Mehrebenensystem Völkerrecht

§ 14 Europarecht | Inhaltsverzeichnis | § 16 Landesverfassungen

Autoren: Alexander Brade/Lasse Ramson

Notwendiges Vorwissen: Grundrechtsfunktionen, Prüfungsstruktur Freiheitsgrundrecht und Schutzpflichten

Lernziel: Zusammenspiel der Grundrechtsordnungen und Prüfungsstruktur der Konventionsgrundrechte verstehen

Auch das Völkerrecht hält in verschiedenen Katalogen und gewohnheitsrechtlich menschenrechtliche Gewährleistungen bereit. Praktisch besonders bedeutsam für die deutsche Rechtsordnung sind die Rechte der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK) inklusive ihrer Zusatzprotokolle, die deshalb in diesem Kapitel im Mittelpunkt stehen.

A. Konventionsgrundrechte der EMRK

Die EMRK ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der zwischen den 47 Mitgliedsstaaten des Europarats geschlossen wurde. Daneben existieren noch diverse Zusatzprotokolle zur EMRK, die weitere Grundrechte oder Verfahrensregeln für den EGMR enthalten und nicht alle von allen Mitgliedsstaaten ratifiziert wurden. Der Europarat ist eine seit 1949 existierende internationale Organisation mit Sitz in Strasbourg (Frankreich). Neben den Mitgliedsstaaten des Europarats könnte auch die Europäische Union der EMRK beitreten, verzichtet allerdings bisher darauf. Für die Auslegung und Anwendung der EMRK und die Durchsetzung der in ihr enthaltenen Rechte gegenüber den Mitgliedsstaaten ist in Strasbourg der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) als dauerndes Gericht eingerichtet. Gemäß Art. 34 S. 1 EMRK kann sich jede Person im Anwendungsbereich der EMRK mit der Individualbeschwerde an den EGMR wenden.

I. Anwendungsbereich

Die EMRK ist in den Staaten (räumlich) anwendbar, die ihr beigetreten sind. In zeitlicher Hinsicht wirkt sie nicht zurück, sondern gilt seit dem Inkrafttreten für den jeweiligen Mitgliedstaat.

Weiterführendes Wissen

1. Räumlicher Anwendungsbereich

Gemäß Art. 59 I, II EMRK können nur Mitgliedsstaaten des Europarats und die Europäische Union der EMRK beitreten. Alle gegenwärtigen Mitgliedsstaaten des Europarats sind auch der EMRK beigetreten. Das heißt, dass sich der territoriale Anwendungsbereich der EMRK unbestritten auf das Staatsgebiet der Mitgliedsstaaten des Europarats erstreckt.

Angesichts der Formulierung des Art. 1 EMRK, der weniger auf die Gebiets- als die Personalhoheit abstellt, stellt sich allerdings die Frage, ob die EMRK auch exterritorial Geltung entfaltet, soweit dort Hoheitsgewalt eines EMRK-Mitgliedsstaats ausgeübt wird. Dies ist nach der Rechtsprechung des EGMR nur in Ausnahmefällen zu bejahen: So, wenn der jeweilige Mitgliedsstaat effektive Kontrolle über das Hoheitsgebiet eines anderen Staats ausübt, vor allem durch militärische Besatzung, wenn Hoheitsträger:innen auf fremdstaatlichem Territorium eine Person oder Sache unter ihre Autorität und Kontrolle bringen, und/oder wenn der betreffende Staat ausschließliche gerichtliche Autorität („exclusive jurisdiction“) über die Handlungen seiner Amtsträger im Ausland ausübt.

Eine völlig klare Rechtsprechung zu diesem Thema hat sich noch nicht herausgebildet: So lehnte der EGMR die Anwendbarkeit der EMRK in einem Fall der Bombardierung fremden Staatsgebiets durch Mitgliedsstaaten der EMRK ab, obgleich sich gewisse Parallelen zu den Fällen der Autorität und Kontrolle über Einzelpersonen bilden lassen, im Kunduz-Fall ging der EGMR hingegen wegen der „exclusive jurisdiction“ deutscher Gerichte über in Afghanistan eingesetzte Soldat:innen von einer Anwendbarkeit der EMRK aus. Der EGMR betont allerdings, dass das Territorialprinzip prägend bleibt und eine exterritoriale Anwendung die Ausnahme bleibt, sodass gewisse Ungleichgewichte in der einzelfallbezogenen Rechtsprechung womöglich auch darauf zurückzuführen sind, wie umstritten die Anwendbarkeit im konkreten Fall zwischen den Parteien war.

2. Zeitlicher Anwendungsbereich

Die EMRK inklusive ihrer Protokolle ist – wie alle völkerrechtlichen Verträge, die keine Bestimmungen dazu treffen (Art. 28 VCLT) – nicht rückwirkend anwendbar. Das heißt, dass eine Verletzung von EMRK-Rechten aus der Zeit vor ihrem Inkrafttreten für den konkreten Staat nicht möglich ist und entsprechende Individualbeschwerden zum EGMR unzulässig sind. Wichtig ist dabei, dass das Inkrafttreten eines Zusatzprotokolls nicht auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der EMRK zurückwirkt, der zeitliche Anwendungsbereich also für jedes Zusatzprotokoll einzeln zu bestimmen ist.

