Schutzbereich & Eingriff

Abschnitt 2 - Freiheitsgrundrecht | Inhaltsverzeichnis | § 6 Einschränkbarkeit des Grundrechts

Autorin: Hannah Ruschemeier

Notwendiges Vorwissen: Grundrechtsfunktionen, juristische Auslegungsmethoden Lernziel: Grundrechtsaufbau und Prüfung verstehen, Schutzbereiche bestimmen können, Funktion des Grundrechtseingriffs verstehen und in der Prüfung anwenden können

Schutzbereichsbestimmung und Eingriff sind zentrale Rechtsfiguren der Grundrechtsdogmatik. Dabei ist für das Verständnis zunächst wichtig, dass die Bestimmung des grundrechtlich geschützten Freiheitsbereichs unabhängig von der Grundrechtsdimension ist. Aus den Freiheitsgrundrechten lassen sich auch Schutz-, Leistungs- oder Teilhaberechte ableiten, ohne dass innerhalb der Grundrechte selbst zwischen einer abwehrrechtlichen oder Schutzgewährleistung differenziert wird. Allerdings liegt der Schutzbereichsbestimmung die verbreitete abwehrrechtliche Grundrechtsdogmatik zugrunde, sodass Schutzbereich und Eingriff ineinander greifen.

Der Grundrechtseingriff ist untrennbar mit der abwehrrechtlichen Dimension der Grundrechte verbunden. Nur Grundrechtseingriffe lösen ein Rechtfertigungsbedürfnis aus und sind dadurch ein ungeschriebenes Merkmal des tatsächlichen Freiheitsschutzes. Der Prüfungspunkt des Grundrechtseingriffs ist in der Mehrzahl der Klausurkonstellationen im Ergebnis zu bejahen. Ein Schwerpunkt der geforderten rechtlichen Argumentation liegt meist auf der Ebene der Einschränkbarkeit des Grundrechts, insbesondere der Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Figur des Grundrechtseingriffs fußt auf ausdifferenzierten, dogmatisch vielfältigen Begründungsansätzen, deren Darstellung in den allermeisten Fällen im Rahmen einer Klausur entbehrlich ist. Das Verständnis des Grundrechtseingriffs ist dennoch unerlässlich, um die Materie der Grundrechte zu durchdringen und auch im Rahmen der Fallbearbeitung von nicht zu unterschätzender Bedeutung: Der Eingriff spielt für die Verhältnismäßigkeitsprüfung eine entscheidende Rolle. Denn die Zweckerreichung wird zur Eingriffsintensität ins Verhältnis gesetzt.

A. Untrennbarkeit von Schutzbereich und Grundrechtseingriff

Grundrechtlicher Schutzbereich und Eingriff sind enger miteinander verwoben, als es der verbreitete, scheinbar klar abgrenzbare, dreistufige Prüfungsaufbau suggeriert. Zwar kann der Schutzbereich eines Grundrechts theoretisch ohne die Prüfung eines Eingriffs bestimmt werden.

Umgekehrt kann der Grundrechtseingriff aber nicht ohne Bezug zum Schutzbereich bestimmt werden, da der Eingriff einen Bezugspunkt voraussetzt, worin eingegriffen wird. Daraus folgt auch, dass die Prüfungsreihenfolge der Bestimmung des Schutzbereichs vor der Prüfung des Eingriffs in allen Fällen zwingend ist.

Beispiel: Der Besuch von Gottesdiensten ist von der Religionsfreiheit des Art. 4 Abs. 1 GG umfasst.

Der Grundrechtseingriff ist die Prüfung einer Zurechnungsfrage, nämlich die Zuordnung der Beeinträchtigung des Schutzbereichs zur grundrechtsgebundenen Staatsgewalt. Deshalb kann nie ein Grundrechtseingriff durch Parteien vorliegen, die nicht durch die Grundrechte gebunden sind. Eine Grundrechtsverletzung kann sich nur aus dem ungerechtfertigten Eingriff in einen grundrechtlichen Schutzbereich ergeben.

Schutzbereich und Grundrechtseingriff sind auch inhaltlich miteinander verschränkt, da weit verstandene Schutzbereiche zu mehr Grundrechtseingriffen führen, die wiederum eine Rechtfertigungslast auslösen. Denn erst, wenn der Schutzbereich eröffnet ist, wird ein Grundrechtseingriff theoretisch möglich. Schutzbereich und Grundrechtseingriff sind auch deshalb so eng miteinander verwoben, weil die Bestimmung des Eingriffs an dem grundrechtlichen Schutzbedürfnis orientiert ist und sich dieses wiederum auch nach den Eingriffsmöglichkeiten des Staates bestimmt.

Beispiel: Das Recht auf die Gewährleistung und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme wurde vom Bundesverfassungsgericht als Reaktion auf die technischen Ermittlungsmöglichkeiten der Sicherheitsbehörden entwickelt. Es schützt davor, dass digitale Endgeräte heimlich überwacht werden, was als staatlicher Eingriff wiederum Konsequenz der fortschreitenden digitalen Transformation ist und sich dadurch auch auf den Schutzbereich ausgewirkt hat.

B. Schutzbereiche

Der materielle Kern grundrechtlicher Gewährleistungen liegt in den Schutzbereichen der Freiheits- und Gleichheitsrechte. Da die Prüfungsstruktur der Gleichheitsrechte sich von dem dreistufigen Aufbau eines Freiheitsrechts unterscheidet, wird sie gesondert unter C. behandelt. Gleichheitsrechte sind nicht abwehrrechtlich strukturiert und haben deshalb keinen Schutzbereich, in den eingegriffen wird. Freiheitsgrundrechte sind die Prototypen des subjektiven öffentlichen Rechts, sie verbürgen in ihrer Rechtsfolge die Rechtsmacht des Einzelnen, ein Tun oder Unterlassen zu verlangen. Sie sind subjektive öffentliche Rechte, da sie auf den Schutz individueller Rechte abzielen und nicht dazu dienen, die Allgemeinheit zu schützen.

