Grundrechtliche Bezüge von Umwelt- und Klimaschutz

§ 18.3 Leben, körperliche Unversehrtheit (Art. 2 II GG) | Inhaltsverzeichnis | § 19 Gleichheit & Nichtdiskriminierung

Autor: Julian Senders

Notwendiges Vorwissen: Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, insbesondere Schutzpflichtendimension

Lernziel: Die grundrechtliche Dimension von Umwelt- und insbesondere Klimaschutzkonstellationen verstehen, wesentliche grundrechtsdogmatische Anknüpfungspunkte für die überzeugende Strukturierung und Lösung solcher Konstellationen kennenlernen, Klimabeschluss des BVerfG in Grundzügen nachvollziehen

A. Umwelt- und Klimaschutz als grundrechtsrelevantes Thema

In der Grundrechtsprüfung ist zwischen Konstellationen des Umweltschutzes beziehungsweise der Umweltverschmutzung und klimaschädlichem Verhalten zu unterscheiden. Die Konkretisierungsgrade der Gefährdungen und die Kausalzusammenhänge sind jeweils verschieden: Die Umweltverschmutzung führt unmittelbar kausal zu einer (aktuellen) Gesundheitsbeeinträchtigung in ihrem Umfeld. Ein Beispiel ist die Luftverschmutzung durch eine Anlage oder ein Fahrzeug. Demgegenüber schafft klimaschädliches Verhalten erst durch die Diffusion und Kumulation der Treibhausgase in der Atmosphäre eine Voraussetzung dafür, dass das Leben auf der Erde insgesamt und längerfristig nur unter erschwerten Bedingungen möglich sein wird.

I. Umweltschutz

Für die Gesundheitsrelevanz von Umweltproblemen gibt es viele Beispiele: Das können altbekannte Konstellationen wie der Schutz vor Luftverschmutzung sein, aber auch ganz neue Problemstellungen wie Mikroplastik-Rückstände im Trinkwasser. In solchen Umweltschutzkonstellationen kann einerseits die Schutzpflichtendimensiondes Art. 2 II 1 GG oder aber andererseits, wenn durch Umweltbeeinträchtigungen Schäden am Eigentum eintreten, Art. 14 GG den Anknüpfungspunkt bilden. Aufseiten der umweltverschmutzenden Akteur:innen bilden vor allem Art. 12 und 14 GG die grundrechtlichen Anknüpfungspunkte.

II. Klimaschutz

Der Umweltschutz beschäftigt schon seit vielen Jahren die Rechtswissenschaft und die Gerichte. Inzwischen wird der Klimaschutz zunehmend auch ein Thema in der juristischen Praxis und Ausbildung. Als Ausgangspunkt wurde hierfür bislang oftmals die Schutzpflichtendimension des Art. 2 II 1 GG gewählt. Das BVerfG hat mit seinem sogenannten Klimabeschluss im März 2021 zur Frage der einschlägigen Grundrechtsdimension Stellung bezogen. Daraus geht unzweifelhaft hervor, dass nicht die Schutzpflichtendimension des Art. 2 II 1 GG, sondern die Freiheitsgrundrechte in ihrer intertemporalen Reichweite und in engem Zusammenspiel mit Art. 20a GG den Anknüpfungspunkt für verfassungsrechtliche Klimaschutzklagen bilden.

Klausurtaktik

Die Bearbeitung von klimaschutzrechtlichen Konstellationen in Grundrechtsklausuren ist dogmatisch anspruchsvoll und eignet sich vorrangig für Examensklausuren oder Hausarbeiten. Eine praktische Aufbereitung findet sich im Fall 4 des OpenRewi Fallbuchs.

B. Anknüpfungspunkte in der Grundrechtsprüfung

Je nach Problemkonstellation können sich also unterschiedliche Ausgangspunkte für die Prüfung von Grundrechten ergeben.

