Freizügigkeit - Art. 11 GG

§ 25.1 Freiheit der Person (Art. 2 II 2, 104 GG) | Inhaltsverzeichnis | § 25.3 Ausbürgerung und Auslieferung (Art. 16 GG)

Autorin: Isabell Jandl

Notwendiges Vorwissen: Grundrechtsberechtigung, Grundrechtsbindung, Freiheitsgrundrechte, Konkurrenzen, Art. 2 II 2, 104 GG

Lernziel: Grundrecht auf Freizügigkeit verstehen und abgrenzen

Art. 11 GG garantiert die Freizügigkeit im Bundesgebiet. Sie stellt die Grundvoraussetzung personaler Lebensgestaltung dar und gewährleistet die selbstbestimmte Lebensgestaltung durch die freie Wahl eines Aufenthalts- und Wohnorts. Die Freizügigkeit steht im engen Zusammenhang mit dem Schutz der Freiheit der Person nach Art. 2 II 2, 104 GG. Art. 11 GG ist ein Abwehrrecht; Ansprüche auf staatliches Tätigwerden bestehen nicht.

Klausurtaktik

Art. 11 GG wird in Klausuren meistens mit Art. 2 II 2 GG kombiniert, damit die Studierenden eine Abgrenzung der Schutzbereiche der beiden Grundrechte vornehmen müssen. Die verschiedenen Ansichten zum Merkmal „vorübergehend“ zu kennen ist daher sinnvoll.

A. Schutzbereich

I. Sachlicher Schutzbereich

Geschützt von Art. 11 I GG ist die „Freizügigkeit“. Die Freizügigkeit ist die Freiheit, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, also jeden Ort im Bundesgebiet aufzusuchen und sich dort unter Umständen auch länger aufzuhalten.

Der Wohnsitz ist die ständige Niederlassung mit dem Willen, nicht nur vorübergehend zu bleiben und den Ort zum Mittelpunkt der Lebensverhältnisse zu machen.

Der Aufenthalt umfasst das vorübergehende Verweilen an einem Ort. Umstritten ist hierbei, wie das Tatbestandsmerkmal „vorübergehend“ zu verstehen ist. Dabei wird teilweise auf die Relevanz des Aufenthalts für den:die Grundrechtsträger:in abgestellt. Der Aufenthalt muss der persönlichen Entfaltung dienen. Diese Einschätzung macht den Grundrechtsschutz jedoch von Umständen, die nicht in der Person selbst liegen, abhängig und erschwert die Abgrenzung.

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Eine andere Auffassung stellt auf die Dauer des Aufenthalts ab, wobei es auch hier unterschiedliche Ansichten zur erforderlichen Mindestaufenthaltsdauer gibt. Nach einer Auffassung reicht schon das Verweilen von wenigen Minuten aus, um in den Schutzbereich des Art. 11 I GG zu fallen. Problematisch hieran ist jedoch, dass es nach dieser Auffassung zu einer Grundrechtskonkurrenz mit Art. 2 II GG kommt, da sich die jeweiligen Schutzbereiche dieser Grundrechte dann deckten. Eine genaue Abgrenzung der beiden Grundrechte wäre also nicht möglich. Eine andere Ansicht verlangt eine gewisse Dauer des Aufenthalts, eine Übernachtung muss also miteingeschlossen sein. Begründet wird dies unter anderem damit, dass die Einschränkungsmöglichkeiten des Art. 11 II GG (keine ausreichende Lebensgrundlage etc.) typischerweise eine solche Grundrechtsausübung betreffen, welche mit dem Wohnort von Personen zusammenhängt, bzw. mit einer Aufenthaltsdauer, die über die des Art. 2 II GG hinausgeht. Die Anknüpfung an eine zeitliche Komponente erscheint zwar willkürlich (Minuten, Stunden, Übernachtungen etc.), ist aber nötig, um eine Abgrenzung zu Art. 2 II 2 GG ziehen zu können.