Weiterführendes Wissen

Der Schutzbereich von Grundrechten wird auch als Normbereich, Grundrechtsgehalt, Grundrechtsinhalt, Wirkungsbereich, Geltungsbereich oder Anwendungsbereich bezeichnet .

Die grundrechtlichen Schutzbereiche bezeichnen den vom jeweiligen Grundrecht umfassten Freiheitsbereich, dessen Einschränkung rechtfertigungsbedürftig ist.

Beispiel: Wie sehr Schutzbereich und Grundrechtseingriff zusammen hängen, zeigt Art 2 II 1 GG, das Recht der Freiheit der Person. Interpretiert man den Schutzbereich des Grundrechts eng, sodass die Freiheit der Person nur vor körperlichem Zwang, wie tatsächlichem Einsperren, schützt, sind die in der Coronapandemie bundesweit erlassenen Ausgangsperren, wonach das Verlassen der eigenen Wohnung nach 22 Uhr nicht erlaubt ist, kein Grundrechtseingriff in die Freiheit der Person. Erstreckt sich die Freiheitsgewährleistung der Freiheit der Person hingegen im Sinne eines weiteren Verständnisses auch auf psychischen Zwang, liegt ein Grundrechtseingriff vor.

Weiterführendes Wissen

Die präzise Bestimmung der grundrechtlichen Schutzbereiche ist Gegenstand einer andauernden rechtsdogmatischen Diskussion. Es gibt Stimmen, welche als Reaktion auf die herrschende, weite Schutzbereichsauslegung, wodurch sich die Wertungsfragen der Grundrechtsprüfung überwiegend in die Verhältnismäßigkeitsprüfung verlagern, eine Differenzierung zwischen dem Lebensbereich des Grundrechts und der Schutzgarantie entgegenhalten. Im Ergebnis läuft dies darauf hinaus, dass Abwägungsfragen bereits auf der Ebene des Schutzbereichs eine Rolle spielen und zu einer engeren Auslegung führen können. Für die Klausurbearbeitung spielen diese Erwägungen keine Rolle, sie können aber helfen, die Auslegung der Grundrechte besser zu verstehen. Entscheidend ist die methodisch saubere Bestimmung des Schutzbereichs anhand der juristischen Auslegungsmethoden.

I. Persönlicher und sachlicher Schutzbereich

Schutzbereiche lassen sich in einen persönlichen und einen sachlichen Teil einteilen. Die Prüfung des persönlichen Schutzbereichs ist allerdings nur in den Fällen von sog. Deutschengrundrechten und bei der Grundrechtsberechtigung juristischer Personen Ergebnis-relevant.

Zudem schützen gewisse Grundrechte ein Unterlassen (negative Glaubensfreiheit = Freiheit nicht zu glauben) und ein positives Tun (zu glauben) gleichermaßen. Das hat keinen Einfluss auf die abwehrrechtliche Funktionen der Grundrechtsprüfung, da diese an das Tun des Staates anknüpft, sich deshalb auf Eingriffsebene abgrenzend von den anderen Funktionen unterscheidet.

Grundrechte, auf die sich Jedermann berufen kann, sind Menschenrechte. Einige Grundrechte stehen nur deutschen Staatsbürger:innen zu, bzw. Unionsbürger:innen in europarechtskonformer Auslegung und Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots des Art. 18 AEUV. Die dogmatische Begründung und Prüfungssystematik sind im Detail umstritten.

Die Grundrechtsberechtigung juristischer Personen ist keine primäre Frage des jeweiligen Grundrechts, sondern von Art. 19 Abs. 3 GG unter den der jeweilige Schutzbereich subsumiert werden muss, um eine Anwendbarkeit zu prüfen.

Wichtiger als der häufig unproblematische persönliche Schutzbereich ist in Klausurkonstellationen oft die genaue Bestimmung des sachlichen Schutzbereichs. Der sachliche Schutzbereich definiert, ob die betroffene Rechtsposition durch das Grundrecht geschützt ist. Dabei kann sich das Schutzbedürfnis der sich auf das Grundrecht berufenden Person auf Situationen, Rechtspositionen und Güter, bestimmte Verhaltensweisen und Eigenschaften beziehen.

Beispiel: sich öffentlich mit anderen zu versammeln, sein Eigentum vererben zu können, der Schutz der körperlichen Unversehrtheit, das Recht auf Gegendarstellung, die Freiheit seine Meinung zu äußern, nicht vorbestraft zu sein

II. Normenhierarchie

Die Schutzbereiche der Grundrechte sind originär verfassungsrechtlich zu bestimmen, einfache Gesetze können deshalb keine grundrechtlichen Schutzgehalte einschränken oder erweitern. Die Heranziehung einfach-gesetzlicher Normen zur Auslegung eines Schutzbereichs ist deshalb unzulässig. In der Klausurbearbeitung ist der klassische Fall der einfach-gesetzlich verbotene Beruf, der dennoch durch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG geschützt sein kann. Eine Sonderstellung nehmen hier die privatrechtlich ausgestalteten Grundrechte (Eigentum, Ehe und Familie - Einrichtungsgarantien) ein. Sie setzen die einfach-gesetzlichen Vorgaben im Rahmen ihres Schutzbereichs voraus. Die Normenhierarchie wird dadurch allerdings nicht ausgehebelt. Das Konzept der Einrichtungsgarantie fordert gerade einen verfassungsrechtlichen Grundbestand, welcher der Disposition des einfachen Gesetzgebers entzogen ist.

Weiterführendes Wissen

„Grundrechtsunwürdiges“ Verhalten oder ein Grundrechtsmissbrauch, welches von vorneherein aus Wertungsgesichtspunkten aus dem Schutzbereich der Freiheitsrechte hinausfällt, sieht das Grundgesetz nicht vor.

