Rechtssicherheit und Vertrauensschutz (Rückwirkung)

§ 4.2 Gewaltenteilung | Inhaltsverzeichnis | § 4.4 Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes

Autor:innen: Johannes Siegel

Notwendiges Vorwissen: Rechtsstaatsprinzip

Lernziel: Rechtsstaatsprinzip und Vertrauensschutz erlernen; dabei echte Rückwirkung und unechten Rückwirkung abgrenzen

A. Rechtssicherheit

Eine weitere Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips stellt die Rechtssicherheit dar, worin das BVerfG ein wesentliches Element erkennt. Dabei meint Rechtssicherheit mehrere Dinge: Zum einen verlangt Rechtssicherheit klare und bestimmte sowie beständige Gesetze. Gleichzeitig sollen Bürger:innen durch die Rechtssicherheit die Möglichkeit haben, die Rechtslage zu erkennen und sich ihr entsprechend zu verhalten. Die Rechtssicherheit wird daher grundsätzlich vom Vertrauensschutz und dem Rückwirkungsverbot flankiert.

Beispiel zu Klarheit:

• Rechtsnormen müssen verkündet und bekanntgemacht werden.
• Umfangreiche Verweise zu unterschiedlichen Normen und Gesetzen können der Klarheit einer Gesetzesregelung abträglich sein. Das gilt insbesondere in Fällen, in denen eine dynamische Verweisung erfolgt. Eine dynamische Verweisung liegt vor, wenn auf ein andere Norm eines:einer anderen Normgebers:in in ihrer jeweils aktuellen Fassung verwiesen wird. In diesem Fall kann die:der ursprüngliche Verweisungssetzer:in nicht kontrollieren auf was in der Zukunft verwiesen wird. Beispielsweise ist das der Fall, wenn die Norm, auf die dynamisch verwiesen wurde, geändert wird.
• Ebenso schadet eine nicht ausreichend bestimmte Norm der Rechtssicherheit.

I. Vertrauensschutz

Ausgehend von der Rechtssicherheit wird auch der Vertrauensschutz als Teil des Rechtsstaatsprinzips gem. Art. 20 III GG verstanden. Demnach sollen die Bürger:innen auf die Geltung des Rechts vertrauen können. Das ermöglicht ihnen, dass sie beispielsweise in Vertrauen auf die Rechtslage Investitionen tätigen können, oder auch nur schlicht, dass sie sich rechtstreu verhalten können. Denn wenn man der Rechtslage nicht vertrauen kann, dann läuft man regelmäßig Gefahr sich rechtswidrig zu verhalten. Somit steht im Grundsatz jede Gesetzesänderung im Konflikt mit dem Vertrauensschutz. Das kann dazu führen, dass das Vertrauen schutzwürdig sein und eine Gesetzesänderung somit gegen den Vertrauensschutz verstoßen kann.

II. Rückwirkungsverbot

Dieser Konflikt tritt regelmäßig beim Rückwirkungsverbot auf. Daher stellt es das praxisrelevanteste Element des Vertrauensschutzes dar. Das Rückwirkungsverbot regelt, wie sich Änderungen der Gesetze auf die Vergangenheit auswirken können und vor allem, ob sie es dürfen. Es wird dabei zwischen drei Arten von Rückwirkung unterschieden: Die Rückwirkung im Strafrecht auf der einen Seite und auf der anderen Seite die sogenannte echte Rückwirkung und unechte Rückwirkung. Das BVerfG verwendet bei den beiden Letztgenannten jedoch je nach Senat unterschiedliche Begrifflichkeiten. So wird die echte Rückwirkung auch als Rückbewirkung von Rechtsfolgen und die unechte Rückwirkung auch als tatbestandliche Rückanknüpfung bezeichnet. Wann man im Fall einer Rückwirkung Vertrauensschutz genießt, ist im Detail umstritten und lässt sich am besten in den jeweiligen Kategorien der echten und unechten Rückwirkung selbst anhand von Beispielen erklären. Dennoch besteht in allen Konstellationen die gleiche Grundstruktur:

1. Der Staat schafft eine Vertrauensbasis, beispielsweise durch ein Gesetz.
2. Bürger:innen handeln in schutzwürdigem Vertrauen auf das Gesetz hin, beispielsweise investieren sie Geld.
3. Das enttäuschte Vertrauen der Bürger:innen muss gegen das öffentliche Interesse an der rückwirkenden Gesetzesänderung abgewogen werden.