Weiterführendes Wissen

Das BVerfG stellt darauf ab, ob es sich um eine Verhaltensweise handelt, bei der ein Ortswechsel stattfindet und die dadurch eine über die körperliche Bewegungsfreiheit nach Art. 2 GG hinausgehende persönliche Bedeutung hat. Der Schutzbereich sei zumindest dann nicht eröffnet, wenn man einen Ort nur zur Freizeitgestaltung oder zur Verrichtung von Alltagsangelegenheiten aufsuche. Das BVerfG hat jedoch ausdrücklich offengelassen inwiefern diese Entscheidung verallgemeinerungsfähig ist.

Geschützt wird von Art. 11 I GG nicht nur die positive, sondern auch die negative Freizügigkeit. Jede:r hat damit das Recht, einen Ortswechsel nicht vorzunehmen. Umfasst ist davon auch der Schutz vor Zwangsumsiedlung. Ebenfalls geschützt ist die Einreise, um Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zu nehmen, sowie die Einwanderung, um Wohnsitz zu erlangen.

Nicht umfasst vom Schutzbereich des Art. 11 I GG ist die Benutzung eines bestimmten Beförderungsmittels.

Beispiel: M fährt leidenschaftlich gerne Mountainbike. Am liebsten fährt sie außerhalb der Wege durch den Wald. Dies ist aber gemäß § 3 I e) Landesforstgesetz NRW nicht erlaubt. M fühlt sich in ihren Rechten aus Art. 11 I GG verletzt. Dies ist allerdings nicht der Fall. M hat keinen Anspruch auf die Benutzung des Mountainbikes an bestimmten Orten.

Examenswissen: Ebenfalls nicht umfasst von Art. 11 I GG ist die Ausreise und Auswanderung. Begründet wird dies zum einen mit dem Wortlaut „im ganzen Bundesgebiet“; bei ; bei einer Ausreise liegen die Endpunkte der Ortswechsel nicht in der Bundesrepublik. Zum anderen ist die Entstehungsgeschichte des Art. 11 I GG zu beachten. Der Gesetzgeber hat bei der Formulierung der Einschränkungstatbestände offensichtlich an Beschränkungen der innerstaatlichen Freizügigkeit gedacht, aber nicht an die in Deutschland schon seit dem Ersten Weltkrieg ununterbrochenen Beschränkungen der Ausreisefreiheit.

Examenswissen: In der Covid-19-Pandemie ist Art. 11 GG sehr relevant geworden, da es teilweise zu Grenzschließungen gekommen ist, wodurch Menschen aus Deutschland nicht mehr ausreisen konnten. Auch wurde von manchen Gerichten beschlossen, dass das zeitweise herrschende Beherbergungsverbot gegen Art. 11 I GG verstößt. Ebenfalls betrafen die Ausgangsbeschränkungen den Schutzbereich der Freizügigkeit. Weitere Ausführungen zur Covid-19-Pandemie finden sich im Kapitel 18.3 zu Art. 2 II GG.

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II. Persönlicher Schutzbereich

Art. 11 I GG ist ein sogenanntes „Deutschengrundrecht“. Träger:in des Grundrechts auf Freizügigkeit ist damit jede natürliche Person, die Deutsche:r im Sinne des Art. 116 GG ist. Für EU-Bürger:innen ist ein äquivalenter Grundrechtsschutz herzustellen. Von Art. 11 GG sind auch ohne Weiteres Minderjährige umfasst.

Auch inländische juristische Personen des Privatrechts können sich auf Art. 11 GG berufen, wie sich aus Art. 19 III GG ergibt. Sie sind ist zwar nicht in ihrer personalen Lebensgestaltung betroffen, allerdings dient die Freizügigkeit auch der Entwicklung des Wirtschaftslebens. Dies beinhaltet die freie Wahl sowie Verlagerung oder Beibehaltung eines Sitzes. Wichtig ist hier, dass meist eine Abgrenzung zu Art. 12 GG erforderlich ist. Juristischen Personen aus Mitgliedstaaten der EU kommt der gleiche Grundrechtsschutz zu.

B. Eingriff

Ein Eingriff in Art. 11 I GG wäre beispielsweise ein Aufenthaltsverbot, ein Platzverweis oder die Sperrung eines Gebiets. Allgemeine Gesetze, die die Freizügigkeit nicht gezielt betreffen, stellen keinen Eingriff in Art. 11 I GG dar. Begründet wird dies unter anderem damit, dass Art. 11 II GG nur Einschränkungsmöglichkeiten für unmittelbare Eingriffe enthält.

