Bundesregierung

§ 11 Bundesrat | Inhaltsverzeichnis | § 13 Bundespräsident:in

Autor:innen: Valentina Chiofalo/Patrick Vrielmann

Notwendiges Vorwissen: Verfassungsorgane, Gewaltenteilung.

Lernziel: Zusammensetzung, Wahl, Handlungsbefugnisse im Innen- und Außenverhältnis sowie Amtsende der Bundesregierung verstehen

Die Bundesregierung ist eines von fünf im Grundgesetz genannten Verfassungsorganen. Sie wird auch als der „Schrittmacher des deutschen Staates“ bezeichnet, weil ihr die Rolle der Staatsleitung zukommt, also insbesondere „die politische Planung, Gestaltung und Kontrolle in eigener Initiative.“ Die Bundesregierung setzt sich zusammen aus dem Bundeskanzler oder der Bundeskanzlerin und den Bundesministerinnen und -ministern (Art. 62 GG). Wenn das Grundgesetz von der „Bundesregierung“ spricht, ist regelmäßig das Kollegialorgan als Ganzes gemeint.

Weiterführendes Wissen

Neben dem Kollegialorgan könnte auch eines der Teilorgane gemeint sein, wenn das GG von „Bundesregierung“ spricht. Sowohl das BVerfG als auch große Teile des Schrifttums verstehen Art. 62 GG als Legaldefinition der Bundesregierung, wodurch die Kompetenzzuweisungen im GG sich immer am Kollegialorgan orientieren. Teilweise wird das aber abgelehnt: Der Begriff der Bundesregierung müsse flexibel verstanden werden; die Bestimmung, ob es sich bei der „Bundesregierung“ um das Kollegialorgan oder um ein Teilorgan handelt, richte sich nach der jeweiligen Norm.

Das Kollegialorgan der Bundesregierung bildet im Gefüge der Gewalten einen Teil der Exekutive. Innerhalb dieser ist die Ministerialverwaltung der Regierung einerseits Teil der Administrative und andererseits nimmt die Bundesregierung oberste Leitungsaufgaben in der inneren und äußeren Bundespolitik wahr (Gubernative).

Typische Klausurfehler

Ein häufiger Fehler in Klausuren ist, dass der:die Bundespräsident:in zur Bundesregierung gezählt wird. Er ist Teil der Exekutive, aber nicht der Regierung nach dem deutschen Verfassungsrecht. Hier ist genau zu differenzieren.

Ganz wesentlich für die Stellung der Bundesregierung im Staate sowie für ihre Bildung ist die Abhängigkeit vom Bundestag. Man spricht deswegen von einem parlamentarischen Regierungssystem.

Innerhalb der Bundesregierung hat der:die Bundeskanzler:in eine hervorgehobene, besonders starke Stellung, weshalb man allenthalben auch von Kanzlerdemokratie spricht. Das zeigt sich an der direkten Wahl durch das Parlament, an der materiellen Kabinettbildungskompetenz sowie daran, dass das Amt aller Bundesminister:innen vom Vertrauen des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin abhängig ist und mit dem Amt des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin endet, und nicht zuletzt an der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers bzw. der Bundeskanzlerin.

A. Zustandekommen der Bundesregierung

I. Parlamentarisches Regierungssystem

Man spricht in Deutschland von einem parlamentarischen Regierungssystem, weil Bildung und Fortbestand der Regierung vom Vertrauen des Parlaments abhängen. Das zeigt sich zunächst einmal daran, dass der Bundestag – anders als in der Weimarer Republik – den Kanzler oder die Kanzlerin wählt (Art. 63 GG). Damit erhält die Bundesregierung ihre demokratische Legitimation. Die reguläre Amtsdauer der Bundesregierung entspricht der Legislaturperiode des Parlaments (Art. 69 II GG).

Der Bundestag hat die Aufgabe, die Regierung zu kontrollieren, und erhält hierzu zahlreiche Instrumente. Sofern das Parlament der Regierung und damit zuvorderst dem:der Kanzler:in nicht mehr vertraut, hat es die Möglichkeit, während der laufenden Legislaturperiode einen neue:n Kanzler:in zu wählen und damit gleichzeitig dem:der amtierenden Bundeskanzler:in das Misstrauen auszusprechen (Art. 67 GG). Umgekehrt erhält der:die Bundeskanzler:in die Möglichkeit, sich des Vertrauens des Parlaments förmlich zu versichern.