II. Die Konventionsrechte in der Rechtsprechung des BVerfG und des EuGH

1. Die Berücksichtigung der EMRK auf nationaler Ebene

Völkerrechtliche Verträge werden aufgrund der Regelung des Art. 59 II 1 GG allgemein in den Rang einfacher Bundesgesetze eingeordnet.

Weiterführendes Wissen

Diese Ansicht ist nicht überzeugend. Es ist mittlerweile allgemein anerkennt, dass Normen des Völkerrechts nicht als nationales Recht in die deutsche Rechtsordnung implementiert werden, sondern ihren völkerrechtlichen Charakter behalten. Das heißt auch, ihr Verhältnis zum deutschen Recht müsste sich nach dem Völkerrecht bestimmen. Und dieses bestimmt in Art. 27 S. 1 VCLT: „A party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform a treaty.“ Damit die hierdurch bezweckte effektive Durchsetzung des Völkerrechts möglich ist, ist die pauschale Einordnung in den Rang des einfachen Bundesgesetzes nicht ausreichend. Zudem enthält Art. 59 II 1 GG auch gar nicht zwingend eine Rangbestimmung.

Bezüglich der EMRK erhält das BVerfG der Sache nach diese „Rangbestimmung“ aufrecht. Allerdings kommt es durch die weitgehenden Schlüsse in der Görgülü-Entscheidung effektiv zu einer Art Vorrangwirkung der EMRK sogar gegenüber dem deutschen Verfassungsrecht. Demnach folgt aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, die sich aus diversen Vorschriften der Verfassung ablesen lässt, ein Gebot, Konflikte mit völkerrechtlichen Verpflichtungen durch völkerrechtskonforme Auslegung auch der Grundrechte zu vermeiden. Dabei ist auch die Rechtsprechung des EGMR zu den entsprechenden Grundrechtspositionen zu beachten. Insofern haben die EMRK-Rechte „verfassungsrechtliche Bedeutung“.

Weiterführendes Wissen

Diese Entscheidung wurde – zu Recht – vor allem methodisch kritisiert, für ihren tendenziell völkerrechtsfreundlichen Kurs aber auch gelobt. Bisher sind zumindest, anders als im Verhältnis EuGH/BVerfG, keine nachhaltigen Konflikte zwischen EGMR und BVerfG erkennbar. In Einzelfällen kommt es dennoch zu möglicherweise abweichenden Bewertungen.

Beispiel: Es ist bislang ungeklärt, ob das deutsche Streikverbot für Beamte mit Art. 11 EMRK vereinbar ist. Das BVerfG geht von der Vereinbarkeit aus, betont in der gleichen Entscheidung aber auch die Grenzen der völkerrechtsfreundlichen Auslegung, die es im methodisch Vertretbaren und in den auslegungsfesten, tragenden Grundsätzen der Verfassung sieht. Es ist zweifelhaft, ob die Ansicht des BVerfG, die deutsche Ausgestaltung des beamtenrechtlichen Streikverbots sei mit den vom EGMR aufgestellten Bedingungen vereinbar, zutrifft. Denn dieser betont einerseits, dass ein pauschaler Ausschluss unzulässig sei, und lässt andererseits erkennen, dass er zur Einschränkung nur zwingende Gründe des demokratischen Gemeinwesens ausreichen lässt. Hier liegt also ein gewisses Konfliktpotential, zudem die Antragstellenden des zitierten Verfahrens vor dem BVerfG ihren Fall mittlerweile vor dem EGMR anhängig gemacht haben.

2. Einfluss der Konventionsgrundrechte auf das Unionsrecht

Eigentlich sollte auch die Europäische Union der EMRK beitreten, und ein entsprechender Auftrag ist weiterhin in Art. 6 II 1 EUV enthalten. Art. 59 II EMRK enthält seit Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls im Jahre 2010 eine explizite Bestimmung, die der EU den Beitritt erlaubt. Die weit fortgeschrittenen Beitrittsbemühungen der EU-Institutionen sind allerdings seit 2014 erheblich ins Stocken geraten, nachdem der EuGH in einem Gutachten über den Übereinkunftsentwurf erhebliche Bedenken an dessen Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht angemeldet hatte. Sollte die EU in Zukunft der EMRK beitreten, würde diese gegenüber den Mitgliedsstaaten am Anwendungsvorrang des Unionsrechts teilhaben. Art. 6 III EUV verschafft der EMRK derzeit hingegen keinen Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht, da die EMRK vor einem eventuellen Beitritt der EU kein „Rechtsinstrument [darstellt], dass formell in die Unionsrechtsordnung aufgenommen worden ist.“ Die praktische Bedeutung der EMRK und der EGMR-Rechtsprechung ist für den EuGH dennoch hoch, da dieser wegen der Bestimmung in Art. 52 III 1 GRCh die GRCh im Sinne der EMRK und der dazu ergangenen Rechtsprechung auslegen muss.