Beispiel: Wohnortzuweisungsgesetz hindert nur mittelbar an der Wahl eines Wohnorts als dem Zugewiesenen

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C. Rechtfertigung

I. Einschränkbarkeit des Grundrechts

Das Grundrecht auf Freizügigkeit unterliegt einem qualifizierten Gesetzesvorbehalt (Art. 11 II GG). In das Recht auf Freizügigkeit kann nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden und nur aus einem legitimen Zweck im Sinne des Art. 11 II GG. Gesetze im Sinne des Art. 11 II GG können grundsätzlich Bundes‐ und Landesgesetze sein. Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 73 I Nr. 3 GG umfasst zwar die gesetzliche Ausgestaltung der Freizügigkeit, verdrängt aber nicht die herkömmliche Regelungszuständigkeit der Länder im Bereich der Abwehr unmittelbarer Gefahren. Beispielsweise ist der in Art. 11 II GG genannte Katastrophenschutz Gegenstand der Landesgesetzgebung.

II. Grenzen der Einschränkbarkeit

Weiterhin sind die sogenannten Schranken-Schranken, also bestimmte materiell rechtliche Anforderungen an die gesetzliche Grundlage, zu beachten. Dazu gehört insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es ist daher sinnvoll, die in Art. 11 II GG gestellten Anforderungen im Rahmen der Prüfung des legitimen Zwecks zu untersuchen. Welche Zwecke legitim sind, wird in Art. 11 II GG abschließend aufgeführt.

Der Notstandsvorbehalt besagt, dass die Freizügigkeit beim sogenannten inneren Staatsnotstand (Art. 91 GG) eingeschränkt werden kann.

Weiterführendes Wissen

Damit gemeint sind Revolutionen, Staatsstreiche und andere Handlungen, die darauf abzielen die Bundesrepublik in ihrer Staatsform oder Existenz zu verändern oder beseitigen. Bislang wurde von dem Notstandsvorbehalt noch kein Gebrauch gemacht.

Zur Bekämpfung von Seuchen und Katastrophen kann die Freizügigkeit ebenfalls eingeschränkt werden (Seuchen- und Katastrophenvorbehalt). Für eine Seuchengefahr ist erforderlich, dass es sich um eine Krankheit handelt, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden kann (vgl. § 1 Infektionsschutzgesetz). Naturkatastrophen und Unglücksfälle erfordern eine Unvorhersehbarkeit der Gefahrverwirklichung sowie die Bedrohung einer Vielzahl von Menschen oder eines größeren Gebiets. Naturkatastrophen entstehen durch Naturgewalten, während Unglücksfälle auf menschlicher Gefahrsetzung beruhen.

Beispiel: Aufgrund einer Bombenentschärfung wird die Bevölkerung in einem bestimmten Gebiet evakuiert.

Examenswissen: In der Covid-19-Pandemie ist dieser Vorbehalt sehr relevant geworden. In den Bundesländern wurden Rechtsverordnungen erlassen, die sich auf §§ 28, 28a, 32 Satz 1 IfSG stützten. Für diese Corona-Verordnungen ist im Einzelfall zu prüfen, inwiefern sie in den Schutzbereich des Art. 11 GG eingreifen und ob dieser Eingriff aufgrund des Seuchen- und Katastrophenvorbehalts gerechtfertigt ist.

Die Freizügigkeit kann außerdem eingeschränkt werden, um die Jugend vor Verwahrlosung zu schützen (Jugendschutzvorbehalt). Unter „Jugend“ versteht man in diesem Sinne alle Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht erreicht haben. Verwahrlosung meint dabei eine Gefährdung des Wohls von Kindern und Jugendlichen in körperlicher, seelischer oder geistiger Hinsicht.

Beispiel: Der 16-jährige A reißt von Zuhause aus, um bei seinem alkoholabhängigen Freund zu leben. Seine Eltern wenden sich an das Jugendamt, welches A gemäß § 42 SGB VIII in Obhut nimmt. Ein Eingriff in sein Recht auf Freizügigkeit liegt vor. Dieser lässt sich allerdings durch den Jugendschutzvorbehalt verfassungsrechtlich rechtfertigen.