1. Art. 103 II GG - Rückwirkung im Strafrecht

Im Grundgesetz selbst ist das Rückwirkungsverbot lediglich in Art. 103 II GG für das Strafrecht erwähnt. Dort heißt es in Absatz 2, dass eine Tat nur bestraft werden dürfe, wenn das Gesetz die Strafbarkeit bestimmt, bevor die Tat begangen wurde. Demnach sind im Bereich des Strafrechts jegliche Formen einer Rückwirkung verfassungswidrig. Das ergibt auch Sinn, wenn man sich an den Ausgangspunkt des Vertrauensschutzes erinnert. Die Bürger:innen müssen darauf vertrauen können, dass wenn sie sich nicht strafbar machen, wenn sie sich an die im Moment geltenden Gesetze halten. Das wäre im Zusammenhang mit einem neuen rückwirkenden Strafgesetz nicht möglich.

Beispiel: Im Jahr 2021 wird eine Gesetzesänderung erlassen, die ein bestimmtes Verhalten unter Strafe stellt. Im Gesetz wird die Geltung bereits für die Zeit ab 2020 bestimmt. Ein solches Gesetz verstößt gegen Art. 103 II GG.

Weiterführendes Wissen zur Rückwirkung im Strafrecht

Auch die Europäische Menschenrechtskonvention verbietet in Art. 7 I EMRK ausdrüklich die Rückwirkung im Strafrecht.

2. Echte Rückwirkung und unechte Rückwirkung

Für andere Bereiche als das Strafrecht kennt das Grundgesetz keine Regelung zur Rückwirkung. Das bedeutet jedoch nicht, dass im öffentlichen Recht und im Zivilrecht Gesetze auch rückwirkend erlassen werden dürfen. Die Rechtsprechung hat für die nicht von Art. 103 II GG erfassten Fälle Einschränkungen für den Gesetzgeber in Form der echten und unechten Rückwirkung entwickelt. Mit der echten und der unechten Rückwirkung reagierte die Rechtsprechung auf Konflikte zwischen dem Vertrauen der Bürger:innen auf die geltende Rechtslage und dem Interesse des Gesetzgebers neue Regelungen zu treffen.

Wiederholung

Das Rückwirkungsverbot im Strafrecht ergibt sich aus Art. 103 II GG. Für alle anderen Rechtsgebete ergeben sich die Regelungen zur Rückwirkung aus dem Vertrauensschutz der im Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 GG verankert ist.

Die echte und unechte Rückwirkung werden regelmäßig wie folgt abgegrenzt:

Abgrenzung von echter und unechter Rückwirkung

	Echte Rückwirkung	Unechte Rückwirkung
Tatbestand	Wenn ein Gesetz nachträglich in bereits abgeschlossene Sachverhalte eingreift.	Wenn ein Gesetz in gegenwärtige, aber noch nicht abgeschlossene, Sachverhalte eingreift.
Beispiel	Wenn das Justizprüfungsamt nach Abschluss einer Prüfungskampagne zur ersten juristischen Prüfung die Prüfungsordnung mit Wirkung für die Vergangenheit ändert und eine weitere Klausur hinzufügt, die alle Absolvent:innen sodann nachzuholen hätten.	Wenn das Justizprüfungsamt die Prüfungsordnung während des bereits begonnenen Studiums, aber vor Anmeldung und Abschluss einer Prüfungskampagne ändert und die erste juristische Prüfung um eine weitere Klausur erweitert.
Zulässigkeit	Grundsätzlich unzulässig, aber rechtfertigungsfähig.	Grundsätzlich zulässig, kann aber gegen den Vertrauensschutz verstoßen und somit unzulässig sein.