I. Intertemporale Freiheitssicherung als Ausgangspunkt für ambitionierteren Klimaschutz

Das BVerfG hat mehreren gegen das Klimaschutzgesetz erhobenen Verfassungsbeschwerden z. T. stattgegeben: Der Gesetzgeber müsse das Klimaschutzgesetz anpassen, soweit die Treibhausgas-Minderungsziele nach 2030 nicht festgelegt sind und die Festlegung durch eine Verordnungsbefugnis auf das Jahr 2025 delegiert wird. Aktuell seien viele menschliche Verhaltensweisen, die sowohl durch die allgemeine Handlungsfreiheit als auch durch die spezifischen Freiheitsverbürgungen geschützt seien, mit der Freisetzung von CO2 verbunden. Damit eröffnet das BVerfG den Schutzbereich der Grundrechte in ihrer Abwehrrechtsdimension. Es knüpft dabei nicht an ein bestimmtes Grundrecht an, sondern an sämtliche Grundrechte.

Die freie Wahrnehmung und Ausübung dieser Grundrechte in der Zukunft sei aufgrund der dann notwendigen Klimaschutzmaßnahmen dergestalt gefährdet, dass sie schon jetzt zu einer Verpflichtung führe, die Klimaschutzlasten anders zu verteilen. Wenn heutige Freiheitsausübungen zur Verringerung eines aus Klimaschutzgründen notwendigen CO2-Budgets beitragen, seien ihnen verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt. Diese Grenzen ergeben sich aus Art. 20a GG, der ein Klimaschutzgebot enthalte. Mit fortschreitendem Klimawandel nehme wegen der sich intensivierenden Umweltauswirkungen das relative Gewicht des Interesses an der Freiheitsausübung im Rahmen der Abwägung ab. Dies kann mit dem Gleichnis eines Thermostats veranschaulicht werden: Mit faktischer Aufheizung muss notwendigerweise die „gesetzgeberische Kühlenergie“ zulasten der Freiheitsgrundrechte erhöht werden. Zugleich liegt hierin eine einzigartige Typisierung der abstrakten Wertigkeit eines Schutzguts in der Zukunft.

Aktuell bestehende Regelungen im Klimaschutzgesetz verteilen das CO2-Restbudget Deutschlands großzügig auf wenige Jahre, womit zugleich das Restbudget nach Ablauf dieser Jahre irreversibel verkleinert wird. Diese Art der „verschwenderischen“ Verteilung ist CO2-emittierende Freiheitsausübung. Hieraus folge eine „eingriffsähnliche Vorwirkung“ der jetzigen Emissionsmengenregelungen. Das BVerfG begründet im Ergebnis einen Eingriff („eingriffsähnliche Vorwirkung“) in die Freiheitsgrundrechte aufgrund einer zeitlichen Vorwegnahme der Wirkung bestehender Regelungen für die künftige Freiheitsausübung. Dieses intertemporale Verständnis von Freiheitsgrundrechten stellt ein Novum dar, welches bereits für rege Resonanz im Schrifttum gesorgt hat.

II. Die Schutzpflichtendimension des Art. 2 II 1 GG

1. Untergeordnete Bedeutung für den Klimaschutz

Zwar ist trotz der Schwierigkeit einer dogmatisch einwandfreien allgemeingültigen Begründung heutzutage kaum zweifelhaft, dass eine grundrechtliche Schutzpflicht im Hinblick auf umweltvermittelte und auch klimawandelbedingte Lebens- und Gesundheitsgefährdungen besteht. Die Relevanz der Schutzpflichtendimension der Grundrechte und insbesondere des Art. 2 II 1 GG für klimaschutzrechtliche Konstellationen ist mit dem Klimabeschluss des BVerfG aber deutlich in den Hintergrund getreten. Dies liegt vor allem an den materiellen Anforderungen, die aus der Schutzpflichtendimension folgen: Eine Schutzpflichtverletzung liegt erst dann vor, wenn gar keine oder mit Blick auf das Schutzziel völlig ungeeignete Schutzvorkehrungen getroffen wurden. Dem Gesetzgeber wird ein gewisser Einschätzungsspielraum zugestanden, der sich vor allem aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 II 2 GG) erklärt.