Beispiel: Verhaltensweisen, die darauf abzielen andere zu verletzen oder fremdes Eigentum zu beschädigen.

Vielmehr muss in solchen Fällen eine Abwägung zwischen den betroffenen Rechtspositionen erfolgen, da andernfalls die einfache Rechtsordnung durch Verbotsnormen über die verfassungsrechtliche Schutzwürdigkeit bestimmen könnte und ein Konflikt mit den Grundrechten Dritter ein Verhalten nicht per se schutzunwürdig macht. Davon muss die Verwirkung von Grundrechten, die zum Teil auch als Grundrechtsmissbrauch bezeichnet wird, unterschieden werden. Die Verwirkung der in Art. 18 GG genannten Grundrechte, ist keine primäre Frage der Auslegung grundrechtlicher Schutzbereiche, sondern Ausdruck einer wehrhaften und streitbaren Demokratie. Der Grundrechtsverwirkung wird Appell- und Signalfunktion zugesprochen, eine Verwirkung von Grundrechten hat das Bundesverfassungsgericht bisher in keinem der ingesamt zahlenmäßig ohnehin überschaubaren Verfahren ausgesprochen. Der Kampf gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung ist zudem über das Strafrecht auf einfach-gesetzlicher Ebene erfasst, §§ 80 ff. StGB.

III. Auslegung

Für die konkrete Bestimmung der grundrechtlichen Schutzbereiche bietet der Wortlaut des Verfassungstextes oft nur wenige Anhaltspunkte. Eine Ausnahme ist z.B. Art. 8 I GG, der unfriedliche Versammlungen ausdrücklich aus dem Schutzbereich ausnimmt. Da sich Verfassungen durch Übergesetzlichkeit und damit gegenüber dem einfachen Gesetzesrecht größeren Kontinuität einerseits sowie Deutungs- und Entwicklungsoffenheit andererseits auszeichnen, ist der fragmentarische Verfassungswortlaut wenig verwunderlich. Legaldefinitionen, wie in Art. 116 I GG, sind rar. Die Bestimmung des Schutzbereichs ist deshalb auch eine besondere Prüfungsleistung im Rahmen einer Grundrechtsprüfung.

1. Wortlaut

Der Wortlaut der Grundrechte führt in den seltensten Fällen zu einer eindeutigen Aussage über ihren Inhalt. Die Versammlungsfreiheit schützt beispielsweise friedliche Versammlungen ohne Waffen. Wann eine Versammlung friedlich ist, ergibt sich hingegen aus dem Gesetzestext nicht. Wie auch in anderen Rechtsbereichen ist der Wortlaut die äußerste Grenze der Auslegung, verfassungsrechtliche Analogien sind unzulässig. Der Wortlaut der Verfassung kann allerdings stets nur einen Rahmen vorgeben, da Verfassungen im Besonderen Maße dynamischen Auslegungen gegenüber offen sind und sich auch „wandeln“ können. Diese Interpretationsoffenheit ist Konsequenz ihrer erschwerten Abänderbarkeit: Anders als einfache Gesetze sind Verfassungen nicht durch jede Verschiebung der politischen Mehrheitsverhältnisse veränderbar, sie setzen, um ihre Geltungskraft zu verwirklichen, deshalb eine flexiblere Auslegung voraus.

2. Systematik

Die systematische Auslegung zur Bestimmung grundrechtlicher Schutzgehalte unterliegt zunächst den Besonderheiten des Verfassungsrechts. Die Grundrechte finden sich im ersten Abschnitt der Verfassung, woraus sich nichts über ihre inhaltlichen Schutzgehalte ableiten lässt. Sie stehen auch untereinander nicht in einem speziellen systematischen Verhältnis, Ausnahme ist der Vorrang der speziellen Freiheitsrechte vor Art. 2 I GG. Aus anderen Verfassungsbestimmungen lassen sich systematisch ebenfalls wenige Erkenntnisse gewinnen, da die Grundrechte einen eigenen Verfassungsabschnitt bilden. Die innere Systematik von Grundrechten kann allerdings eine Rolle bei ihrer Auslegung spielen. Art. 12 I GG schützt die Berufsfreiheit, welche sich aus der Freiheit der Wahl von Arbeitsplatz und Arbeitsstätte sowie der Berufsausübung zusammensetzt und dem einheitlichen Vorbehalt der Einschränkbarkeit des Art. 12 I 2 GG unterliegt.

3. Sinn und Zweck

Sinn und Zweck aller Grundrechte ist der individuelle Freiheitsschutz. Deshalb spielt bei vielen Grundrechte die Perspektive derjenigen Person, die sich auf das Grundrecht beruft, eine besondere Rolle und ist für die Auslegung des Schutzbereichs verstärkt heranzuziehen. Bei Grundrechten mit starkem Persönlichkeitsbezug oder individueller Interpretation, die nicht rechtserzeugt sind (z.B. Gewissensfreiheit) ist die subjektive Perspektive erforderlich, um den Schutzbereich zu bestimmen.

Beispiel: Glaubens-, Gewissens- und Weltanschauungsfreiheit Art.4 I GG, Kunstfreiheit, Art. 5 I GG

Um weiterhin eine Abgrenzung zwischen den speziellen Freiheitsrechten untereinander und zur allgemeinen Handlungsfreiheit zu ermöglichen, stellt das Bundesverfassungsgericht auf eine Plausibilitätskontrolle ab. Beschwerdeführer:innen müssen plausibel bzw. konsistent darlegen, dass die in Frage stehende Aktivität in der Tat ihren Sinn von einem religiösen oder weltanschaulichen Sinnsystem empfängt. Konsistenz meint in diesem Zusammenhang, dass sich die auf das Grundrecht berufende Person nicht zu ihrem eigenen Vortrag in Widerspruch setzt. Dies betrifft die verfassungsprozessrechtliche Darlegungslast, die aber im Ergebnis auf die materiell-rechtliche Prüfung des Schutzbereichs durchschlägt, da solche inneren Vorgänge ohnehin keines Beweises zugänglich sind.