Auch realpolitisch manifestiert sich das parlamentarische Regierungssystem. Die politischen Parteien bestimmen vor der Bundestagswahl ihren Kandidaten oder ihre Kandidatin für das Kanzleramt und schränken dadurch von vornherein den Kreis der Personen ein, die eine realistische Aussicht haben, vom neu konstituierten Bundestag gewählt zu werden. Andersherum teilt sich der Bundestag auf in regierungstragende Fraktionen und solche in der Opposition.

Weiterführendes Wissen

Die Ausgestaltung der Bundesregierung im Grundgesetz zieht wesentliche Lehren aus den Fehlern der Weimarer Verfassung (WRV). Reichskanzler und Reichsminister wurden allein vom Reichspräsidenten ernannt und entlassen (Art. 53 WRV), waren aber gleichzeitig vom Vertrauen des Reichstags abhängig und mussten zurücktreten, wenn der Reichstag ihnen das Vertrauen entzog (Art. 54 WRV). Diese Konstruktion war so fragil, dass es von 1919 bis 1933 19 Reichsregierungen gab – viele davon Minderheitsregierungen. Aus diesem Grund ist die Bundesregierung allein vom Vertrauen des Parlaments abhängig und die Stellung des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin bedeutend abgeschwächt worden. Nach über 70 Jahren Grundgesetz kann resümiert werden, dass mit der aktuellen Ausgestaltung solch drastische Machtvakua und Legitimationsdefizite auf Regierungsebene bisher erfolgreich verhindert werden konnten.

II. Kanzler:innenwahl

Die Abhängigkeit der Bundesregierung vom Parlament äußert sich zunächst einmal darin, dass der Bundestag den:die Bundeskanzler:in wählt; zum einen in Fällen der Vakanz (1.) und zum anderen bei Regierungskrisen (2.).

1. Ordentliche Wahl

Da das sichere Ende jeder Bundesregierung der Zusammentritt eines neu gewählten Bundestages (Art. 69 II GG) spätestens am 30. Tage nach der Wahl (Art. 39 II GG) ist, ist es umgekehrt zentrale Aufgabe des neu konstituierten Parlamentes, eine:n Bundeskanzler:in zu wählen (Art. 63 I GG). Bis zur Wahl des neuen Bundeskanzlers oder der neuen Bundeskanzlerin können die bisherigen Amtsinhaber als geschäftsführende Regierung verpflichtet werden (Art. 69 III GG).

Das Grundgesetz sieht selbst keine Wählbarkeitsvoraussetzung für den:die Bundeskanzler:in vor. Einigkeit besteht insofern, als der:die Bundeskanzler:in die deutsche Staatsangehörigkeit i.S.d. Art. 116 GG und auch darüber hinaus das passive Wahlrecht zum deutschen Bundestag (§ 15 BWahlG) besitzen muss, auch wenn diese Voraussetzungen unterschiedlich hergeleitet werden. Umstritten ist hingegen, ob als Voraussetzung anzusehen ist, dass der:die Kandidat:in keine verfassungsfeindlichen Ziele verfolgt. Der:die Bundeskanzler:in muss – zumindest rein rechtlich – kein:e Abgeordnete:r des Bundestags sein und keiner Partei angehören. Inkompatibilitätsregelungen sind in Art. 66 GG und §§ 4, 5 I, II BMinG zu finden.