Da die EU kein Konventionsmitglied ist, kann Unionsrecht nur mittelbar vor den EGMR geraten. Insbesondere ist es ausgeschlossen, die Union oder ihre Organe als Nicht-Partei der GRCh vor dem EGMR anzugreifen. Allerdings sind umgekehrt Mitgliedsstaaten der EMRK, die gleichzeitig Mitgliedsstaaten der EU sind, nicht deshalb von ihren Pflichten aus der EMRK befreit, weil sie in Durchführung oder Umsetzung von Unionsrecht handeln. Im Einzelfall kann daher fraglich sein, ob ein Hoheitsakt noch im dem Mitgliedsstaat zurechenbaren Bereich liegt.

Beispiel: Der EGMR wies ein Verfahren, in dem ein Verstoß gegen Verfahrensrechte in einem Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH gemäß Art. 267 I AEUV gerügt wurde, und das gegen die Niederlande als den vorlegenden Staat gerichtet war, nicht als unzulässig ab, da aufgrund der gewillkürten Vorlage durch das niederländische Gericht das Vorabentscheidungsverfahren durch den Mitgliedsstaat veranlasst gewesen und damit ein Hoheitsakt desselben gegeben sei.

Konfliktmöglichkeiten zwischen GRCh und EMRK ergeben sich daher hauptsächlich für die Mitgliedsstaaten selbst, für die es zu divergierenden Grundrechtsanforderungen aus EMRK und GRCh kommen kann, und im konkreten Fall sogar zu abweichender Rechtsprechung der beiden Gerichtshöfe. Indes entschärft der EGMR diesen möglichen Konflikt mit seiner eigenen „Solange“-Formel: „State action taken in compliance with [international] legal obligations is justified as long as the relevant organisation is considered to protect fundamental rights, as regards both the substantive guarantees offered and the mechanisms controlling their observance, in a manner which can be considered at least equivalent to that for which the Convention provides.“ Diesen Zustand sieht der EGMR unter dem Grundrechtsregime der EU als gegeben an, sodass eine widerlegliche Vermutung dafür gilt, dass auf das Unionsrecht bezogene Durchführungs- und Umsetzungsakte der Mitgliedsstaaten und ihnen zurechenbare Unionsakte nicht EMRK-widrig sind.

III. Verpflichtungsdimensionen der Konventionsrechte

Die Konventionsrechte lassen sich nach ihrem Gehalt vier verschiedenen Verpflichtungsdimensionen zuordnen: Achtungspflichten, Schutzpflichten, Leistungspflichten sowie den Verfahrensgarantien.

1. Achtungspflichten

Auch die Konventionsrechte werden primär als Abwehrrechte verstanden. Insoweit begründen sie subjektive Rechte, die auf die Unterlassung und – im Fall der Zuwiderhandlung – auf Beseitigung ungerechtfertigter Beeinträchtigungen der Konventionsrechte durch die Mitgliedstaaten gerichtet sind. Dabei ist zwischen positiven und negativen Freiheitsgewährleistungen einerseits und den Diskriminierungsverboten andererseits zu unterscheiden.

2. Schutzpflichten

Unter Schutzpflichten wird die Pflicht der Mitgliedstaaten verstanden, die ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen vor Grundrechtsbeeinträchtigungen durch Private, fremde Hoheitsgewalt oder Naturgewalt zu schützen. Welche Konventionsrechte eine solche Schutzdimension enthalten, ist noch nicht abschließend geklärt. Hauptanwendungsfall dürfte aber das Recht auf Leben aus Art. 2 EMRK sein, wobei der EGMR den Mitgliedstaaten einen Einschätzungsspielraum bei der Erfüllung der Schutzpflichten zubilligt.

Beispiel: Art. 2 EMRK verpflichtet mitgliedstaatliche Behörden, eine Person an einer Selbsttötung zu hindern, wenn sie die Entscheidung dazu nicht frei und in Kenntnis aller Umstände getroffen hat.

Weiterführendes Wissen

Über die Schutzpflichten lässt sich auch eine Verpflichtung der Vertragsstaaten konstruieren, den Grundrechtsträgern auch privatrechtlich Schutz gegen Übergriffe anderer zu gewährleisten. Das entspricht im Wesentlichen der (deutschen) Lehre von der mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte.

3. Leistungspflichten

Aus den Konventionsrechten lassen sich auch Leistungspflichten ableiten, die auf den Zugang zu staatlichen Einrichtungen oder Leistungen gerichtet sind. Anknüpfungspunkt dafür ist zum einen das Diskriminierungsverbot des Art. 14 EMRK, für den Fall, dass Einzelnen bereits (in diskriminierender Art und Weise) eine Begünstigung gewährt worden ist. Zum anderen existieren – vereinzelt – originäre Teilhaberechte, darunter der Anspruch für die Presse auf Zugang zu (vorhandenen) Informationen aus Art. 10 EMRK.

Beispiel: Art. 3 EMRK verpflichtet die Konventionsstaaten zwar grundsätzlich nicht dazu, Flüchtlingen ein Recht auf Unterkunft zu geben oder sie finanziell zu unterstützen. Anders kann sich die Situation aber dann darstellen, wenn diese Personen ansonsten keine Möglichkeit haben, für ihr eigenes menschenwürdiges Überleben in den Konventionsstaaten zu sorgen.

