Versammlungsfreiheit - Art. 8 GG

§ 20.2 Informations- & Medienfreiheiten (Art. 5 GG) | Inhaltsverzeichnis | § 20.4 Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG)

Autorinnen: Katharina Goldberg, Sué González Hauck

Notwendiges Vorwissen: Prüfungsaufbau eines Freiheitsgrundrechts

Lernziel: von der Versammlungsfreiheit geschützte Tätigkeiten und Räume abgrenzen

Die in Art. 8 GG geschützte Versammlungsfreiheit ist ein zentraler Bestandteil der Demokratie. Versammlungen bieten „die Möglichkeit zur öffentlichen Einflussnahme auf den politischen Prozess, zur Entwicklung pluralistischer Initiativen und Alternativen oder auch zu Kritik und Protest(...); sie enthalten ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie, das geeignet ist, den politischen Betrieb vor Erstarrung in geschäftiger Routine zu bewahren“. Die Versammlungsfreiheit ist ebenso aus einer Prüfungsperspektive interessant, da sich hier an sehr greifbaren Beispielen das Zusammenspiel zwischen Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht abbilden lässt. Klausuren in den Grundrechten werden daher häufig zu Themen der Versammlungsfreiheit gestellt. Zudem ist Art. 8 GG ebenso wie das Versammlungsgesetz des Bundes (bzw. die Versammlungsgesetze der Länder) regelmäßiger Prüfungsgegenstand verwaltungsrechtlicher Klausuren.

A. Schutzbereich

Bereits der Schutzbereich von Art. 8 I GG kann erhebliche Probleme bergen. Bei einer Prüfung von Art. 8 I GG kann hier ein Schwerpunkt der Klausurbearbeitung liegen.

I. Sachlicher Schutzbereich

1. Versammlungsbegriff

Viele Aspekte des Versammlungsbegriffs sind in Rechtsprechung und Literatur umstritten. Im Kern lässt sich eine Versammlung definieren als eine Zusammenkunft mehrerer Personen zu einem gemeinsamen Zweck.

Umstritten ist bereits die Mindestanzahl an Personen, die für eine Versammlung zusammenkommen müssen. Teilweise wird der Wortlaut herangezogen, um eine Versammlung quantitativ erst ab drei teilnehmenden Personen anzunehmen. Diese Auslegung ist aber zu restriktiv. Entscheidend ist der Sinn und Zweck des Art. 8 I GG. Gerade weil die Versammlungsfreiheit individuell Personen schützt, die sich zur gemeinsamen Meinungskundgabe zusammenschließen und dies bereits im Austausch von zwei Personen geschehen kann, ist eine Mindestpersonenzahl abzulehnen. Vielmehr reicht eine Zusammenkunft von zwei Personen für das Vorliegen einer Versammlung aus.

In dem Element des gemeinsamen Zwecks besteht der Unterschied zwischen einer Versammlung und einer bloßen Ansammlung oder zufällig entstehenden Menschenmenge. Anhand unterschiedlicher Anforderungen an den gemeinsamen Zweck lassen sich engere und weitere Versammlungsbegriffe unterscheiden. Nach dem weitesten Versammlungsbegriff genügt (nahezu) jeder gemeinsame Zweck. Andere Stimmen fordern dagegen, dass der Zweck der Versammlung in der gemeinsamen Meinungsbildung und -äußerung bestehen muss, wobei teilweise darüber hinaus angenommen wird, dass sich diese Meinungsbildung und -kundgabe auf öffentliche Angelegenheiten beziehen müsse. Nachdem sich das BVerfG anfangs eher zugunsten einer möglichst weiten Auslegung des Art. 8 I GG positioniert hatte, wendet es in der jüngeren Rechtsprechung einen restriktiveren Versammlungsbegriff an. Der Zweck der Zusammenkunft muss danach auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sein. Nach dieser Definition sind Versammlungen i.S.d. Art. 8 GG „örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung“.

Nicht umfasst von dem engeren Versammlungsbegriff sind Veranstaltungen, die allein dem Vergnügen dienen.

Beispiel: Volksfeste

Auch Veranstaltungen, die nach der Rechtsprechung „der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls“ dienen, fallen nicht in den Schutzbereich des Art. 8 I GG.