In seinem Klimabeschluss konnte das BVerfG – anders als Stimmen im Schrifttum – im Ergebnis keine völlige Ungeeignetheit der Bestimmungen des Klimaschutzgesetzes erkennen. Eine völlige Ungeeignetheit der staatlichen Maßnahmen läge allenfalls dann vor, wenn dem Klimawandel freier Lauf gelassen und lediglich Anpassungsmaßnahmen ergriffen würden. Konkretisierbare staatliche Pflichten im Hinblick auf Treibhausgas-Einsparungsziele und -pfade erkannte das BVerfG nicht etwa im Rahmen der Schutzpflichten, sondern verortete die Problematik bei der Frage der künftigen Ausübung der Freiheitsgrundrechte. Für klassische, lokal oder regional zu verortende Umweltprobleme bleibt Art. 2 II 1 GG in seiner Schutzpflichtendimension dagegen nach wie vor der zentrale Anknüpfungspunkt.

2. Ökologisches Existenzminimum

Im Übrigen gilt hinsichtlich klassischer Umweltgefahren: Bei entfernten Gefahren oder gar Risiken ist der Staat aufgrund seiner Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit verpflichtet, eine auf die Vermeidung von Grundrechtsgefährdungen abzielende Risikovorsorge sicherzustellen. Es gilt überdies die Regel, dass mit zunehmendem Schädigungspotenzial eines Ereignisses für Leben oder Gesundheit die Schwelle für die Eintrittswahrscheinlichkeit sinkt, die eine solche Schutzpflicht auslöst. Mit dem Mülheim-Kärlich-Beschluss des BVerfG wurde zudem das Schlagwort des „Grundrechtsschutzes durch Verfahren“ etabliert, d.h. dass die Grundrechte der von einer Anlagengenehmigung Betroffenen auch durch ihre Teilhabemöglichkeit am Genehmigungsverfahren in angemessener Weise gewahrt werden können.

Die wichtigste Begründung verfassungsrechtlicher Schutzansprüche ist jedochdas sogenannte „ökologische Existenzminimum“, welches auch als „Grundrechtsvoraussetzungsschutz“ bezeichnet wurde. Zum Teil wird es auch – wie von den Beschwerdeführer:innen in den Verfassungsbeschwerden gegen das Klimaschutzgesetz geltend gemacht – als Grundrecht behandelt. Mit der Pflicht zur Gewährleistung eines ökologischen Existenzminimums besteht nach der Rechtsprechung des BVerfG nur dann ein Konflikt, wenn existenzbedrohende Zustände katastrophalen oder gar apokalyptischen Ausmaßes durch den Staat hingenommen werden. Hiervon kann bei der Klimaschutzthematik derzeit nicht die Rede sein, angesichts der Rückgriffsmöglichkeit auf die Freiheitsgrundrechte in ihrer intertemporalen (Abwehrrechts-)Dimension ist dies auch nicht notwendig. Ob ein solcher Grundrechtsschutz überhaupt besteht, wurde vom BVerfG daher im Ergebnis offen gelassen.

C. Art. 20a GG

Art. 20a GG macht den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (und Tiere) im Wege einer unmittelbar geltenden, bindenden verfassungsrechtlichen Bestimmung zur Staatsaufgabe. Die Vorschrift wurde durch Gesetz vom 27.10.1994 eingeführt; der Tierschutz wurde 2002 ergänzt. Insoweit erfolgt eine Hervorhebung des Umwelt- und Tierschutzes aus dem Kreis solcher (sonstiger) Staatsaufgaben, derer sich der Staat grundsätzlich frei annehmen kann. Art. 20a GG formuliert einen Auftrag für das gesamte staatliche Handeln und für die Auslegung von Gesetzen und sonstigen Rechtsvorschriften. Darin ist zugleich ein Optimierungsgebot enthalten, das heißt, die Staatsaufgabe soll so gut wie rechtlich und faktisch möglich verwirklicht werden.