a) Erste Wahlphase

Für den ersten Wahlgang wird der Kanzlerkandidat oder die -kandidatin zunächst vom Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin vorgeschlagen und dann vom Bundestag ohne Aussprache gewählt. Dem Staatsoberhaupt kommt bei diesem Vorschlagsrecht ein Ermessensspielraum zu. Ob er oder sie bei der Ausübung dieses Ermessens eingeschränkt oder gebunden ist, ist durch Auslegung zu ermitteln. Jedenfalls eine Orientierung am Sinn und Zweck des Vorschlagsrechts, nämlich eine stabile Regierung zu schaffen, wird man annehmen müssen. Hierfür stellen die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag die entsprechende Leitlinie dar. Bei der Einschätzung der Mehrheitsverhältnisse kommt dem Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin aber eine Einschätzungsprärogative zu, die gerichtlich allenfalls auf Missbrauch überprüft werden kann. Praktisch ist dieses Ermessen bisher nicht von Bedeutung gewesen. Die großen Parteien, die sich zur Bundestagswahl stellen, haben bisher bereits immer vor der Wahl ihre Spitzenkandidaten bestimmt. Wenn sich dann auf der Grundlage von Koalitionsverhandlungen bzw. eines Koalitionsvertrages eine Mehrheit für einen dieser Kandidaten findet, kann der Bundespräsident oder die Bundespräsidentin dies kaum ignorieren; einen anderen Kandidaten bzw. eine andere Kandidatin vorzuschlagen würde der integrierenden Funktion des Bundespräsidenten widersprechen.

Klausurtaktik

Angesichts stärkerer Diversifizierung der Parteien im Bundestag steigt die Bedeutung des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin bei der Regierungsbildung. Dies hat sich bereits bei der Regierungsbildung 2017 manifestiert: Mit 171 Tagen von der Wahl bis zur Vereidigung dauerte die Regierungsbildung so lange wie nie zuvor. Im Zusammenhang mit der steigenden Praxisrelevanz könnte sich auch die Klausurrelevanz erhöhen. In diesen Klausuren müsste dann regelmäßig die Reichweite des Ermessensspielraums wie oben anhand einer Auslegung diskutiert werden.

Entsprechende Klausurfälle bei

• Lohse, „Die Hüter der Verfassung“, JA 2014, 519 (519–522);
• Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht I, 5. Aufl. 2019, Fall 8: Kanzlerwahl, Rn. 344–360.

Die Wahl des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin findet in diesem ersten Wahlgang ohne vorhergehende Debatte im Bundestag statt, um ihn oder sie nicht schon vor Amtsantritt im Ansehen oder bzw. und um nicht die Autorität des vorschlagenden Bundespräsidenten oder der vorschlagenden Bundespräsidentin zu beschädigen. Erhält der:die Kandidat:in mehr als die Hälfte der Stimmen aller Bundestagsabgeordneten (Art. 121 GG, sog. Kanzlermehrheit), hat der:die Bundespräsident:in ihn oder sie zu ernennen (Art. 62 II GG). In aller Regel wird bereits in dieser ersten Wahlphase ein:e Bundeskanzler:in gefunden werden können.

Weiterführendes Wissen

Bisher wurden alle Kanzler:innen in dieser ersten Wahlphase gewählt, sodass ihr in der Praxis die größte Bedeutung zukommt. Aufgrund einer größeren Zersplitterung der Parteienlandschaft zeichnen sich aber zunehmend Probleme bei der Regierungsbildung ab. Mit der steigenden Praxisrelevanz dürfte auch die Bedeutung der zweiten und dritten Wahlphase für Klausuren wachsen.

b) Zweite Wahlphase

Falls der:die für den ersten Wahlgang vorgeschlagene Kandidat:in nicht die erforderlichen Stimmen erreicht, kann der Bundestag in einer zweiten Wahlphase innerhalb von 14 Tagen beliebig oft wählen, bis ein:e Kandidat:in, der:die nicht mehr vom Staatsoberhaupt, sondern aus dem Bundestag vorgeschlagen wird (§ 4 S. 2 GOBT), die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages erreicht (Art. 63 III GG). In dieser Phase ist außerdem eine Aussprache über die Kandidatin oder den Kandidaten zulässig.

c) Dritte Wahlphase

Erhält auch binnen der 14 Tage nach dem ersten Wahlgang kein:e Kandidat:in die erforderliche Mehrheit, hat unverzüglich ein neuer Wahlgang stattzufinden (dritte Wahlphase), in dem bereits gewählt ist, wer die relative Mehrheit der Stimmen erhält (Art. 63 IV 1 GG). Falls ein Kandidat es in dieser letzten Wahlphase doch noch schafft, die absolute Mehrheit der Stimmen auf sich zu vereinigen, muss der:die Bundespräsident:in sie oder ihn binnen sieben Tagen zum:zur Bundeskanzler:in ernennen (Art. 63 IV 2 GG). Andernfalls hat der:die Bundespräsident:in im Rahmen seiner:ihrer Reservefunktion die Wahl, innerhalb von sieben Tagen entweder den mit relativer Mehrheit gewählten Kandidaten zu ernennen (Minderheitsregierung) oder den Bundestag aufzulösen (Art. 63 IV 3 GG) und damit Neuwahlen herbeizuführen. Dies ist eine Prognoseentscheidung, die gerichtlich nicht oder allenfalls auf Missbrauch überprüfbar ist.