4. Verfahrensgarantien

Die EMRK enthält eine Reihe expliziter Verfahrensrechte wie Art. 5 EMRK (Schutz vor und im Fall von Verhaftungen), Art. 6 EMRK (Recht auf ein faires Verfahren), Art. 7 EMRK (Keine Strafe ohne Gesetz) und Art. 13 EMRK (Recht auf wirksame Beschwerde). Daneben lassen sich dem materiellen Konventionsrecht verfahrensrechtliche Anforderungen entnehmen, darunter Untersuchungspflichten bei mit Gewaltanwendung verbundenen Verstößen gegen Konventionsrechte.

IV. Prüfung der Konventionsgrundrechte

Soweit die Konventionsrechte anwendbar sind, verläuft ihre Prüfung grundsätzlich so wie bei den Grundrechten des Grundgesetzes. Zu unterscheiden ist dabei zwischen den einzelnen Verpflichtungsdimensionen; während die Achtungspflichten ausführlich behandelt werden, beschränkt sich die folgende Darstellung für die übrigen Dimensionen auf die jeweiligen Abweichungen in der Prüfungsstruktur.

1. Achtungspflichten

Soweit die „klassische“ abwehrrechtliche Dimension betroffen ist, ist zuerst die Beeinträchtigung der Ausübung eines Rechts, also – der deutschen Terminologie folgend – der Eingriff in den Schutzbereich eines (Konventions-)Rechts zu prüfen, und danach die Rechtfertigung des Eingriffs.

a) Schutzbereich

Als Schutzbereich („scope“) bezeichnet man das jeweilige Anwendungsfeld der Konventionsrechte. Er weist ein spezifisches Verhalten einer Person einem bestimmten Recht, z.B. dem Recht, seine Meinung frei zu äußern (Art. 10 I 1 EMRK), zu. Neben einer so verstandenen positiven Verhaltensfreiheit kann in Einzelfällen auch die Freiheit, etwas nicht zu tun, geschützt sein.

Beispiel: Anerkannt ist etwa die negative Religionsfreiheit bei Art. 9 I EMRK.

Dagegen erübrigt sich die Unterscheidung zwischen sachlichem und persönlichem Schutzbereich in aller Regel. Sämtliche in der Konvention selbst (ihre Zusatzprotokolle ausgenommen) niedergelegten Rechte sind – im Unterschied zu denen des Grundgesetzes – sogenannte Jedermannsrechte.

Weiterführendes Wissen

Die Auslegung der Konventionsrechte folgt ein Stück weit eigenen Gesetzmäßigkeiten, es kommt also nicht allein auf die allgemeinen Auslegungsmethoden an, die ihren Niederschlag in Art. 31 ff. VCLT gefunden haben. So versteht der EGMR die EMRK als „living instrument which [...] must be interpreted in the light of present-day conditions“.. Außerdem billigt er den Vertragsparteien in Fällen, in denen unter ihnen kein Konsens besteht, oftmals einen Einschätzungsspielraum (margin of appreciation) zu und respektiert auf diese Weise die souveränen Entscheidungen der Vertragsparteien, die Vielfalt der Vertragsstaaten und die Subsidiarität des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes.

b) Eingriff

Im Anschluss ist zu prüfen, ob die Ausübung des tangierten Konventionsrechts beeinträchtigt wurde („interference with a right“); erst der Eingriff löst die „rechtsstaatliche Rechtfertigungsprozedur“ aus. Eine solche Beeinträchtigung liegt dann vor, wenn ein dem (Mitglieds-)Staat zurechenbares Verhalten ein konventionsrechtlich geschütztes Verhalten beschränkt oder unmöglich macht. Diese Definition entspricht im Wesentlichen der des „modernen“ Eingriffsbegriffs für die Grundrechte des Grundgesetzes. Es kommt also grundsätzlich nicht darauf an, ob die Nachteilszufügung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich bzw. mit oder ohne Befehl erfolgt ist. Um einen wirksamen Schutz der Konventionsrechte zu gewährleisten, werden vielmehr auch mittelbare Eingriffe, die sich nicht direkt gegen die geschützte Person richten (wie behördliche Warnungen vor Sekten) oder tatsächliche Beeinträchtigungen wie z.B. das behördliche Sammeln und Speichern persönlicher Daten erfasst.

c) Rechtfertigung

Auf der dritten Stufe der Prüfung ist die Frage zu beantworten, ob die Beeinträchtigung des Schutzbereichs eines Konventionsrechts gerechtfertigt werden kann. Dabei ist wie bei den Grundrechten des Grundgesetzes zwischen Konventionsrechten mit einer speziellen Einschränkungsbefugnis („Schranke“) und vorbehaltlos gewährleisteten Konventionsrechten zu unterscheiden. Beide unterliegen allerdings den allgemeinen Schrankenregelungen der Art. 15 bis 17 EMRK; abgesehen davon gelten für sie jeweils weitere Rechtfertigungsanforderungen („Schranken-Schranken“).

aa) Schranken

(1) Allgemeine Ausnahmen, Art. 15-17 EMRK

Nach Art. 15 EMRK kann im Fall des Krieges oder eines anderen öffentlichen Notstandes jede Vertragspartei Abweichungen von den Konventionsrechten (ausgenommen die in Art. 15 II EMRK genannten wie das Folterverbot) vorsehen, soweit es die Lage unbedingt erfordert und wenn die Maßnahmen nicht in Widerspruch zu den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragspartei stehen. Unter einem derartigen Notstand ist eine außerordentliche und unmittelbar drohende Gefahrensituation zu verstehen, welche die Gesamtheit der Bevölkerung berührt und das Zusammenleben der Gemeinschaft im Staat bedroht. Insoweit wird den Vertragsparteien ein Beurteilungsspielraum eingeräumt; das Abweichen von den Konventionsverpflichtungen muss aber dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz („unbedingt erfordert“) genügen, woran es in der Praxis häufig fehlen wird.