Beispiel: Loveparade

Solche reinen „Massenparties“ fallen selbst dann nicht in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit, wenn bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen. Abzugrenzen sind sie von Veranstaltungen, die primär einen kommunikativen, auf die öffentliche Meinungsbildung gerichteten Zweck verfolgen und diesen Zweck mittels Musik und Tanz verwirklichen.

Klausurtaktik

Ein Beispiel für eine entsprechende Abgrenzung zwischen reinen Massenparties und Versammlungen, die Elemente von Vergnügungsveranstaltungen aufweisen, findet sich in diesem Übungsfall zur Versammlungsfreiheit aus dem OpenRewi Grundrechte Fallbuch.

Bei sogenannten gemischten Veranstaltungen, die sowohl Elemente aufweisen, die auf öffentliche Meinungskundgabe gerichtet sind, als auch solche, die einen bloßen Unterhaltungszweck oder einen anderen Zweck verfolgen, der dem Meinungskundgabezweck nicht zuzurechnen ist, ist im Wege einer Gesamtschau aller relevanten tatsächlichen Umstände zu beurteilen, ob die Veranstaltung nach ihrem Gesamtgepräge eine Versammlung darstellt oder nicht. Diese Beurteilung des Gesamtgepräges der Veranstaltung erfolgt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in drei Schritten. In einem ersten Schritt ist zu entscheiden, welche Modalitäten der Veranstaltung einen kommunikativen, auf die öffentliche Meinungskundgabe gerichteten Zweck aufweisen. Die Entscheidung, welche Elemente als Meinungskundgabe in diesem Sinne anzusehen sind, erfolgt anhand einer wertenden Betrachtung aus der Sicht eine:r außenstehenden Betrachter:in. Dabei können auch Aussagen der Veranstalter:innen im Vorfeld der Veranstaltung einbezogen werden. In einem zweiten Schritt sind die Elemente und Modalitäten der Veranstaltung, die anderen Zwecken als der öffentlichen Meinungskundgabe dienen, zu erfassen. In einem dritten Schritt schließlich ist zu beurteilen welches Gewicht den auf die öffentliche Meinungskundgabe gerichteten Elementen gegenüber anderen Elementen der Veranstaltung zukommt, die nicht auf die öffentliche Meinungskundgabe gerichtet sind. Lässt sich nicht eindeutig feststellen, ob das Gewicht der auf den Zweck der öffentlichen Meinungskundgabe gerichteten Elemente oder das der anderen Elemente überwiegt, so ist im Zweifel davon auszugehen, dass es sich um eine Versammlung im Sinne des Art. 8 I GG handelt.

Gemischte Veranstaltungen, die von der fachgerichtlichen Rechtsprechung regelmäßig als Versammlungen im Sinne des Art. 8 I GG qualifiziert werden, sind etwa Konzerte rechtsextremer Bands. Hier wird argumentiert, dass sich diese Veranstaltungen von anderen Konzerten, bei denen der Musikgenuss im Vordergrund stehe, durch die innere Bindung der Teilnehmenden auf ideologischer Ebene und durch den Zweck, die eigene politische Identität zu bestätigen und zu bestärken unterschieden. Des Weiteren dienten sie zur Rekrutierung neuer Anhänger für die rechtsextremistische Gesinnung.

Auch Straßenblockaden oder Blockaden von Bauarbeiten können nach der Rechtsprechung in den Schutzbereich des Art. 8 I GG fallen, wenn diese kein Selbstzweck sind, sondern von den Versammlungsteilnehmenden als „ein dem Kommunikationsanliegen untergeordnetes Mittel zur symbolischen Unterstützung ihres Protests und damit zur Verstärkung der kommunikativen Wirkung in der Öffentlichkeit“ eingesetzt werden. Bereits auf Schutzbereichsebene ausgeschlossen sind dagegen Verhaltensweisen, die nicht dazu dienen, das kommunikative Anliegen zu unterstützen, sondern die eigenen Forderungen direkt zwangsweise durchzusetzen.