Weiterführendes Wissen

Art. 20a GG wird ferner eine konservierende Wirkung zugeschrieben, d.h. die Umweltsituation des Jahres 1994 wird als Ausgangslage für Anstrengungen zu ihrer Verbesserung sowie als Beurteilung zu vermeidender Verschlechterungen angesehen. Zu erhalten seien demnach auch diejenigen Voraussetzungen menschlichen Lebens, mit denen zumindest die der heutigen Weltbevölkerung entsprechende Anzahl an Menschen überleben kann.

Nach einhelliger Auffassung und nach dem Willen des Grundgesetzgebers stellt die Vorschrift kein einklagbares Grundrecht dar. Sie kann deswegen auch nicht Ausgangspunkt einer grundrechtlichen Prüfung in Klima- und Umweltkonstellationen sein. Dennoch kommt Art. 20a GG – vor allem nach dem Klimabeschluss des BVerfG – eine erhebliche Bedeutung bei der Beurteilung klimaschutzrechtlicher Konstellationen zu: Bildet die „intertemporale Freiheitssicherung“ den dogmatischen Anknüpfungspunkt für die Grundrechtsprüfung, ergeben sich materielle Klimaschutzanforderungen und -maßgaben erst aus Art. 20a GG: Erst diese Vorschrift verleiht der Vorstellung von einem endlichen CO2-Budget verfassungsrechtliche Relevanz.

I. Schutzumfang

Vom Schutzauftrag des Art. 20a GG umfasst ist die gesamte natürliche Umwelt, d.h. die Gesamtheit der natürlichen Voraussetzungen, die möglichst vielen Menschen ein Leben und Überleben unter menschenwürdigen und gesunden Umständen ermöglichen.

Weiterführendes Wissen

Die Einschränkung, dass der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere „im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung“ zu gewähren sei, geht auf die Eingrenzungsversuche der CDU/CSU zurück und ist das Ergebnis eines mit der SPD gefundenen Formelkompromisses. Dieser Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung kann als redundant angesehen werden, da auch ohne diesen Zusatz Art. 20a GG kein absoluter und gegenüber den anderen verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern höhergestellter Umweltschutz zu entnehmen wäre.

Umfasst sind die Umweltmedien Boden, Wasser, und die Atmosphäre – also die Luft und die Ozonschicht – und mithin auch das Klima. Nicht vom Schutzgehalt des Art. 20a GG umfasst sind dagegen von Menschenhand geschaffene Einrichtungen sowie Kulturdenkmäler.

Weiterführendes Wissen

Über die Weite des Schutzauftrags besteht Uneinigkeit. Nach einer verbreiteten Auffassung beschränkt sich Art. 20a GG auf einen anthropozentrischen, d.h. menschzentrierten, Zugriff auf das Thema Umweltschutz. Mit den natürlichen Lebensgrundlagen seien allein die Grundlagen des menschlichen Lebens gemeint. Argumentiert wird an dieser Stelle mit der grundlegenden Ausrichtung des gesamten übrigen Grundgesetzes auf den Schutz des menschlichen Individuums. Dem steht eine ökozentrische Auffassung gegenüber, die keinen Anlass zu einer Verengung der „natürlichen Lebensgrundlagen“ auf allein menschliche Lebensgrundlagen sieht. Im Ergebnis läuft dies auf ein Zugeständnis von Eigenrechten der Natur bzw. der Pflanzen sowie der Tiere hinaus. Eine vermittelnde Auffassung hält einen über den anthropozentrischen Zugriff gehenden Schutz für prinzipiell möglich, im Konfliktfall seien aber die Lebensgrundlagen des Menschen vorrangig zu behandeln. Denn aufgrund des Schutzauftrags können mit Blick auf die „Verantwortung für die künftigen Generationen“ nicht von vornherein diejenigen Tier- und Pflanzenarten vom Schutzumfang ausgenommen werden, deren Bedeutung als Lebensgrundlage für den Menschen nach dem derzeitigen Stand nicht erkennbar ist. Damit läuft allerdings auch diese Auffassung auf einen anthropozentrischen Zugang zum verfassungsrechtlichen Umweltschutzziel hinaus.