Beispiel: Die Glaubensfreiheit des Art. 4 Abs. 1 GG schützt Glaube, Gewissen und Weltanschauung, welches primär innere subjektive Einstellungen jeder einzelnen Person sind. Deshalb ist der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG rein subjektiv zu bestimmen. Wird aus dem Vortrag nur deutlich, dass es sich um allgemeine Lebenshilfe ohne religiösen Bezug handelt und diese nur im verfassungsrechtlichen Verfahren als Religion bezeichnet wird, kann der Vortrag inkonsistent und nicht plausibel sein.

4. Historie

Die historische Auslegung bezieht die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat und seiner Ausschüsse mit ein. Besondere praktische Relevanz hat die historische Auslegung für die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen, Art. 70 ff. GG. Für viele aktuelle grundrechtliche Gefährdungslagen, wie z.B. den Einsatz digitaler Techniken durch Sicherheitsbehörden, kann die historische Auslegung oft wenig konkrete Anhaltspunkte liefern. Methodisch lässt sich keine Rangfolge der Auslegungsmethoden begründen, in der Fallbearbeitung spielt die historische Auslegung aber meist eine untergeordnete Rolle.

5. Völker- und Europarecht

Die völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes ist keine eigene Auslegungsmethode, sondern eher eine "Auslegungshilfe". Dies ergibt sich bereits daraus, dass völkerrechtliche Vereinbarungen (EMRK) im Rang unter dem Grundgesetz auf der Ebene eines einfachen Bundesgesetzes stehen, Art. 59 II GG. Sie können die verfassungsrechtliche Freiheitsgewährung der Grundrechte in keinem Fall einschränken.

Examenswissen: Die „grundrechtskonforme Auslegung“ des einfachen Rechts als Berücksichtigung höherrangiger Rechtsnormen kann auf die Grundrechte nicht bruchlos übertragen werden. Die Grundrechte der Europäischen Grundrechtecharta gelten unmittelbar, unabhängig davon, dass das Bundesverfassungsgericht die Grundrechte des Grundgesetzes primär auch bei der Durchführung des Unionsrechts anwendet. Die Grundrechte des Grundgesetzes werden zwar auch im Lichte des europäischen Grundrechtsschutzs ausgelegt, dies spielt praktisch aber eine untergeordnete Rolle, da viele Freiheitsgewährleistungen durch das Grundgesetz auf demselben oder höherem Schutzniveau verbürgt sind. In der Klausur bietet es sich an, mit der Rechtsprechungsentwicklung des Bundesverfassungsgerichts zu argumentieren: Überblick im Kapitel zur Europäischen Grundrechtecharta.

6. Je weiter die Schutzbereichsauslegung, desto größer der Grundrechtsschutz?

Eine weite Auslegung der Schutzbereiche führt dazu, dass viele Verhaltensweisen dem Grundrechtsschutz unterfallen, wodurch der Freiheitsschutz tendenziell ausgeweitet wird. Anderseits, je weiter die Schutzbereiche ausgelegt werden, desto schwieriger wird es, die speziellen Freiheitsrechte voneinander abzugrenzen. Eine extensive Auslegung von Schutzbereichen kann den Freiheitsschutz auch verwässern.Das Grundgesetz sieht aber die Ausdifferenzierung der verschiedenen Schutzgehalte ausdrücklich vor. Im Einzelfall kann eine Abgrenzung schwierig sein. Das Bundesverfassungsgericht hat z.B. in zwei prominenten und umstrittenen Entscheidungen die Schutzbereiche der Glaubens- und Religionsfreiheit bei staatlichem Informationshandeln als nicht betroffen angesehen. Das Gericht lehnte die Eröffnung des Schutzbereichs ab, wenn das Informationshandeln in Wahrnehmung einer staatlichen Aufgabe durch das zuständige Organ erfolgt, der Inhalt zutrifft und sachlich formuliert wird. Hintergrund ist, dass die Information der Bevölkerung zuvörderst eine staatliche Aufgabe darstellt. Zielt das staatliche Informationshandeln hingegen gerade darauf ab, die Grundrechtsausübung zu beeinträchtigen, liegt ein Grundrechtseingriff vor.

Beispiel: Den staatliche Lebensmittelpranger hat das Verfassungsgericht im Ergebnis als Eingriff in Art. 12 GG (Eingriffsäquivalent) qualifiziert, womit der Schutzbereich eröffnet und eine Rechtfertigung erforderlich war.

Im Einzelnen sind viele Fragen noch ungeklärt. Es ist ebenfalls vertretbar, bei rechtserheblichen Konsequenzen staatlicher Warnungen von einem mittelbaren Grundrechtseingriff auszugehen. Offen ist auch, ob das Bundesverfassungsgericht weiter an dieser Konzeption festhält bzw. sich die Erwägungen auf andere Konstellationen übertragen lassen. Für die Fallbearbeitung ist wichtig, beim Themenbereich des staatlichen Informationshandelns besonderes Augenmerk auf die Eröffnung des Schutzbereichs zu legen.

IV. Abgrenzung der Schutzbereiche

Die genaue Bestimmung des einschlägigen Schutzbereichs ist auch deshalb relevant, weil die Grundrechte unterschiedlichen Anforderungen an ihre Einschränkbarkeit unterliegen. Die Vereinbarkeit der freiheitsbeschränkenden Maßnahme kann theoretisch stets an allen in Betracht kommenden Grundrechten gemessen werden, sie muss aber den strengsten Anforderungen an die Einschränkbarkeit genügen, um verfassungskonform zu sein. Die Subsumtion unter die infrage kommenden Schutzbereiche ist deshalb der Frage der Grundrechtskonkurrenz vorgeschaltet. Die Schutzbereiche der speziellen Freiheitsrechte werden anhand der allgemeinen Auslegungsmethoden nach Spezialität abgegrenzt. Dabei kann als allgemeine Regel nur gelten, dass Art. 2 Abs. 1 GG jedenfalls dann nicht primär einschlägig ist, wenn ein spezielles Freiheitsgrundrecht gilt.