Nach herrschender Meinung sind nur solche Veranstaltungen als Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG zu verstehen, bei denen die Teilnehmenden gemeinsam an einem Ort körperlich anwesend sind. Mit dem Argument, dass Verfassungen neue gesellschaftliche Entwicklungen nicht ausschließen dürfen, um ihre Steuerungsfunktion nicht zu verlieren, wird jedoch vereinzelt vertreten, dass Art. 8 GG auch auf virtuelle Verhaltensweisen anzuwenden sei. Nicht zuletzt die Verlagerung großer Teile des gesellschaftlichen und öffentlichen Lebens, insbesondere auch des politischen Protests, auf den virtuellen Raum während der Corona-Pandemie hat verdeutlicht, wie wichtig es ist, die Grundrechte für das digitale Zeitalter weiterzuentwickeln.

2. Örtlicher und zeitlicher Umfang des Schutzbereichs

In zeitlicher Hinsicht ist vom Schutzbereich des Art. 8 I GG nicht nur der Zeitraum der Versammlungsdurchführung selbst umfasst. Auch vorbereitende Maßnahmen sind geschützt.

Beispiel: Ankündigung der Versammlung, Einladung zur Versammlung, Anreise und Zugang zur Versammlung

Auch über die Anreise und den unmittelbaren Zugang zur Versammlung hinaus entfaltet die Versammlungsfreiheit eine Vorwirkung. Beispielsweise kann der Aufenthalt in einem Camp, das potenziellen Versammlungsteilnehmer:innen zur Unterkunft dient, geschützt sein, wenn dieser Aufenthalt für die Teilnahme an der Veranstaltung notwendig ist. Bei der Anwendung von Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts im Vorfeld einer Versammlung sind daher die Wertungen des Art. 8 I GG zu berücksichtigen.

In der Beendigungsphase einer Versammlung schützt Art. 8 I GG vor Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, die Teilnehmenden von der erneuten Teilnahme an künftigen Versammlungen abzuhalten.

3. Geschützte Verhaltensweisen

Art. 8 I GG gewährleistet das Recht, selbst über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung zu bestimmen. Dabei muss das Anliegen der öffentlichen Meinungskundgabe nicht verbalisiert werden, sondern es sind auch vielfältige nicht-verbale Ausdrucksformen denkbar.

Geschützt sind alle versammlungsbezogenen Verhaltensweisen. Darunter fallen auch solche, die dazu dienen, größtmögliche Aufmerksamkeit zu erzeugen.

Beispiel: Reden halten, Transparente mitführen, Handzettel verteilen, grundsätzlich auch: Lautsprecher und Megaphone einsetzen

Behinderungen Dritter durch Lärm oder Verkehrseinschränkungen sind erst auf der Ebene der Rechtfertigung relevant.

Auch ein Verhalten, das sich kritisch mit dem Versammlungsthema auseinandersetzt, ist grundsätzlich von der Versammlungsfreiheit geschützt. Insbesondere darf nicht ohne weiteres angenommen werden, einzelne Teilnehmende, die eine von der Versammlungsleitung abweichende Meinung kundtun, führten eine nicht angemeldete Gegendemonstration durch, um darauf polizeiliche Maßnahmen wie Identitätsfeststellungen zu stützen.

Gegendemonstrationen sind nicht geschützt, wenn sie allein darauf gerichtet sind, eine andere Versammlung zu verhindern.

Bei Nebeneinrichtungen wie Versammlungsinfrastruktur und sonstigen „Begleiterscheinungen“ einer Versammlung muss anhand der Sachverhaltsinformationen sorgfältig geprüft werden, ob diese von dem Schutzbereich des Art. 8 I GG erfasst sind. Zu bedenken ist dabei, dass die Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 8 I GG wegen des hohen Stellenwerts der Versammlungsfreiheit regelmäßig zur Folge hat, dass andere Interessen und Freiheitsrechte zurückgedrängt werden. Das gilt insbesondere für die Rechte von Anwohner:innen, Verkehrsteilnehmenden und Gewerbetreibenden. In der Rechtsprechung besteht daher die Bestrebung, „die Reichweite des Versammlungsgrundrechts und die damit einhergehende Inanspruchnahme öffentlichen Straßenraums nicht nach Belieben ausufern zu lassen“.