Weiterführendes Wissen

Daneben erlaubt es Art. 16 EMRK den Vertragsstaaten, im Anwendungsbereich der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 10, 11 EMRK) – ungeachtet des allgemeinen Diskriminierungsverbots (Art. 14 EMRK) – die politische Tätigkeit ausländischer Personen zu beschränken. Diese Vorschrift spielt indes schon deswegen praktisch keine Rolle, weil sie wegen Art. 18 ff. AEUV auf EU-Bürger nicht anwendbar ist. Das Missbrauchsverbot des Art. 17 EMRK ist ungleich bedeutsamer; es verweigert dem einzelnen Grundrechtsträger die Berufung auf die Rechte der Konvention, sofern er diese Freiheiten zerstören möchte. So kann etwa die Leugnung des Holocaust ebensowenig den Schutz der Meinungsfreiheit nach Art. 10 EMRK beanspruchen wie antisemitische oder islamophobische Äußerungen.

(2) (Implizite) Schranken bei vorbehaltlosen Konventionsrechten

Vorbehaltlos gewährleistete Konventionsrechte sind – im Unterschied zu den Grundrechten des Grundgesetzes – die Ausnahme.

Beispiel: Während Art. 4 GG nicht ausdrücklich die Möglichkeit der Beschränkung vorsieht und daher nur durch kollidierendes Verfassungsrecht begrenzt werden kann, enthält Art. 9 II EMRK einen expliziten Schrankenvorbehalt.

Soweit es an einer expliziten Schranke fehlt, stellt sich weiter die Frage, ob das betreffende Konventionsrecht überhaupt einer Beschränkung zugänglich ist. Für das Verbot der Folter wird man das beispielsweise verneinen müssen; „Bagatellfälle“ unterfallen insoweit freilich schon nicht dem Schutzbereich des Art. 3 EMRK. Anerkannt hat der EGMR dagegen z.B. die Staatenimmunität als eine implizite Schranke des Rechts auf Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz (Art. 6 I EMRK), soweit die Rechtfertigungsvoraussetzungen im Übrigen (Schranken-Schranken) vorliegen.

(3) Explizite Schrankenregelungen

Regelmäßig gibt es spezielle Schrankenregelungen, die jeweils nur die Einschränkung des Konventionsrechts erlauben, für das sie formuliert sind. So erlaubt Art. 8 II EMRK die Einschränkung des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 I EMRK), soweit die darin geregelten (einschränkenden) Voraussetzungen vorliegen.

bb) Grenzen der Einschränkbarkeit (Schranken-Schranken)

Die Schrankenziehung ist ihrerseits Beschränkungen unterworfen („Schranken-Schranken“). Insoweit lassen sich gewisse Gemeinsamkeiten zwischen den einzelnen Konventionsrechten ausmachen: Die Beeinträchtigung muss erstens gesetzlich vorgesehen sein, zweitens muss sie einem berechtigten Ziel dienen und drittens in Ansehung dieses Ziels verhältnismäßig sein.

(1) Gesetzesvorbehalt

Alle Abwehrrechte der EMRK verlangen – wenngleich die Formulierungen variieren – eine gesetzliche Grundlage des Eingriffs. Dafür kommt prinzipiell jedes Gesetz im materiellen Sinne, also jede abstrakt-generelle Norm mit Außenwirkung (eingeschlossen die Rechtsverordnung) in Betracht, und zwar unabhängig davon, ob sie sich auf ein Parlamentsgesetz zurückführen lässt. Abgesehen davon muss die Rechtsgrundlage dem Bürger ausreichend zugänglich und hinreichend bestimmt sein; der EGMR hat z.B. gesetzliche Regelungen, die einen Verstoß gegen die „guten Sitten“ voraussetzen, für zu unbestimmt erachtet.

(2) Legitimität des Ziels

Weiter muss die Beeinträchtigung einem legitimen Ziel dienen. Welche Ziele damit gemeint sind, lässt sich dem jeweiligen Konventionsrecht entnehmen.

Beispiel: Bei Art. 9 II EMRK (Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit) sind es die öffentliche Sicherheit, der Schutz der öffentlichen Ordnung, die Gesundheit oder Moral oder der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.

Dahingehend, ob die staatliche Maßnahme wirklich einem der genannten Ziele dient, besteht für die Mitgliedstaaten ein erheblicher Beurteilungsspielraum. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich zumeist eine genaue Abgrenzung der einzelnen Eingriffsziele.