Weiterführendes Wissen zu Grundrechtsverstärkung oder Grundrechtskombination

Die Frage nach einer gegenseitigen Verstärkungswirkung verschiedener Grundrechte untereinander entbindet nicht von der Subsumtion unter den jeweiligen Schutzbereich des zu prüfenden Grundrechts. Ein von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickeltes "echtes" Kombinationsgrundrecht ist das Allgemeine Persönlichkeitsrecht, welches als einheitliches Grundrecht anerkannt ist, aber Schutzgehalte zweier Grundrechte in sich kombiniert. Darüber hinaus ist umstritten, ob sich bei mehreren einschlägigen Grundrechten Schutzverstärkungen auf der Ebene des Schutzbereichs oder erst auf der Rechtfertigungsebene auswirken und unter welchen Voraussetzungen. Dies führt zu weiteren schwierigen dogmatischen Fragen, wie sich die verfassungsrechtliche Breitenwirkung oder die Betroffenheit eines Lebenssachverhalts, der sich über mehrere Schutzbereiche erstreckt, überhaupt in der Grundrechtsprüfung abbilden lassen. In der Klausur sollte eine Verstärkungswirkung mehrerer Grundrechte nur dann thematisiert werden, wenn dieser Aspekt im Sachverhalt ausdrücklich angesprochen wird. Pragmatisch lassen sich Verstärkungsaspekte am einfachsten in der Verhältnismäßigkeit verorten, dort explizit bei der Schwere des Eingriffs, wo sich eine Verstärkungswirkung vertretbar im bekannten Prüfungsschema verorten lässt. Für eine entsprechende dogmatische Begründung wird regelmäßig die Zeit fehlen.

Klausurtaktik

In der Klausur sind in der Regel alle einschlägigen Grundrechte zu prüfen, das speziellere Freiheitsrecht zuerst. Fragen der Grundrechtskonkurrenz können angesprochen werden, nachdem die Eröffnung des Schutzbereichs bejaht wurde. Ergebnisrelevant ist die Prüfung mehrerer Grundrechte nur, wenn die zu prüfende Maßnahme allein mit dem Grundrecht unvereinbar ist, welches die höchsten Anforderungen an die Einschränkbarkeit fordert.

C. Grundrechtseingriff

Die Rechtsfolge der Bestimmung des Grundrechtseingriffs ist, dass das betroffene Grundrecht gegen diese Beeinträchtigungen schützt und die Maßnahme rechtfertigungsbedürftig ist. Die Prüfung des Grundrechtseingriffs ist deshalb auch immer die Prüfung einer Zurechnungsfrage, da nur die grundrechtsgebundene Staatsgewalt der Rechtfertigungslast für Grundrechtseingriffe unterliegt. Der Wortlaut des Grundgesetzes bezieht sich nur an wenigen Stellen explizit auf den Eingriff in Grundrechte.

Beispiel: Art. 2 II 3, Art. 13 VII GG

In seiner Rechtsprechung verwendet das Bundesverfassungsgericht nicht durchgängig einheitlich die Bezeichnung des Grundrechtseingriffs, sondern z.B. auch „Beeinträchtigung“ oder „grundrechtliche Betroffenheit“. In der Fallprüfung bietet es sich an, beim Ausdruck des Grundrechtseingriffs zu bleiben und diesen nicht mit der Grundrechtsverletzung gleichzusetzen, die wiederum einen nicht gerechtfertigten Eingriff voraussetzt. Umgekehrt ist dann auch nicht jeder Eingriff eine Grundrechtsverletzung, außer im Fall der Menschenwürde.

Weiterführendes Wissen zum Grundrechtsverzicht

Der wirksame Grundrechtsverzicht schließt einen Grundrechtseingriff aus, er dürfte aber in den seltensten Fällen anzunehmen sein. Gebraucht eine Person ihre Freiheitsrechte nicht, z.B. indem sie nie demonstrieren geht, liegt darin kein Verzicht auf diese Rechte, sondern gerade die Freiheit zu tun oder eben zu unterlassen, was die jeweilige Person wünscht. Unterlässt es eine Person, sich auf ihre Grundrechte gegenüber staatlichen Eingriffen zu berufen, ist dies prozessual z.B. durch die Rücknahme einer Verfassungsbeschwerde denkbar. Ein vollumfänglicher Verzicht auf alle Grundrechte oder darauf, diese jemals geltend zu machen, dürfte unzulässig sein. Sich nicht auf Grundrechte berufen zu können, wird nur in den engen Grenzen des Art. 18 GG anzunehmen sein.

1. Entwicklung des Eingriffsverständnisses

Die Differenzierung zwischen dem „klassischen“ und „modernen“ Eingriffsverständnis ist für die überwiegende Zahl der Fallprüfungen nicht relevant. Unerlässlich ist es aber, die einzelnen Kriterien zu verstehen, um sie praktisch prüfen zu können. Sie spielen auch bei Grundrechten mit besonders weiten Schutzbereichen eine besondere Rolle - z.B. kann die berufsregelnde Tendenz eines Eingriffs auch über die Finalität der Maßnahme begründet werden. Es kann zudem hilfreich sein, sich zunächst an den klassischen Eingriffskriterien zu orientieren, da sie keine notwendigen, aber doch hinreichenden Merkmale eines Grundrechtseingriffs sind.