Auch um strafbare Handlungen vorzubeugen, kann die Freizügigkeit eingeschränkt werden (Kriminalvorbehalt). Vorschriften zur Einschränkung der Freizügigkeit ergeben sich in der Regel aus dem StGB (z.B. §§ 56 ff, §§ 68 ff StGB) oder aus den Landespolizeigesetzen. Erforderlich ist, dass es sich um präventive Maßnahmen handelt; ein repressives Einschreiten (z.B. Untersuchungshaft) wird also nicht erfasst.

Beispiel: § 56c II Nr. 1 StGB (aufenthaltsbezogene Weisungen bei Strafaussetzung zur Bewährung), § 68b StGB (aufenthaltsbezogene Weisungen der Führungsaufsicht) und § 10 I Nr. 1 und 2 JGG (aufenthaltsbezogene Erziehungsmaßnahmen).

Zusätzlich sind kollidierendes Verfassungsrecht sowie das Zitiergebot des Art. 19 I 2 GG zu beachten. Außerdem wird Art. 11 I GG durch Art. 17a II GG eingeschränkt. Hiernach kann die Freizügigkeit von Wehrpflichtigen und Zivildienstleistenden beschränkt werden, wenn dies der Verteidigung und dem Schutz der Bevölkerung dient.

D. Grundrechtskonkurrenzen

Zwischen Art. 11 GG und Art. 2 II 2, 104 GG gibt es kein Konkurrenzverhältnis, da beide Grundrechte unterschiedliche Schutzgüter haben. Art. 11 GG schützt die Hinbewegungsfreiheit, also Fälle, in denen der:die Grundrechtsträger:in einen Ort aufsuchen will, um dort Aufenthalt oder Wohnsitz zu nehmen. Art. 2 II 2, 104 GG hingegen schützt die körperliche Fortbewegungsfreiheit, also die Freiheit, einen Ort zu verlassen.

Beispiel: Evakuierung wegen Bombenentschärfung (Freiheitsentziehung, um Aufenthalt in einem bestimmten Gebiet zu verhindern; daher Art. 11 GG einschlägig).

Die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG schützt Ortsveränderungen, die von Art. 11 GG und Art. 2 II 2, 104 GG nicht erfasst sind (wie beispielsweise die Ausreisefreiheit).

Weiterführendes Wissen

Auch gegenüber Art. 6 II GG gibt es kein Konkurrenzverhältnis, selbst wenn die Kinder selbst Grundrechtsträger sind. Nach Art. 6 II GG und § 163 BGB wird der Aufenthaltsort der Kinder durch die Eltern bestimmt. Diese Entscheidungen der Eltern sind von Art. 11 GG geschützt. Wegen Art. 6 II GG kann es kein eigenes Recht der Kinder auf Bestimmung ihres Aufenthalts geben, das mit einem solchen der Eltern kollidieren würde.

E. Europäische und internationale Bezüge

Im internationalen Kontext nimmt die Freizügigkeit eine wichtige Stellung ein. Sie ist eine völkerrechtlich anerkannte Menschenrechtsgarantie. Diese völkerrechtlichen Gewährleistungen gehen über den Schutz des Art. 11 GG hinaus, da sie nicht auf die Staatsangehörigkeit der betroffenen Personen abstellen. Auch in der Grundrechte-Charta (Art. 45 I GRCh) und in der Europäischen Menschenrechtskonvention (Art. 2 des 4. ZP zur EMRK) ist die Freizügigkeit verankert.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Das Grundrecht auf Freizügigkeit schützt die Freiheit im Bundesgebiet Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Auch juristische Personen können sich auf Art. 11 I GG berufen. Ob und inwiefern sich EU-Ausländer:innen auf Art. 11 I GG berufen können, ist umstritten.
• Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs sind die in Art. 11 II GG genannten legitimen Zwecke zu beachten.

Weiterführende Studienliteratur

• Binke Hamdan, Das Grundrecht auf Freizügigkeit nach Art. 11 GG, JA 2019, 165 - 171