(3) Verhältnismäßigkeit der Beeinträchtigung

Neben dem Vorliegen eines legitimen Ziels muss die Beeinträchtigung, um mit Art. 8-11 EMRK zu sprechen, „in einer demokratischen Gesellschaft“ notwendig sein. Dies entspricht der Sache nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Zu prüfen ist also, ähnlich wie im deutschen Recht, die Geeignetheit der staatlichen Maßnahme (Möglichkeit der Zielerreichung), ihre Erforderlichkeit (mildestes gleich geeignetes Mittel) sowie die Angemessenheit des eingesetzten Mittels in Relation zu den Belangen des Berechtigten. Dabei nimmt sich der EGMR tendenziell stärker zurück als das BVerfG; i.d.R. verzichtet er auch auf eine (explizite) Prüfung der Erfordernisse der Geeignetheit und Erforderlichkeit.

2. Weitere Verpflichtungsdimensionen

Für sämtliche Verpflichtungsdimensionen ist das soeben für die Achtungspflichten entwickelte Prüfungsschema zugrunde zu legen. Modifikationen sind nur vereinzelt vonnöten:

So ist bei den Schutzpflichten schon im Rahmen der Betroffenheit des Schutzbereichs herauszuarbeiten, ob und inwieweit sich aus dem jeweiligen Konventionsrecht überhaupt derartige Pflichten ergeben. Sodann ist bei der Beeinträchtigung die Nichterfüllung positiver Pflichten des Staates zu prüfen, bevor unter dem Stichwort „Rechtfertigung“ eine Abwägung zwischen den für und gegen die Untätigkeit sprechenden Gründen stattfindet. Dabei dürfen den Mitgliedstaaten keine unmöglichen oder unverhältnismäßigen Lasten auferlegt werden.

Auch bei den Verfahrensgarantien ist im ersten Schritt die Eröffnung des Schutzbereichs zu prüfen; für Art. 6 EMRK muss z.B. ermittelt werden, ob eine „zivilrechtliche Streitigkeit“ oder eine „strafrechtliche Anklage“ vorliegt. Daran schließt sich die Prüfung der jeweiligen verfahrensrechtlichen Vorgaben an, wozu – wie im Fall des Zugangs zu Gericht nach Art. 6 EMRK – auch die Verhältnismäßigkeit der Beschränkung gehören kann. Ähnliche Grundsätze gelten für die (originären) Leistungspflichten: Soweit sich eine derartige Pflicht aus dem Schutzbereich eines Konventionsrechts ableiten lässt, ist nicht die Rechtfertigung einer Beeinträchtigung zu prüfen, sondern vielmehr, ob das Verhalten des jeweiligen Mitgliedsstaats mit dem Konventionsrecht vereinbar ist.

Weiterführendes Wissen

Art. 14 EMRK verbietet (ungerechtfertigte) Diskriminierungen (lediglich) im Hinblick auf den Genuss der von der Konvention anerkannten Rechte und Freiheiten. Dies rechtfertigt es, das Diskriminierungsverbot zweistufig zu prüfen: Soweit die Konventionsrechte anwendbar sind, ist daher zu ermitteln, ob eine ungleiche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte vorliegt und ob sich diese rechtfertigen lässt. Der EGMR prüft dabei, ob der Zweck der Ungleichbehandlung legitim ist und ob die Ungleichbehandlung in einem angemessenen Verhältnis zu diesem Zweck steht.

V. Gegenüberstellung der Konventionsgrundrechte mit denen des Grundgesetzes

Die Konventionsgrundrechte decken sich zu großen Teilen mit denen des Grundgesetzes, wobei der Sinngehalt im Einzelnen variieren kann. Hier soll es zunächst nur um die Fälle gehen, bei denen die Gewährleistungen der EMRK hinter denen des Grundgesetzes zurückbleiben oder – umgekehrt – darüber hinausgehen und die Grundrechte des Grundgesetzes so ergänzen. Letzteres ist insbesondere dann von Interesse, wenn sich die Frage einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes stellt.

1. Rechte der EMRK, deren Schutzbereich enger ist als im GG

Eine allgemeine Handlungsfreiheit, wie sie das Grundgesetz in ihrem Art. 2 I vorsieht, kennt die EMRK nicht. Das Recht jeder Person auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) wird zwar weit ausgelegt , aber doch enger als bei Art. 2 I GG. So setzt der EGMR voraus, dass die betreffenden Handlungen von gewisser Relevanz für die menschliche Persönlichkeit sind. Keine ausdrückliche Erwähnung in der Konvention findet auch die Menschenwürde. Sie spielt aber sowohl für das Folterverbot (Art. 3 EMRK) als auch für die Abschaffung der Todesstrafe (13. Zusatzprotokoll zur EMRK) eine gewisse Rolle. Der EGMR führt daher aus: „Das Wesentliche der Konvention ist die Achtung der Menschenwürde und der menschlichen Freiheit.“ In diesem Zusammenhang ist noch das Grundrecht auf Asyl zu erwähnen, das die Konvention nicht ausdrücklich anerkennt. Gleichwohl lassen sich Art. 3 EMRK Abschiebungs- und Auslieferungsverbote entnehmen, soweit im Zielstaat die Anwendung von Folter droht.