Das klassische Eingriffsverständnis hat seinen begrifflichen Ursprung in der Vorstellung eines primär durch Eingriffsverwaltung handelnden Staates, weshalb seine Kriterien denen eines Verwaltungsaktes entsprechen. Das klassische oder traditionelle Verständnis des Grundrechtseingriffs setzt eine imperative (mit Befehl und Zwang durchsetzbare), zielgerichtete (finale), rechtsförmliche und unmittelbare Maßnahme voraus. Das Grundgesetz gibt diese Definition des Eingriffsbegriffs an keiner Stelle vor, vielmehr fordert die Verfassung einen effektiven Grundrechtsschutz. Durch den klassischen Eingriffsbegriff werden mittelbare oder faktische Eingriffe und tatsächliches Staatshandeln nicht erfasst. Da der grundrechtsgebundene Staat aber nicht durch die Wahl seiner Handlungsform über die Reichweite des Grundrechtsschutzes disponieren darf, erweist sich das klassische Eingriffsverständnis als zu eng.

Beispiel: Tatsächliches, nicht rechtsförmliches Handeln (also nicht durch Parlamentsgesetz, RVO oder Verwaltungsakt) wird vom klassischen Eingriffsverständnis nicht erfasst. Als Konsequenz könnte ein polizeilicher Platzverweis, staatliches Informationshandeln (unberechtigte Produktwarnung) oder Videoüberwachung kein rechtfertigungsbedürftiges, grundrechtsbeeinträchtigendes Handeln darstellen.

Weiterführendes Wissen Eingriffsunabhängige Dogmatik

Die dogmatische Konstruktion einer eingriffsunabhängigen Grundrechtsprüfung, die im Sinne einer Innentheorie grundrechtliche Schutzgehalte soweit eingrenzen möchte, dass nur noch ein Bereich des absoluten Grundrechtsschutzes verbleibt, womit sich eine Eingriffsprüfung erübrigt, da diese nie gerechtfertigt sein kann, hat in der Klausurbearbeitung keinen Platz.

Die Erweiterung des Eingriffsverständnis ist deshalb keine Abkehr von den Vorgaben des Grundgesetzes, sondern eher eine aktualisierte Interpretation. Denn Grundrechte schützen vor staatlichen Gefährdungslagen, die sich mit der Zeit ändern können. Der „moderne“ Grundrechtseingriff ist denkbar weit. Ausgangspunkt ist, dass jedes staatliche Handeln, welches den Schutzbereich eines Grundrechts verkürzt, ein Grundrechtseingriff ist. Der Schutzbereich eines Grundrechts ist dann verkürzt, wenn das geschützte Tun oder Unterlassen verboten, unmöglich gemacht oder erschwert wird.

Bei staatlichen Verboten oder in der Eingriffsverwaltung liegen meist unproblematisch klassische Grundrechtseingriffe vor, die wiederum auch nach dem "modernen Eingriffsverständnis" ein Grundrechtseingriff sind. Grundrechtseingriffe können daher in jeder Form staatlichen Handelns, durch Gesetz, Verwaltungsakt, tatsächliches Handeln oder gerichtliche Entscheidung erfolgen.

Ob ein Grundrechtseingriff vorliegt, ist als materiell-rechtliche Frage unabhängig von der verfassungsprozessualen Konstellation zu beurteilen.

2. Mittelbare und faktische Eingriffe, spezifische Eingriffe

Mittelbare und faktische Eingriffe erfüllen die Merkmale der Rechtsförmlichkeit und/oder Unmittelbarkeit nicht. Rechtsförmlichkeit ist von realem oder tatsächlichem Staatshandeln abzugrenzen und Unmittelbarkeit liegt nur dann vor, wenn die beeinträchtigende Wirkung auf den Schutzbereich des Grundrechts im Verhalten der öffentlichen Gewalt selbst liegt, ohne dass weitere Faktoren hinzukommen. Die Ernennung einer konkurrierenden Person für ein öffentliches Amt ist kein unmittelbarer Grundrechtseingriff, kann aber zu einer mittelbaren Beeinträchtigung führen.

Examenswissen: Die verfassungsprozessuale Beschwerdebefugnis des § 90 Abs. 1 BVerfGG setzt die eigene, gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit voraus. Diese prozessual zu verstehende unmittelbare Betroffenheit ist nicht mit der Unmittelbarkeit als Kriterium des klassischen Eingriffsbegriffs gleichzusetzen, denn ein unmittelbarer Grundrechtseingriff ist weiter. Ein Gesetz kann zwar einen Grundrechtseingriff darstellen, die beschwerdeführende Person aber mangels Vollzugsakt davon noch nicht unmittelbar betroffen sein. Dann steht der fachgerichtliche Rechtsschutz gegen die Einzelmaßnahme offen. Wird hingegen der Eingriff bereits verneint, scheidet eine grundrechtsrelevante Betroffenheit in jedem Fall aus.

Faktische Beeinträchtigungen, z.B. durch staatliche Emissionen oder mittelbare Eingriffe, bei denen sich staatliche Maßnahmen gegen einen Adressaten auf Dritte auswirken, z.B. Verwaltungsakte mit Doppelwirkung, sind vom erweiterten Eingriffsverständnis ebenfalls umfasst. Entscheidend ist weniger die Handlungsform, sondern ob die Beeinträchtigung dem Staat zurechenbar ist. Beispielsweise ist das Kruzifix im Klassenzimmer aufgrund seines appellativen Charakters ein Grundrechtseingriff. Das Bundesverfassungsgericht hat solche Beeinträchtigungen auch als funktionales Eingriffsäquivalent bezeichnet, was für die Grundrechtsfallprüfung keinen Unterschied macht.

Weiterführendes Wissen zu Abschreckungseffekten als Grundrechtseingriff

Staatliche Maßnahmen, wie die Videoüberwachung öffentlicher Plätze oder die ungerechtfertige Durchsuchung von Redaktionsräumen einer Zeitung, können Einschüchterungseffekte entfalten, die betroffene Personen davon abhalten, ihre Grundrechte auszuüben. Obwohl sich das Bundesverfassungsgericht dazu noch nicht explizit geäußert hat, deuten verschiedene Entscheidungen darauf hin, dass es sich bei solchen Effekten um mittelbare Grundrechtseingriffe handelt, jedenfalls wenn seitens des Staates eine Verhaltenslenkung intendiert ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat hingegen ausdrücklich anerkannt, dass der Tiefflug eines Tornado-Kampfflugzeuges über ein Camp von Demonstrierenden ein faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit ist, da der unangekündigte Überflug in nur 114m Höhe eine einschüchternde Wirkung auf die Betroffenen hatte.