II. Umwelt- und Klimaschutz als Aspekt intergenerationeller Gerechtigkeit

Die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere sind „auch in Verantwortung für die nachfolgenden Generationen“ zu schützen. Geschützt wird die Umwelt also auch in der Zukunft, was die Einbeziehung von Langzeitrisiken verlangt und das aus dem einfachen Umweltrecht ebenfalls bekannte Vorsorgeprinzip ebenso in den Vordergrund rückt wie das – im breiten öffentlichen Diskurs zunehmend an Beachtung gewinnende – Nachhaltigkeitsprinzip. Aus der Inbezugnahme nachfolgender Generationen erwächst ein Prinzip intergenerationeller Gerechtigkeit. Das BVerfG hatte bereits seit Längerem aus Art. 20a GG abgeleitet, dass der Gesetzgeber wegen des Nachhaltigkeitsprinzips gehalten sei, „weitere Reduktionen beim Treibhausgasausstoß zu erreichen“. Aus Art. 20a GG werden objektive Gesetzgebungspflichten hergeleitet, geeignete Vorschriften für den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen zu erlassen. Calliess leitet aus Art. 20a GG (und Art. 191, 11 AEUV) ab, dass die Klimaschutzpolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten aufgrund der „planetaren Grenzen“ dazu verpflichtet ist, von Klima-Kipppunkten und damit ökologischen Belastungsgrenzen Abstand zu halten und von diesen nicht rückgängig zu machenden Grenzüberschreitungen wegzusteuern.

In seinem Klimabeschluss hat das BVerfG aus dem Gebot intergenerationeller Gerechtigkeit ferner eine Zielverpflichtung des Staates zur Erreichung von Klimaneutralität abgeleitet. Dies stellt ein Novum dar. Der Gesetzgeber habe das in Art. 20a GG enthaltene Klimaschutzgebot durch die Bezugnahme auf die Klimaziele des Pariser Abkommens im Gesetzeszweck insoweit „verfassungsrechtlich maßgeblich“ konkretisiert und sei dabei auch innerhalb eines ihm zustehenden „Konkretisierungsspielraums“ geblieben.. Damit wird Art. 20a GG gegenüber einer einfachgesetzlichen Konkretisierung geöffnet, zugleich wird diese einfachgesetzliche Entscheidung durch Art. 20a GG verfassungsrechtlich aufgeladen.

Weiterführendes Wissen

Auf den ersten Blick wirkt die Herleitung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe aus den Bestimmungen des einfachen Rechts problematisch. Im Ergebnis geht es dem BVerfG aber lediglich um Folgerichtigkeit: Der Gesetzgeber dürfe die Zielfestlegungen durchaus ändern – dies setze aber neue, hinreichende wissenschaftliche Erkenntnisse über die Entwicklung der anthropogenen Erderwärmung voraus, um dem Art. 20a GG inhärenten Klimaschutzgebot gerecht zu werden. Insoweit wird Art. 20a GG ein eigenständiger Charakter zugesprochen. Der Gesetzgeber wird aber an die von ihm getroffene Zielfestlegung gebunden. Dies erinnert vor allem an die in ständiger Rechtsprechung v.a. im Steuerrecht geprägten Gebote der Folgerichtigkeit und Belastungsgleichheit: Hat sich der Gesetzgeber einmal für eine bestimmte Konzeption entschieden, muss er diesen grundsätzlich auch bei der weiteren Konkretisierung der Regelungen zugrunde legen und die Lasten gleichmäßig verteilen. Diese Gebote werden nun auf das Umweltrecht ausgedehnt und modifiziert: Art. 20a GG fordert eine folgerichtige Umsetzung der Entscheidung, die Pariser Klimaziele zu erreichen, sowie eine nunmehr auch in zeitlicher Hinsicht gerechte Verteilung einmal festgelegter Emissionsminderungslasten.