Abgesehen von den Teilelementen des Verbots der Sklaverei und der Zwangsarbeit (Art. 4 II, III EMRK), fehlt in der EMRK außerdem ein Schutz der Berufsfreiheit. Dieses Defizit wird aber zumindest teilweise dadurch kompensiert, dass berufsbezogene Betätigungen des Einzelnen auch als Bestandteil von Art. 8 EMRK angesehen werden. Ähnliche Beobachtungen lassen sich für den allgemeinen Gleichheitssatz machen. Art. 14 EMRK verbietet – als lediglich akzessorisches Recht – nur Diskriminierungen im Hinblick auf den Genuss der von der Konvention anerkannten Rechte und Freiheiten.

2. Rechte der EMRK, deren Schutzbereich weiter ist als im GG

Die Konvention geht einerseits zum Teil materiell-rechtlich über die Grundrechte des Grundgesetzes hinaus. So enthält z.B. Art. 2 des (1.) Zusatzprotokolls zur EMRK ein „Recht auf Bildung“, das nur teilweise von Art. 2 I GG bzw. Art. 12 I GG (i.V.m. Art. 3 I GG) abgebildet wird. Was das explizit in Art. 3 EMRK normierte Folterverbot angeht, wird man davon ausgehen müssen, dass es in Art. 1 I GG und Art. 2 II GG enthalten ist, deren Regelungsgehalte insoweit durch die konventionsrechtliche Gewährleistung unterstrichen werden.

Besonderes Augenmerk legt die EMRK andererseits auf die Gewährung von Verfahrensgarantien, die zum Teil erheblich über diejenigen des Grundgesetzes hinausgehen. Art. 5 EMRK korrespondiert zwar mit den Garantien des Art. 104 GG, zeigt sich dabei aber deutlich „detailverliebter“.

Beispiel: Art. 5 EMRK zählt in seinem Absatz 1 die Haftgründe abschließend auf und gewährt ferner ein Recht auf Haftentschädigung (Abs. 5).

Dasselbe gilt für das Recht auf ein faires Verfahren i.S.d. Art. 6 EMRK, das u.a. ein Recht auf Verhandlung in angemessener Frist sowie die Unschuldsvermutung einschließt. Sein Pendant im Grundgesetz – das BVerfG stützt sich insofern auf Art. 2 I i.V.m. Art. 20 III GG – enthält im Vergleich zu Art. 6 EMRK keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und Verbote. Weitgehend parallel liegen dagegen Art. 13 EMRK (Recht auf wirksame Beschwerde) und Art. 19 IV GG. Keinerlei Entsprechung im Grundgesetz haben schließlich eine Reihe der in den Zusatzprotokollen zur EMRK normierten Konventionsrechte, darunter das (in Deutschland noch keine Geltung beanspruchende) Recht auf Entschädigung bei Fehlurteilen (Art. 3 des 7. Zusatzprotokolls zur EMRK) sowie das Recht, Strafurteile von einem übergeordneten Gericht nachprüfen zu lassen (Art. 2 des 7. Zusatzprotokolls zur EMRK).

B. Andere Instrumente des Völkerrechts

I. Völkervertragsrechtliche Regime

Neben der EMRK existieren noch diverse weitere völkervertragsrechtliche Instrumente, die Menschenrechte beinhalten, wobei im Gegensatz zur EMRK nicht alle dieser Instrumente über ein Individualbeschwerdeinstrument verfügen. Völkervertragsrecht lässt sich in regionale und überregionale Abkommen unterteilen.

1. Regionales Völkervertragsrecht

Der maßgebliche Rahmen für regionale Verträge, an denen Deutschland beteiligt ist, ist der Europarat. Neben der EMRK und ihren Zusatzprotokollen existieren darin weitere menschenrechtliche Abkommen, die grundrechtliche Bestimmungen enthalten. Viele von ihnen enthalten keine unmittelbaren Individualrechte, sondern bedürfen der Umsetzung durch Gesetzgebungstätigkeit. Besonders hervorzuhaben ist die europäische Sozialcharta, die Teilhabe- und Leistungsrechte statuiert. Sie ist für Deutschland mangels Ratifikation nicht in der 1996 aufgelegten revidierten Fassung verbindlich, sondern in der Ursprungsfassung von 1961. Daneben existieren diverse weitere Abkommen, die sich etwa mit der Gleichstellung von Männern und Frauen, Kinderrechten sowie (Sprach-)Minderheitenschutz beschäftigen.

2. Regionenübergreifendes Völkervertragsrecht

Auch im regionenübergreifenden Rahmen, vor allem unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen, gibt es eine große Zahl menschenrechtlichen Vertragsrechts. Das bekannteste universelle menschenrechtliche Dokument, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, hat zwar eine hohe politische Bedeutung, ist aber als Resolution der UN-Generalversammlung rechtlich unverbindlich. Verbindlich sind hingegen die beiden „großen“ Menschenrechtspakte: Der Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte (ICCPR) und der Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (ICESCR). Sie bauen auf der Allgemeinen Erklärung auf und präzisieren und erweitern die darin enthaltenen Menschenrechte. Beide Pakte wurden im Laufe der Jahre durch Zusatzprotokolle ergänzt. Daneben besteht eine Vielzahl von weiteren, bereichsspezifischen menschenrechtlichen Verträgen.