Beispiel zu Nebeneinrichtungen: Solche Nebeneinrichtungen sind etwa Informationsstände, Stände zur Verpflegung, Küchen- und Toilettenwägen und Schlafzelte.

Klausurtaktik

In der Klausur ist jede einzelne Nebeneinrichtung sorgfältig auf ihre funktionale oder symbolische Notwendigkeit für den mit der Versammlung verfolgten Zweck der Meinungskundgabe zu prüfen, wobei die konkrete Art und Dauer der Versammlung zu berücksichtigen ist. Hier liegt in der Regel ein wichtiger Schwerpunkt der Klausur.

Beispiel zur funktionalen oder symbolischen Notwendigkeit von Nebeneinrichtungen: Informationsstände oder Rednerpulte haben einen direkten Bezug zu der mit der Versammlung bezweckten Meinungskundgabe und fallen daher regelmäßig in den Schutzbereich von Art. 8 I GG. Grundsätzlich nicht geschützt sind dagegen Einrichtungen, die der Verpflegung der Teilnehmenden mit warmen Mahlzeiten dienen. Letzteres gilt jedenfalls dann, wenn es sich um eine Veranstaltung von kürzerer Dauer handelt und die Verpflegung weder notwendig ist, um die physische Präsenz der Teilnehmenden sicherzustellen noch eine besondere funktionale oder symbolische Bedeutung hat.

Aktuell besonders umstritten – und daher klausurrelevant – ist die Frage, ob auch das Einrichten und Betreiben von Protestcamps zu den von Art. 8 I GG geschützten Verhaltensweisen zählt.

Beispiel zu Protestcamps: Zu den prominentesten Beispielen für solche Protestcamps zählen das „G20-Protestcamp“, die Baumhausdörfer im Hambacher Forst aber auch eine von Corona-Leugner:innen geplante „Dauermahnwache“.

Das BVerfG hatte bisher nur in Eilverfahren Gelegenheit, sich mit solchen Protestcamps zu befassen. Es hat dabei explizit darauf hingewiesen, dass die Frage, ob und in welchem Umfang Art. 8 I GG die Einrichtung von Protestcamps unter Inanspruchnahme öffentlicher Anlagen schützt, in seiner Rechtsprechung nicht geklärt ist.

Klausurtaktik

In der Klausur empfiehlt es sich, die allgemeinen in der Rechtsprechung etablierten Kriterien heranzuziehen. Das bedeutet, dass für die Beurteilung, ob es sich insgesamt um eine Versammlung im Sinne des Art. 8 I GG handelt, die oben vorgestellte Prüfung in drei Schritten vorzunehmen ist, in der zunächst die der Meinungskundgabe dienenden Elemente einerseits und die übrigen Elemente andererseits zu identifizieren sind und anschließend eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen ist. Ist danach das Protestcamp insgesamt als Versammlung anzusehen, so sind einzelne Elemente, deren Einordnung zwischen den Beteiligten streitig ist, auf ihre funktionale oder symbolische Bedeutung für die Meinungskundgabe zu überprüfen.

Zelte, die nur als Schlafplätze und nicht zur Meinungskundgabe genutzt werden, dürften anhand der dargestellten Kriterien in der Regel nicht selbst als Teil einer Versammlung anzusehen sein. Sie können jedoch im Rahmen des Vorfeldschutzes einer späteren Versammlung von dem Schutzbereich des Art. 8 I GG umfasst sein.

Geschützt ist auch die negative Versammlungsfreiheit. Art. 8 I GG schützt also auch vor staatlichem Zwang, an einer öffentlichen Veranstaltung teilzunehmen.

4. Einschränkung des Schutzbereichs: friedlich und ohne Waffen

Von Art. 8 I GG geschützt sind nur Versammlungen, die „friedlich und ohne Waffen“ durchgeführt werden. Gerade weil es sich um eine Einschränkung auf Schutzbereichsebene handelt, die im Gegensatz zu Einschränkungen auf Rechtfertigungsebene keine Abwägung erlaubt, dürfen keine übersteigerten Anforderungen an die Friedlichkeit einer Versammlung gestellt werden. Zudem liefe der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG leer, wenn etwa bereits jeder Gesetzesverstoß einzelner Teilnehmer:innen dazu führte, dass die Versammlung insgesamt nicht mehr als friedlich anzusehen ist.