Weiterführendes Wissen

Von einer Minderheitsregierung spricht man, wenn die Regierung keine Koalition hinter sich weiß, die im Bundestag grundsätzlich mehr als die Hälfte der Stimmen hat. Dies kann am Ende der dritten Wahlphase eintreten, wenn der:die Kanzler:in nur mit relativer Mehrheit gewählt wird, oder wenn im Laufe der Legislaturperiode Abgeordnetenmandate dauerhaft wegfallen oder einzelne Abgeordnete die Fraktion wechseln (so geschehen bspw. unter Kanzler Brandt 1972). Minderheitsregierungen werden nicht als dauerhaft stabil und auch nicht als erstrebenswert angesehen, weil die Regierung sich für jedes Gesetzesvorhaben eine neue Mehrheit im Bundestag sichern muss. Das kann z.B. durch weitgehende Kompromisse geschehen, um einzelne Fraktionen zur Zustimmung zu bewegen.

2. Außerordentliche Wahl

Der Bundestag kann auch während der laufenden Legislaturperiode mit der Mehrheit seiner Mitglieder (Art. 121 GG) eine:n neue:n Bundeskanzler:in wählen.

a) Konstruktives Misstrauensvotum

Erstens kann der Bundestag im Wege des konstruktiven Misstrauensvotums eine:n neue:n Bundeskanzler:in wählen und gleichzeitig dem:der bisherigen Bundeskanzler:in sein Misstrauen aussprechen (Art. 67 I 1 GG). Der:die Bundespräsident:in muss in diesem Fall den:die bisherige:n Bundeskanzler:in entlassen und die:den Gewählte:n ernennen (Art. 67 I 2 GG). Der:die neu gewählte Kanzler:in ist in gleichem Maße demokratisch legitimiert wie ein:e nach Art. 63 GG gewählte:r. Der Bundestag kann dem:der Bundeskanzler:in bzw. der ganzen Bundesregierung nur auf die Weise das Misstrauen aussprechen, dass gleichzeitig, das heißt mit demselben Antrag und derselben Abstimmung, ein:e neue:r Bundeskanzler:in gewählt wird; deswegen handelt sich um ein konstruktives Misstrauensvotum.

Weiterführendes Wissen

Die konstruktive Regelungstechnik des Art. 67 GG basiert ganz erheblich auf den Erfahrungen mit der Weimarer Reichsverfassung, die in Art. 54 WRV noch die Möglichkeit vorsah, einzelnen Regierungsmitgliedern das Vertrauen zu entziehen, ohne ein neues Regierungsmitglied zu wählen. Die Möglichkeit dieses destruktiven Misstrauensvotums führte dazu, dass linke (KPD, SPD) und rechte (DNVP, DVP) Parteien im Parlament eine Mehrheit für den Sturz der Regierung, aber natürlich keine Mehrheit für eine neue Regierung zusammenbrachten. Allein diese Möglichkeit reichte für den Rücktritt zahlreicher Regierungen und für mehrere Parlamentsauflösungen und trug damit ganz wesentlich zur Destabilisierung der Weimarer Republik bei.

Zwischen dem Misstrauensantrag und der Wahl des neuen Bundeskanzlers oder der neuen Bundeskanzlerin muss eine Frist von mindestens 48 Stunden verstreichen (Art. 67 II GG). Dies hat den Zweck, dass erstens jede:r Abgeordnete die Möglichkeit zur Teilnahme an der Abstimmung hat, dass zweitens die Entscheidung für eine:n andere:n Bundeskanzler:in ausreichend bedacht werden kann und nicht beispielsweise aus einer überhitzten, emotionalen Debatte im Bundestag heraus entsteht und dass drittens dem:der Bundeskanzler:in die Möglichkeit zur Konsolidierung seiner Regierungsmehrheit gegeben wird.

