Rn. 9 ff. und Maurer, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 82 Rn. 62 ff.
  12. Beschl. v. 15.10.1997, Az.: 2 BvN 1/95 = BVerfGE 96, 345 (365): „Übereinstimmung“ i.S.d. Art. 142 GG = Widerspruchsfreiheit. Vgl. etwa Dreier, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 31 Rn. 51; näher Lindner, JuS 2018, 233 (235 f.) am Beispiel der Art. 103, 159 Verf. Bayern, die an sich hinter Art. 14 III GG zurückbleiben, weil sie im Fall der Legislativenteignung keine im Gesetz geregelte Entschädigung einfordern, dafür aber generell in Kraft bleiben.
  13. Vgl. nur Möstl, AöR 130 (2005), 350 (383).
  14. Eine Kontrolle am Maßstab des Willkürverbots für möglich haltend: BayVerfGHE 57, 16 (20) = BeckRS 2004, 147569. Noch weitergehender VerfGH Berlin, Beschl. v. 12.1.1993 - 55/92 Rn. 22 (zu diesem sogenannten Honecker-Beschluss z.B. Brocker, DÖV 2021, 1 (5 ff.)) sowie der VerfGH Sachsen, s. z.B. Beschl. v. 29.1.2004 - Vf. 22-IV-03 sowie kürzlich Beschl. v. 30.8.2018 – Vf. 73-IV-18 (kritisch zu letzterem Gmeiner, ZIS 2019, 451 (454 f.)). Ausführlich zur (divergenten) Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte: Rozek, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 85 Rn. 12 ff., 39 ff.
  15. Ist die landesgerichtliche Entscheidung bereits durch ein Bundesgericht bestätigt worden, kommt eine Überprüfung durch das Landesverfassungsgericht jedenfalls dann nicht mehr in Betracht, wenn sich das Bundesgericht inhaltlich mit der landesgerichtlichen Entscheidung auseinandergesetzt hat. Dazu Sodan, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 84 Rn. 55.
  16. Achtung: Entgegen seinem Wortlaut wird Art. 142 GG auch auf die in Art. 101, 103 und 104 GG geregelten grundrechtsgleichen Rechte angewendet, Grawert, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 84 Rn. 95; a.A. Hain, JZ 1998, 620 (622).
  17. Vgl. Beschl. v. 15.10.1997, Az.: 2 BvN 1/95 = BVerfGE 96, 345 (346). Dazu z.B. Gmeiner, ZIS 2019, 451 f., 453.
  18. So aber Dietlein, NVwZ 1994, 6 (10).
  19. In diese Richtung z.B. Sodan, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 84 Rn. 64 ff.
  20. Vgl. Lange, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 83 Rn. 9 (am Beispiel von Art. 14 GG und Art. 103 I Verf. Bayern).
  21. Ausführlich zur Entwicklung vor- und nachgrundgesetzlicher Landesgrundrechte sowie den Grundrechten der neuen Länder: Maurer, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 82 Rn. 37 ff. und Peine, LKV 2012, 385 (386).
  22. Durner, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 8, 1. Aufl. 2017, § 234 Rn. 21. Weiterführend Lange, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 3, 1. Aufl. 2009, § 83 Rn. 36.
  23. BVerfG, Urt. v. 26.2.2020 - 2 BvR 2347/15 u.a. = NJW 2020, 905.
  24. Näher dazu Hillgruber, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 8, 1. Aufl. 2017, § 233 Rn. 35.
  25. Ausführlich Shirvani, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 8, 1. Aufl. 2017, § 242.
  26. Näher zum „einmaligen“ Brandenburger Grundrechtskatalog: Peine, LKV 2012, 385 (387).
  27. Vgl. für Bayern Kment, NJW 2018, 3692 (3694) m.w.N.; zur Debatte über die Sozialisierung von Wohnraum in Berlin und der dort fehlenden Entsprechung zu Art. 15 GG siehe hier.
  28. Vgl. Peine, LKV 2012, 385 (389); VerfGH Sachsen, Beschl. v. 10.12.2004 - Vf. 11-IV-04.
  29. Vgl. VerfG Brandenburg, Urt. v. 30.6.1999 - VfGBbg 3/98. Ausführlich zu dem dahinterstehenden Problemkreis: Guckelberger, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. 8, 1. Aufl. 2017, § 235 Rn. 24 ff.