Eine Versammlung ist erst dann nicht mehr friedlich im Sinne des Art. 8 I GG, „wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden, nicht schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt“. Der Begriff der Unfriedlichkeit ist daher insbesondere nicht identisch mit dem in der Rechtsprechung sehr weit verstandenen Gewaltbegriff in § 240 StGB.

Auch führt unfriedliches Verhalten einzelner Teilnehmer:innen nicht direkt dazu, dass die ganze Versammlung als unfriedlich zu qualifizieren ist. Ansonsten „hätten diese es in der Hand, Demonstrationen ‚umzufunktionieren‘“ und es ließe sich praktisch jede Großdemonstration verbieten. Eine Versammlung ist daher erst dann insgesamt als unfriedlich anzusehen, wenn sie aufgrund gehäufter Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen insgesamt einen durch Aggression geprägten Charakter gewonnen hat.

Ergibt eine „Prognose mit hoher Wahrscheinlichkeit“, dass der/die Veranstalter:in einer Versammlung und sein Anhang Gewalttätigkeiten beabsichtigen oder ein solches Verhalten zumindest billigen wird, kann ein Versammlungsverbots angeordnet werden. In der verfassungsrechtlichen Klausur kommt es für diese Prognose auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an.

Weiterführendes Wissen

Umstritten ist, ob Art. 2 I GG subsidiär auf unfriedliche Demonstrationen Anwendung findet.

Dem Mitführen von Waffen ist bereits eine derartige Gefährlichkeit inhärent, dass der Schutzbereich des Versammlungsrecht dieses nicht erfasst. Waffen sind solche im technischen Sinne (vgl. § 1 WaffG). Ob auch objektiv gefährliche und subjektiv für die Verletzung von Personen oder die Beschädigung von Sachen bestimmte Gegenstände vom Waffenbegriff erfasst sind, ist umstritten. Für eine enge Auslegung des Begriffs spricht, dass das subjektive Element eine Prognoseentscheidung verlangt, wie sie im Rahmen der Feststellung der Unfriedlichkeit üblich ist. Daher sind sonstige gefährliche Gegenstände nach den allgemeinen Kriterien der Friedlichkeit zu beurteilen.

Weiterführendes Wissen

Auf Versammlungen sind Uniformen laut § 3 VersG verboten. Dieses generelle Uniformverbot findet aber keine Erwähnung in Art. 8 I GG. Entsprechend umstritten ist dessen Verfassungsmäßigkeit. Nach dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht ist ein Uniformverbot nur gerechtfertigt, wenn das Tragen einer Uniform Gewaltbereitschaft signalisiert oder Versammlungsteilnehmer:innen oder Passant:innen auf andere Art und Weise unter Druck setzt. Daher ist § 3 I VersG teleologisch zu reduzieren: Nicht erfasst sind Kleidungsstücke, die zwar eine gemeinsame politische Gesinnung zum Ausdruck bringen, jedoch keine Gewaltbereitschaft signalisieren.

II. Persönlicher Schutzbereich

Bei der Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG handelt es sich um ein sogenanntes Deutschengrundrecht. Ausländer:innen können sich auf Art. 2 I GG sowie einfachgesetzlich auf § 1 VersG berufen.

Auch inländische juristische Personen (insb. Vereine, die als Veranstalter auftreten) sind vom persönlichen Schutzbereich der Versammlungsfreiheit erfasst.

Staatsorgane können sich nicht auf Art. 8 I GG berufen, wenn sie eine Veranstaltungen organisieren. Ein grundrechtlicher Schutz der Teilnehmer:innen einer durch den Staat organisierten Veranstaltung kann jedoch trotzdem bestehen.

B. Eingriff

Die Eingriffsprüfung kann auf Basis des klassischen sowie des modernen Eingriffsverständnis erfolgen.