Examenswissen: Im Detail ergeben sich jedoch erhebliche Abgrenzungsprobleme. Problematisch ist die Frage, wann ein Sachverhalt abgeschlossen ist und wann er noch gegenwärtig fortdauert. Auch in der Rechtsprechung des BVerfG verwenden die beiden Senaten keine einheitliche Bezeichnungen im Fall der Rückwirkung. Der 1. Senat spricht weiterhin von echter und unechter Rückwirkung. Der 2. Senat hingegen entwickelte die Begriffe der Rückbewirkung von Rechtsfolgen und tatbestandlichen Rückanknüpfung. Daraus ergebe sich zwar in der Sache kein Unterschied, dennoch muss noch einmal vertieft auf diese beiden Varianten der Rückwirkung eingegangen werden.

a) Echte Rückwirkung

Wie bereits erklärt ist die echte Rückwirkung grundsätzlich unzulässig, jedoch rechtfertigungsfähig. Als Vertrauenstatbestand besteht damit in der Regel das geltende Recht. Das bedeutet, dass hier vor allem der Gesetzgeber erklären muss, weshalb das Gesetz mit Wirkung für in der Vergangenheit bereits abgeschlossene Sachverhalte gelten soll. Dennoch gibt es Ausnahmen. In den Fällen, in denen es keinen Vertrauenstatbestand gibt, auf dem man sich berufen könnte, besteht auch kein schutzwürdiger Vertrauensschutz.

Kein Vertrauensschutz besteht, wenn eine neue Regelung, also ein neues Gesetz bereits absehbar war. Problematisch ist jedoch die Feststellung, ab wann eine Regelung als absehbar gilt, also ab welchem Zeitpunkt im Gesetzgebungsverfahren das Vertrauen auf das noch geltende Recht erlischt. Da ein Gesetzgebungsverfahren unterschiedlich lang sein kann ist das eine Frage des Einzelfalls. Teilweise wird jedoch vertreten, dass zumindest zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses gem. Art. 77 I 1, 78 GG das Vertrauen entfalle, auch wenn das Gesetz erst später in Kraft tritt.

Beispiel für ein absehbares Gesetz: Wenn der Bundestag ein neues Gesetz beschlossen hat, welches jedoch noch nicht in Kraft getreten ist, dann kann das noch geltende Recht regelmäßig nicht mehr einen Vertrauenstatbestand schaffen, weshalb kein Vertrauensschutz besteht.

Ebenso bestehe kein Vertrauensschutz, wenn die Gesetzeslage unklar und verworren sei. Wenn es keine klare Auslegung der Gerichte gibt oder das Gesetz einfach unverständlich ist, dann kann das keine Basis für Vertrauen darstellen. Auch, wenn das bisherige Gesetz verfassungswidrig und nichtig war, besteht kein Vertrauensschutz.

In Fällen von lediglich eine geringfügige Belastung, also sogenannten Bagatellen, überwiegt regelmäßig das Änderungsinteresse, sodass hier der Vertrauensschutz zurücktreten muss. Darüber hinaus gibt es Konstellationen, in denen es überwiegende Gründe des Allgemeinwohls gibt, die dem Vertrauensschutz gegenüber überwiegen, sodass es regelmäßig keinen Vertrauensschutz gib. Dennoch kann auch in diesen Fällen ausnahmsweise wiederum das Allgemeinwohlinteresse an einer Rückwirkung hinter dem Vertrauensschutz zurücktreten.