D. Klausurtaktik

Die genauen Kriterien des erweiterten Eingriffsbegriffs sind weiterhin umstritten, im Rahmen einer Fallprüfung bleibt für tiefergehende dogmatische Erwägungen aber meist keine Zeit. Wichtig ist es, die Zurechnung des Verhaltens zum Staat in den Fällen faktischer, mittelbarer und abschreckender Beeinträchtigungen genau herauszuarbeiten, also zu prüfen, durch was gegenüber wem ein Grundrechtseingriff vorliegt. Einen Bagatellvorbehalt der Grundrechte gibt es nicht, wohl sollen bloße Belästigungen keine Grundrechtseingriffe sein, wobei die Grenze zum erweiterten Eingriffsbegriff aber nicht klar ist.

Bei einzelnen Grundrechten ergeben sich besondere Anforderungen an die Prüfung des Grundrechtseingriffs. Die Prüfung eines Eingriffs in die Eigentumsfreiheit erfordert die Prüfung, ob es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung oder eine Enteignung handelt. Da die Berufsfreiheit durch zahlreiche staatliche Maßnahmen tangiert wird, fordert das Bundesverfassungsgericht dort, dass sich die einschränkende Maßnahme entweder unmittelbar auf die Berufstätigkeit bezieht oder zumindest die objektiv-berufsregelnde Tendenz als Merkmal des Grundrechtseingriffs.

Weiterführendes Wissen zum additiven Grundrechtseingriff

Inwieweit ein additiver Grundrechtseingriff mehrere staatliche Maßnahmen, die in dasselbe Grundrecht einer von dieser Mehrzahl von Beeinträchtigungen betroffenen Person eingreifen, in der Grundrechtsprüfung abbilden kann, ist nicht abschließend geklärt. Das Bundesverfassungsgericht hat die Gefährdungslage, dass eine betroffene Person durch eine Mehrzahl staatlicher Maßnahmen betroffen ist und diese in ihrer Gesamtschau erhebliche Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz haben können, anerkannt. Der Grundrechtsschutz ist deshalb durch zusammenwirkende Eingriffe besonders gefährdet, wenn diese singulär betrachtet geringfügig und gerechtfertigt sind, in ihrer Gesamtschau aber die Schwelle des verfassungsrechtlich zulässigen überschreiten. Sollten solche Konstellationen in der Fallbearbeitung relevant werden, wird es regelmäßig ausreichen, das Problem überhaupt zu erkennen. Thematisiert werden könnte ein Zusammenwirken mehrerer Eingriffe auf der Ebene des Eingriffs, der Verhältnismäßigkeit oder im Rahmen einer Prüfung des Wesensgehalts des betroffenen Grundrechts, hier ist alles vertretbar.

Weiterführendes Wissen zur eingriffsähnlichen Vorwirkung

In zeitlicher Hinsicht setzt ein Grundrechtseingriff in materieller Hinsicht die tatsächliche Beschwer voraus. Grundrechtsgefährdungen sind aus abwehrrechtlicher Perspektive relevant, da sie auf die Bewahrung der Freiheitsgewährleistungen gerichtet sind. Gegen grundrechtliche Gefährdungslagen können deshalb Unterlassungsansprüche bestehen, auch wenn Grundrechtsbeeinträchtigungen erst drohen. Die Möglichkeit des Eintritts der Grundrechtsbeeinträchtigung muss sich hinreichend verdichtet haben, dies ist unter Berücksichtigung des bedrohten Schutzgegenstandes und dem Ausmaß der potenziellen Beeinträchtigung zu bestimmen. In der vielbeachteten Entscheidung zum Klimaschutzgesetz hat das Bundesverfassunsgericht die Zeitspanne für Grundrechtsgefährdungen ausgedehnt. Das Gericht ging 2021 davon aus, dass der Gesetzgeber die Grundrechte der Kläger:innen verletzt habe, da er keine ausreichenden Vorkehrungen getroffen habe, den klimarelevanten Emissionsausstoß ab dem Jahr 2030 zu bewältigen. Darin liege eine eingriffsähnliche Vorwirkung, da die Zulassung von CO2-Emissionen zum jetzigen Zeitpunkt eine "unumkehrbar angelegte rechtliche Gefährdung künftiger Freiheit (ist), weil sich mit jeder CO2-Emissionsmenge, die heute zugelassen wird, das verfassungsrechtlich vorgezeichnete Restbudget irreversibel verkleinert und CO2-relevanter Freiheitsgebrauch (...) stärkeren Restriktionen ausgesetzt sein wird." Das Verfassunsgericht hat damit die zukünftigen Freiheitseinschränkungen des Art. 2 I GG und anderer Freiheitsrechte als eingriffsähnliche Vorwirkung qualifiziert. Darin liegt eine Weiterentwicklung der Rechtsprechung zu den Grundrechtsgefährdungen in zeitlicher Hinsicht, inhaltlich ist dies nur konsequent: die Folgen des Klimawandels sind irreversibel und werden sich erheblich auf den Freiheitsgebrauch auswirken, zudem sind quasi alle Freiheitsrechte dadurch betroffen. Sowohl Ausmaß der zu erwartenden Beeinträchtigung als auch die betroffenen Schutzgüter sind erheblich. In der Fallprüfung empfiehlt es sich ebenfalls mit dieser Formel zu arbeiten: Je wichtiger das betroffene Schutzgut, je irreversibler der Schaden, desto größer verdichtet sich die bereits jetzt bestehende eingriffsähnliche Vorwirkung, die wie ein Grundrechtseingriff zu behandeln ist.