Als Eingriffe in die Versammlungsfreiheit kommen beispielsweise Verbote und Auflösungen von Versammlungen mit ihren strafrechtlichen Sanktionen, Auflagen, Ausschließungen einzelner Teilnehmer:innen, Behinderungen und Beschränkungen bei der An- oder Abreise in Betracht . Zudem kann das Grundrecht durch faktische Maßnahmen, die in ihrer Intensität imperativen Maßnahmen gleichstehen und eine abschreckende Wirkung haben (wie als Boykottaufrufe zu verstehende Pressemitteilungen), beeinträchtigt werden.

C. Rechtfertigung

I. Einschränkbarkeit

Die Einschränkbarkeit von Art. 8 I GG hängt davon ab, ob eine Versammlung unter freiem Himmel oder in geschlossenen Räumen stattfindet. Für Versammlungen unter freiem Himmel gilt der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG, für solche in geschlossenen Räumen die verfassungsimmanenten Schranken.

1. Abgrenzung: „unter freiem Himmel“ oder in geschlossenen Räumen?

Die Beschränkung von Versammlungen unter freiem Himmel ist nach Art. 8 II GG erleichtert, weil „wegen der Berührung mit der Außenwelt ein besonderer, namentlich organisationsrechtlicher und verfahrensrechtlicher Regelungsbedarf besteht, um einerseits die realen Voraussetzungen für die Ausübung zu schaffen, andererseits kollidierende Interessen anderer hinreichend zu wahren“.

Idealtypisch für „Versammlungen unter freiem Himmel“ sind solche auf öffentlichen Straßen und Plätzen. Diesen steht als Gegenbild die Versammlung in von der Öffentlichkeit abgeschiedenen Räumen, wie etwa in Hinterzimmern von Gaststätten, gegenüber,bei denen die Versammlungsfreiheit vorbehaltslos gewährleistet ist. Dabei kommt es auf eine physische Überdachung des Versammlungsortes nicht an. Zur Abgrenzung ist zu ermitteln, ob die Versammlung von der Allgemeinheit abgeschirmt und damit weniger konfliktprovozierend ist, ob eine unmittelbare Auseinandersetzung mit der unbeteiligten Öffentlichkeit vorgesehen ist und die Versammlung damit ein höheres und weniger beherrschbares Gefahrenpotential innehat.

2. Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG: „unter freiem Himmel“

Das Versammlungsrecht aus Art. 8 I GG für Versammlungen unter freiem Himmel kann durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden.

Weiterführendes Wissen

Art. 17a I GG enthält zudem einen besonderen Gesetzesvorbehalt für das Wehr- bzw. Ersatzdienstverhältnis.

Abzugrenzen ist hier zunächst, dass der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG nur für versammlungsspezifische und nicht für meinungsspezifische Eingriffe gilt. Für meinungsspezifische Eingriffe bestimmt sich die verfassungsrechtliche Rechtfertigung nach Art. 5 II GG. Ein Vorgehen gegen Versammlungen muss damit meinungsneutral sein und darf sich nicht danach unterscheiden, ob eine Versammlung rechts-, links- oder in keine Richtung extrem ist.

Einfache Gesetze, mit denen die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 II GG eingeschränkt werden kann, sind insbesondere die Versammlungsgesetze des Bundes und der Länder. Diese gelten aber grundsätzlich nur für öffentliche, d.h. jedermann zugängliche, Versammlungen. Grundsätzlich sind die Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizeirechts nicht anwendbar ("gesperrt"), wenn ein Versammlungsgesetz Anwendung findet. Man spricht von der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts.

3. Einschränkbarkeit bei Versammlungen in geschlossenen Räumen

Da Versammlungen in geschlossenen Räumen nicht ausdrücklich in Art. 8 II erwähnt sind, gilt der Gesetzesvorbehalt für sie nicht. Ihre Einschränkbarkeit ergibt sich nur aus Art. 8 I GG selbst und aus dem kollidierenden Verfassungsrecht. So dienen die Vorschriften der Versammlungsgesetze zu Versammlungen in geschlossenen Räumen dazu, die Merkmale „friedlich und ohne Waffen“ einfachgesetzlich auszuformen.