Zusammengefasst besteht in diesen Fällen regelmäßig kein Vertrauensschutz:

• Neues Gesetz absehbar

• Gesetzeslage unklar

• Gesetz verfassungswidrig

• Lediglich geringfügige Belastung

• Überwiegende Gründe des Allgemeinwohls

Anhand dieser Sachverhaltskonstellationen zeigt sich, dass die echte Rückwirkung restriktiven, also strengen Anforderungen unterliegt.

b) Unechte Rückwirkung

Im Fall der unechten Rückwirkung wiegt der Vertrauensschutz deutlich geringer. Die Legislative kann jederzeit das Recht für die Zukunft ändern und somit Einfluss auf bereits laufende Sachverhalte einnehmen. Das BVerfG erklärte, dass insbesondere im Falle einer für die Betroffenen günstigen Rechtslage kein Vertrauensschutz darauf bestehe, dass sich die Rechtslage nicht ändern könne. Es stellte dies im Fall einer niedrigen Steuer, aber auch für die damalige Zehnjahresfrist der Sicherungsverwahrung fest. Problematisch ist es dagegen, wenn durch eine unechte Rückwirkung eine Rechtsposition gänzlich entwertet wird.Daher wägt das BVerfG im Fall einer unechten Rückwirkung das aus dem Vertrauensschutz bestehende Interesse des:der Antragstellers:innen an der Rechtslage gegen das Änderungsinteresse der Legislative ab. Das erfolgt im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. So erklärte das BVerfG zur unechten Rückwirkung, dass sich deren Grenzen im Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip finden. Die Grenze sei überschritten, soweit die unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszweckes unverhältnismäßig sei.

In einer anderen Entscheidung zur steuerlichen Entschädigung für entgangene Einnahmen erklärte das BVerfG konkret zum Abwägungsmaßstab, dass stets eine Verhältnismäßigkeitsprüfung des durch die veränderte Rechtslage enttäuschten Vertrauens und des Interesses des Gesetzgebers an der Änderung erfolgen muss. Es stellte fest, dass dem Vertrauensschutz bei künftigen Rechtsfolgen in hinreichendem Maß Rechnung zu tragen sei. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit sei das Interesse der Allgemeinheit an der Änderung gegen das Interesse des Einzelnen an der Fortgeltung abzuwägen.

Klausurtaktik

In der Klausur kann die Rückwirkung in Form einer materiellen Prüfung eines Gesetzes auf seine Verfassungsmäßigkeit auftauchen. Hier gilt es vor allem das Problem zu erkennen. Sodann ist in der Prüfung darzustellen, woraus sich Rückwirkungsverbote ergeben, nämlich aus dem Rechtsstaatsprinzip in Form des Vertrauensschutzes. Daraufhin ist die echte und unechte Rückwirkung zu definieren, bevor im Rahmen der Subsumtion der Sachverhalt einer der Kategorien zuzuordnen ist. Danach unterscheidet sich die Prüfung je nach Einteilung. Im Fall einer unechten Rückwirkung kommt es zu einer Abwägung des Vertrauens auf den Bestand der Regelung und dem Änderungsinteresses des Gesetzgebers. Das erfolgt in Form einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. Bei einer echten Rückwirkung muss dagegen geprüft werden, ob einer der Ausnahmefälle vorliegt, bei denen es keinen Vertrauensschutz gibt oder ob im konkreten Sonderfall dennoch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls das Änderungsinteresse überwiegt.

Examenswissen: Die Abgrenzung von echter und unechter Rückwirkung ist regelmäßig kompliziert. Das lässt sich am Beispiel von Sachverhalten mit Bezug zum Steuerrecht darstellen. Zahlreiche Entscheidungen des BVerfG zur Rückwirkung haben einen steuerlichen Bezug. Das liegt zum einen daran, dass regelmäßig Menschen im Vertrauen auf eine steuerliche Regelungen Investitionen tätigen, die enormen Einfluss für die Zukunft haben und zum anderen daran, dass gemäß § 38 Abgabenordnung (AO) in Verbindung mit § 36 I Einkommenssteuergesetz (EStG) die Steuerpflicht stets am Ende des Jahres aufkommt. Das bedeutet, dass immer erst am Ende des Jahres, nachdem alle Investitionen im Vertrauen auf das geltende Recht erfolgt sind, der Anspruch des Staates auf die Steuer entsteht. Der Gesetzgeber kann also stets im Dezember noch die Rechtslage für das gesamte Jahr ändern. Nach der allgemeinen Definition stellt dies lediglich eine unechte Rückwirkung dar. Dieses systematische Vertrauensproblem ist bei der Abwägung im Zuge der Verhältnismäßigkeitsprüfung stets zu berücksichtigen. Es geht also für die Klausur nicht darum konkrete Kenntnisse im Steuerrecht zu haben, sondern zu erkennen, dass durch diese Normen ein ständiger Konflikt mit dem Vertrauensschutz besteht, welcher sich in Fällen zur Rückwirkung eskalieren kann.