Die Aufwertung des Art. 20a GG erfolgt nun dadurch, dass das BVerfG annimmt, dass gerade wegen dieser Norm mit zunehmendem Temperaturanstieg eine Einschränkung von Freiheitsgrundrechten erleichtert möglich sein wird. Der Vorschrift und den hinter ihr stehenden Belangen wird mithin das Potenzial zugestanden, sich gegenüber den Freiheitsgrundrechten durchzusetzen. Art. 20a GG bildet damit überhaupt erst den Schlüssel zur Figur der intertemporalen Freiheitssicherung. Die Vorschrift wird dadurch scharf geschaltet: Das BVerfG bezeichnet sie explizit als justiziabel.

III. Bearbeitung in der Grundrechtsklausur

Im Prüfungsaufbau wird Art. 20a GG bei der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung eines Eingriffs in Grundrechte – vor allem in Wirtschaftsgrundrechte (Art. 12, 14 GG) – relevant. Die im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgebots zu prüfenden Aspekte der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit sind dann unter ökologischen Gesichtspunkten zu betrachten.

Weiterführendes Wissen

Auch wenn Art. 20a GG selbst kein Grundrecht, sondern „nur“ eine Staatsziel- bzw. Staatsstrukturbestimmung darstellt, bedeutet dies nicht, dass die von Art. 20a GG in Schutz genommenen Belange den Grundrechten in irgendeiner Weise untergeordnet sind. Der Charakter als subjektives öffentliches Recht bedeutet noch keine höhere hierarchische Position. Eine solche schreibt das GG allenfalls den in Art. 79 III GG geschützten Rechtsgütern und Prinzipien zu. Zu gewichten sind im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung sodann auch nicht die abstrakten Wertigkeiten der verfassungsrechtlichen Positionen, sondern die Grade der wechselseitigen Beeinträchtigungen der Rechtsgüter im konkreten Einzelfall.

Weiterführende Studienliteratur

• Zum Klimabeschluss siehe die Debattenbeiträge im Verfassungsblog.
• Kahl, Klimaschutz und Grundrechte, Jura 2021, 117 ff. (vor dem Klimabeschluss)
• Kloepfer, Umweltrecht, 4. Aufl. 2016, § 3 Rn. 119 ff., 132 ff.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Durch den Klimabeschluss des BVerfG ergibt sich ein Paradigmenwechsel im grundrechtsdogmatischen Zugriff bei Klimaschutzkonstellationen: Geht es um die Formulierung von CO2-Restbudgets, ist demnach primär an die abwehrrechtliche Dimension der Grundrechte in ihrer intertemporalen Wirkung anzuknüpfen und nicht an die Schutzpflichtendimension des Art. 2 II 1 GG.
• Art. 20a GG stellt eine Grundsatzentscheidung für eine ökologische Durchdringung der gesamten verfassungsrechtlichen Ordnung dar, dessen Rolle durch den Klimabeschluss des BVerfG deutlich aufgewertet worden ist.
• Die Norm bildet die Grundvoraussetzung für den intertemporalen Ansatz und ist zugleich das Einfallstor für die vom Gesetzgeber einfachgesetzlich festgelegten Ziele in das Verfassungsrecht.
• Das ökologische Existenzminimum ist erst dann berührt, wenn existenzbedrohende Zustände katastrophalen oder gar apokalyptischen Ausmaßes durch den Staat hingenommen werden.
• Die Schutzpflichtendimension des Art. 2 II 1 GG bleibt vor allem für klassische Umweltschutzkonstellationen von lokaler/regionaler Bedeutung relevant.