II. Grenzen der Einschränkbarkeit

Art. 8 I GG legt als Grenze der Einschränkbarkeit fest, dass das Versammlungsrecht „ohne Anmeldung und Erlaubnis“ gewährt wird. Die in den Versammlungsgesetzen trotzdem vorgesehene Anmeldepflicht darf daher keine Voraussetzung für die Durchführung einer Versammlung sein. Es handelt sich um eine Obliegenheit, also eine Handlungspflicht, die nicht erzwungen werden kann. Dies dient dem Schutz der Versammlung: Wenn die Polizei rechtzeitig vom Vorhaben der Versammlung weiß, kann sie die notwendigen Maßnahmen für den Schutz ihres reibungslosen, verkehrssicheren Ablaufs und damit auch den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung treffen. So muss insbesondere bei Spontan- oder Eildemonstration auf die Voraussetzung einer rechtzeitigen Anmeldung verzichtet werden.

D. Grundrechtskonkurrenzen

Art. 8 I GG steht in Idealkonkurrenz mit Art. 5 I GG. Während Art. 5 I GG vor allem vor Beschränkungen des Inhalts und der Form einer Meinungsäußerung schützt, schützt Art. 8 I GG das Zusammenkommen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.

E. Europäische und internationale Bezüge

In Art. 12 GrCh ist die Versammlungsfreiheit auf der Ebene des europäischen Unionsrechts geschützt. Der Artikel enthält zugleich die Vereinigungsfreiheit und die Koalitionsfreiheit. Wie bei Art. 8 GG erstreckt sich der Schutzbereich nur auf friedliche Versammlungen.

Die gleiche Struktur und nahezu den gleichen Wortlaut wie Art. 12 GrCh weist auf regionaler völkerrechtlicher Ebene Art. 11 EMRK auf. Dieser schützt ebenfalls das Recht, sich frei und friedlich zu versammeln und enthält neben der Versammlungsfreiheit ebenfalls die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit.

Weiterführendes Wissen zur Versammlungsfreiheit auf universalvölkerrechtlicher Ebene

Auf universalvölkerrechtlicher Ebene schützen Art. 20 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) und Art. 21 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) die Versammlungsfreiheit. Für die Auslegung des IPbpR von großer Bedeutung sind die Kommentare (General Comments) des UN-Menschenrechtsausschusses (Human Rights Committee). Im September 2020 veröffentlichte der Ausschuss den vielbeachteten Comment No. 37 zu dem Recht, sich friedlich zu versammeln. Festgehalten ist darin unter anderem, dass auch Ausländer:innen und Staatenlose das Recht haben, sich friedlich zu versammeln. Deutschland ist also völkerrechtlich verpflichtet – jedenfalls auf der Ebene des einfachen Rechts – die Versammlungsfreiheit von Personen zu garantieren, die nicht deutsche Staatsbürger:innen oder EU-Bürger:innen sind.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Die Versammlungsfreiheit ist ein häufig in Prüfungsarbeiten abgefragtes Grundrecht. Der Schwerpunkt der Prüfungsarbeit kann bereits im Schutzbereich liegen. Aktuelle Entwicklungen und die Weiterentwicklung von Versammlungsformaten bieten immer neue Anknüpfungspunkte, um im Rahmen des Schutzbereichs Fragen neu zu stellen und mit unterschiedlichen Schwerpunkten zu erörtern. Dabei ist besonders auf die Abgrenzungen "in geschlossenen Räumen" bzw. "unter freiem Himmel"; "friedlich" bzw. "unfriedlich" und "Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung" bzw. "Vergnügen" zu achten.
• Die einzelnen grundrechtsbezogenen Maßnahmen müssen jede für sich ermittelt und am verfassungsrechtlichen Maßstab geprüft werden.
• Die Versammlungsfreiheit findet ihre einfachgesetzliche Ausformung in den Versammlungsgesetzen der Länder bzw. des Bundes.
• Von der Versammlungsfreiheit geschützte Versammlungen werden durch die Versammlungsgesetze und nicht durch die Polizeigesetze eingeschränkt. Eine Abgrenzung ist insbesondere bei Maßnahmen im Vorfeld einer Versammlung oder nach einer Versammlung wichtig.

Weiterführende Studienliteratur

• Mast/Gafus, JuS 2021, 253 ff.
• Fortgeschrittenenklausur im Verwaltungsrecht mit starkem versammlungsrechtlichen Schwerpunkt: Wagner/Schlingloff, JA 2021, 224 ff.