E. Grundrechtseingriff und Verhältnismäßigkeit

Die präzise Bestimmung des Grundrechtseingriffs ist für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit unerlässlich. Denn die Verhältnismäßigkeit bildet als bipolarer Prüfungsschritt das Verhältnis zwischen der Intensität und der Zweckerreichung des Eingriffs ab. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit enthält tatsächliche (legitimer Zweck, Geeignetheit, Erforderlichkeit) und normative Elemente (Angemessenheit), die auseinandergehalten werden müssen. Die Frage nach der Geeignetheit oder Erforderlichkeit eines Grundrechtseingriffs ist eine Tatsachenfrage, die Prüfung der Angemessenheit eine normative. Wenn z.B. aus dem Sachverhalt hervorgeht, dass die staatliche Maßnahme wissenschaftlich nachgewiesen keinen Effekt auf das erwünschte Verhalten hat, eine andere Regelung bessere Effekte bei geringerer Eingriffsstärke hat oder aus anderen Gründen das erstrebte Ziel schon gar nicht erreichen kann, ist der Eingriff nicht erforderlich oder geeignet. In den Klausurkonstellationen des ersten Staatsexamens liegt der Schwerpunkt deshalb auf der Angemessenheit, da diese eine normative Wertung ist. Der Sachverhalt steht ohnehin fest und kann in einer Erstexamensklausur nicht weiter ermittelt werden. Zudem ist zu beachten, dass es in den seltensten Fällen bereits an der Geeignetheit und Erforderlichkeit mangelt, da dem Gesetzgeber dahingehend ein weiter Beurteilungsspielraum eingeräumt wird. Ist die Maßnahme dem Zweck nur irgendwie förderlich, ist sie geeignet. Das Verfassungsgericht setzt aufgrund der Gewaltenteilung und mangels fehlender demokratischer Legitimation nicht seine eigene Wertung an die Stelle des Gesetzgebers, sondern überprüft nur die verfassungsrechtlichen Grenzen. "Bessere" oder "zweckmäßigere" Maßnahmen sind deshalb für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit unerheblich.

Die Verhältnismäßigkeitsprüfung hat sich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kontinuierlich weiter entwickelt. Durch die Erweiterung des Eingriffsbegriffs hat die Verhältnismäßigkeit immer mehr an Bedeutung gewonnen. Das gilt auch für die Kontrolldichte, die sich erhöht, je intensiver der Grundrechtseingriff ist. Bisher lassen sich die Voraussetzungen einer strengen inhaltlichen Kontrolle gegenüber einer Vertretbarkeits- oder Evidenzkontrolle aber nicht schematisch voneinander klar abgrenzen.

Alle Staatsgewalten sind an die Grundrechte gebunden, jegliches staatliches Handeln kann einen potenziellen Grundrechtseingriff darstellen. Für die Grundrechtsprüfung ist wichtig, sich zu vergegenwärtigen, dass die Grundrechtsauswirkungen dennoch unterschiedlich intensiv sind. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Gewaltenteilung gestaltet der Gesetzgeber die Grundrechte durch Parlamentsgesetze und Rechtsverordnungen aus, die Gerichte und die Exekutive wenden diese Gesetze an. Durch Gesetz selbst werden nur selten finale Eingriffe vorgenommen, meist durch den nachfolgenden Vollzugsakt. Dem Gesetzgeber kommt aufgrund seiner demokratischen Legitimation dabei ein Beurteilungsspielraum zu. Das Bundesverfassungsgericht nimmt deswegen auch keine Zweckmäßigkeits- oder Sinnhaftigkeitskontrolle von Gesetzen vor, sondern prüft nur spezifisches Verfassungsrecht. Auch bei exekutiven Eingriffen und Gerichtsurteilen prüft das Verfassungsgericht nicht die richtige Anwendung einfacher Gesetze, sondern nur die Grundrechtsverletzung. Der Exekutive und der Legislative kommt aber im Gegensatz zum Gesetzgeber kein genereller Beurteilungsspielraum zu, sie sind umfänglich an Gesetze gebunden und können nur in diesem gesetzlichen Rahmen, z.B. im Wege eines seltenen Beurteilungsspielraums, wie einer Prognoseentscheidungen oder im weitesten Sinne auch bei der Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe, selbst entscheiden.

F. Prüfung eines Gleichheitsrechts

Sind Gleichheitsrechte beeinträchtigt, liegt kein Grundrechtseingriff vor. Der allgemeine und die speziellen Gleichheitssätze haben keine Schutzbereiche, in die eingegriffen wird, sondern normieren Rechtfertigungsanforderungen für Ungleichbehandlungen.

Wissen für das zweite Staatsexamen

Die Abgrenzung zwischen rechtsförmlichen und tatsächlichem Staatshandeln kann in der verwaltungsprozessualen Fallbearbeitung eine entscheidende Rolle für die Bestimmung der Rechtsschutzform spielen und erfordert eine grundrechtlich fundierte Argumentation.

Weiterführende Studienliteratur

• Ulrich Jan Schröder, Der Schutzbereich der Grundrechte, JuS 2016, 641-720 [1]
• Andreas Voßkuhle, Anna-Bettina Kaiser, Grundwissen- Öffentliches Recht: Der Grundrechtseingriff, JuS 2009, 313.
• Alexander Hobusch, Der modernde Eingriffsbegriff in der Fallbearbeitung, JA 2019, 278.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Der Grundrechtseingriff ist ein zentrales Institut für das Verständnis der Grundrechtsdogmatik, auch wenn er in den meisten Fallbearbeitungen zu bejahen ist und damit selten Ergebnisrelevanz entfaltet.
• Auch mittelbare und faktische staatliche Beeinträchtgungen können Grundrechtseingriffe sein.
• Die Entwicklung des erweiterten Eingriffsverständnis ist Konsequenz eines effektiven Grundrechtsschutzes.