Fallbeispiel

X betreibt mehrere Glückspielhallen, in denen er vielerlei Möglichkeiten unterschiedlicher Angebote von Glückspielen anbietet. Im Zuge der Bekämpfung von Sucht im Zusammenhang mit solchen Glückspielen einigen sich die Länder im Rahmen einer Minister:innenkonferenz auf einen Staatsvertrag, nachdem Gesetze zur Regulierung erlassen werden sollen. Demnach sollen strenge Abstandsregelungen zwischen unterschiedlichen Spielhallen bestehen, sodass es keine Ballungsräume für Glückspiel gibt. X zeigt sich davon unbeeindruckt und hofft auf die Arbeit seiner Interessensvertretungen. Er glaubt, dass die Gesetze am Ende vielleicht nicht erlassen werden oder wenn ja lediglich abgeschwächt in Kraft treten. In diesem Vertrauen investiert X weiter in seine Glückspielhallen und baut auch neue Anlagen. Schließlich werden auch in dem Bundesland, in dem X seine Anlagen betreibt, neue Gesetze erlassen. Das führt dazu, dass X die neu gebauten Anlagen wieder schließen muss und rückbauen muss. Daraufhin ist X erbost und pocht auf Ersatz des ihm in Vertrauen auf die Rechtslage entstandenen Schadens. Zu recht?

Der kurze Beispielsfall greift mehrere Punkte zur Rückwirkung auf. Als erstes stellt sich die Frage, ob es sich um eine echte oder um eine unechte Rückwirkung handelt. Da die Regulierung Abstände vorsieht, die auch für bereits bestehende Anlagen gelten sollen, ist hier von einer echten Rückwirkung auszugehen, da nachträglich in den bereits abgeschlossenen Sachverhalt, der Errichtung der Spielhalle, eingegriffen wird. Dennoch könnte hier trotzdem kein Vertrauenstatbestand bestehen. X hatte bereits Kenntnis über die geplanten Regulierungen, die auf der Minister:innenkonferenz durch den Staatsvertrag der Länder ausgearbeitet wurden. Auch wenn in seinem Land noch kein Gesetz erlassen worden war, musste X mit einer Änderung rechnen, weshalb sein Vertrauen bereits als deutlich herabgesetzt oder gar ganz erloschen anzusehen ist. Somit kann auch bereits vor Beginn eines Gesetzgebungsverfahren von einer absehbaren Gesetzesänderung ausgegangen werden, welche das Vertrauen des X erschüttert. X kann somit keinen Schadensersatz geltend machen.

Teste dein Wissen in unserem Lernbereich

Weiterführende Studienliteratur

• Voßkuhle/ Kaufhold, Grundwissen - Öffentliches Recht: Vertrauensschutz, JuS 2011, 794.
• Lepsius, Die Rückwirkung von Gesetzen - Teil 1, JURA 2018, 577.
• Lepsius, Die Rückwirkung von Gesetzen - Teil 2, JURA 2018, 695.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Das Rückwirkungsverbot wird vom Vertrauensschutz abgeleitet. Dieser ist Teil des Rechtsstaatsprinzips.
• Es gibt echte Rückwirkung bei bereits abgeschlossenen Sachverhalten. Sie ist regelmäßig unzulässig.
• Es gibt unechte Rückwirkung bei noch laufenden Sachverhalten. Sie ist regelmäßig zulässig.