3. Wirkung in der deutschen Rechtsordnung

Völkerrechtliche Verträge, also auch die hier vorgestellten menschenrechtlichen Instrumente, teilen innerhalb der deutschen Rechtsordnung den Rang des Zustimmungsgesetzes, sind also gemäß Art. 59 II 1 GG als einfache Bundesgesetze einzustufen. Angesichts der Völkerrechts- und vor allem Menschenrechtsfreundlichkeit (Art. 1 II GG) des Grundgesetzes ist es allerdings überzeugend, in Anlehnung an die Görgülü-Rechtsprechung zur EMRK die Grundrechte des Grundgesetzes auch mit Blick auf andere menschenrechtliche Verträge völkerrechtskonform auszulegen. Bezüglich des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (CRPD) hat das BVerfG eine solche völkerrechtskonforme Auslegung der Grundrechte anerkannt, zum Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (ICERD) und zum Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW), denen insoweit auch Potentiale zugeschrieben werden, existieren noch keine Entscheidungen. Dabei ist allerdings einschränkend zu bedenken, dass völkervertragsrechtliche Bestimmungen nur insoweit im Rahmen der deutschen Rechtsordnung Geltung beanspruchen, wie sie unmittelbar anwendbar (self-executing) sind. Dies ist in jedem Fall durch Auslegung zu ermitteln, wobei maßgebliche Kriterien die Frage der Subsumtionsfähigkeit und in Bezug auf Grundrechtspositionen die Frage ist, ob die maßgebliche Bestimmung ihrem Sinn und Zweck nach unmittelbar Individualrechte vermitteln soll. Dabei gelten die völkerrechtlichen Auslegungsregeln der Art. 31 ff. VCLT und die Rechtsprechung internationaler Gerichte ist zu respektieren.

Beispiel: Im Rahmen der Einführung von Studiengebühren in vielen Bundesländern war die Frage umstritten, ob Art. 13 II lit. c.) ICESCR diese verbietet. Die Norm bestimmt: „[Die Vertragsstaaten erkennen an, dass] der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muß.“ Während das VG Minden die Norm als unmittelbar anwendbar ansah, lehnte das OVG NRW die hinreichende Bestimmtheit der Norm ab und verneinte damit – mangels Umsetzungsgesetzgebung – ihre Anwendbarkeit.

Häufig wird es auch in Fällen der unmittelbaren Anwendbarkeit nicht notwendig sein, die betreffende Norm anzuwenden, wenn die entsprechende Grundrechtsposition aus dem Grundgesetz einen weiterreichenden Schutz gewährt.

Beispiel: Art. 16 Nr. 1 GFK gewährt Flüchtlingen unmittelbar freien Zugang zu Gerichten der Unterzeichnerstaaten. Dadurch, dass die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG ohnehin als Menschenrecht ausgestaltet ist, bedarf es wegen des zumindest gleichwertigen Schutzes keiner Erweiterung des Schutzbereichs von Art. 19 IV GG durch Art. 16 Nr. 1 GFK.

II. Völkergewohnheitsrecht

Völkergewohnheitsrecht ist eine Form ungeschriebenen Völkerrechts, das durch allgemeine Übung (consuetudo), getragen von der Überzeugung der rechtlichen Verbindlichkeit der Norm (opinio iuris), entsteht. Soweit sich im Völkergewohnheitsrecht menschenrechtliche Gewährleistungen finden lassen, werden diese durch Art. 25 S. 1 GG eins zu eins in deutsches Recht umgesetzt. Das heißt auch, dass sie nur insoweit echte Individualrechte begründen, wie die völkerrechtliche Norm solche Rechte enthält. Die Geltung und Reichweite praktisch aller völkergewohnheitsrechtlichen menschenrechtlichen Gewährleistungen ist umstritten. Da meist nur Kernbereiche allgemein anerkannt sind, spielen völkergewohnheitsrechtliche Menschenrechte für das deutsche Recht, das mit seinen Grundrechten häufig einen umfassenderen Schutz gewährt, nur selten eine Rolle. Praktisch bedeutsam sind sie vor allem im Bereich der justiziellen Rechte, insbesondere in Auslieferungsverfahren.

Beispiel: Das BVerfG nimmt an, dass es bestimmte Prüfpflichten für deutsche Gerichte gibt, bevor sie die Auslieferung im Ausland verurteilter Straftäter billigen, da Kernbereiche des fairen Verfahrens durch Völkergewohnheitsrecht geschützt und daher über Art. 25 S. 1, 2 GG zu beachten sind.

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Weiterführende Studienliteratur

• Braasch, Einführung in die Europäische Menschenrechtskonvention, JuS 2013, 602 ff.
• Ehlers (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 4. Aufl. 2014, v.a. § 2 (Allgemeine Lehren)
• Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 7. Aufl. 2021

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Soweit die EMRK nach ihrem Art. 1 anwendbar ist, orientiert sich die Prüfung der Konventionsrechte weitgehend an der Struktur zu den Grundrechten des Grundgesetzes.
• Die Grundrechte des Grundgesetzes sind mit Blick auf die EMRK und andere menschenrechtliche Verträge völkerrechtskonform auszulegen.
• Inhaltlich unterscheiden sich die Bundesgrundrechte und die Konventionsrechte z.T. erheblich, insbesondere für den Bereich der Verfahrensgarantien.