Weiterführendes Wissen

Die praktische Relevanz sollte nicht zu hoch eingeschätzt werden. Art. 68 GG kam in der Geschichte der Bundesrepublik bisher erst zwei Mal zur Anwendung:

• Am 27.4.1972 sollte Bundeskanzler Willy Brandt (SPD) durch Rainer Barzel (CDU) abgelöst werden. Zu einer Mehrheit für diesen Antrag fehlten zwei Stimmen.
• Am 1.10.1982 wurde nach dem Austreten der FDP-Fraktion aus der sozial-liberalen Koalition Bundeskanzler Helmut Schmidt (SPD) durch Helmut Kohl (CDU) abgelöst.

Für Klausuren bietet die Norm dennoch Anlass, da die Voraussetzungen der Norm sehr schön abgeprüft werden können.

Einzelne Minister:innen können nicht durch ein konstruktives Misstrauensvotum ausgetauscht werden. Misstrauensbekundungen des Parlaments gegenüber dem:der Bundeskanzler:in, einzelnen Ministern und Ministerinnen oder der ganzen Regierung sind auch ohne formelles konstruktives Misstrauensvotum zulässig, haben aber keine formale Wirkung.

b) Vertrauensfrage

Mit der Vertrauensfrage gem. Art. 68 GG wurde ein spiegelbildliches Instrument der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers zum konstruktiven Misstrauensvotum geschaffen, um die regierungstragenden Fraktionen im Falle einer Regierungskrise zu disziplinieren und hinter sich zu vereinen. Der:die Bundeskanzler:in kann den Antrag an den Bundestag zu richten, ihm:ihr das Vertrauen auszusprechen.

Klausurtaktik

Die Vertrauensfrage und das Misstrauensvotum werden oft verwechselt. Tatsächlich ist das eine das Pendant des anderen. Beides sind Instrumente, um Handlungsunfähigkeiten der Regierung aufgrund fehlender Mehrheiten im Bundestag zu vermeiden. Trotz zum Teil ähnlicher Wirkungen, sind die beiden Instrumente eigentlich aber leicht zu unterscheiden: Beim Misstrauensvotum liegt das Initiativrecht beim Bundestag, bei der Vertrauensfrage beim Bundeskanzler oder der -kanzlerin.

Das Mittel der Vertrauensfrage „will eine vorschnelle Auflösung des Bundestages verhindern und damit zu politischer Stabilität im Verhältnis von Bundeskanzler und Bundestag [...] beitragen.“ Sollte die Stabilisierung nicht gelingen ist Art. 68 GG andererseits auch ein Instrument zur Krisenbewältigung, indem er die Wahl eines neuen Bundestags oder die Wahl einer anderen Regierung erlaubt und so einem politischen Stillstand zuvorkommt. Der Antrag kann isoliert oder in Verbindung mit einer Gesetzesvorlage (Art. 81 I 2 GG) gestellt werden.

Examenswissen: Die Vertrauensfrage wurde in der Praxis bislang erst einmal mit einer Gesetzesvorlage verbunden und zwar von Bundeskanzler Schröder am 16.11.2001. Hierbei kann die Frage der gespaltenen Mehrheit relevant werden: Kann ein Gesetz mit einfacher Mehrheit angenommen werden, während gleichzeitig der Vertrauensantrag der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers nicht die notwendige absolute Mehrheit erhält? Oder erstreckt sich das Erfordernis der absoluten Mehrheit dann auch auf die mit der Frage verbundene Gesetzesvorlage? Überwiegend wird vertreten, dass eine einfache Mehrheit für die verbundene Gesetzesvorlage ausreicht. Ansonsten würde das dazu führen, dass auch eine Grundgesetzänderung mit der absoluten Mehrheit anstelle der erforderlichen Zweidrittelmehrheit (Art. 79 II GG) verabschiedet werden könnte, wenn man die Vorlage mit der Vertrauensfrage verbindet.

aa) Ablauf

Auch nachdem der Bundestag den Vertrauensantrag abgelehnt hat, bleiben Bundeskanzler:in und Bundespräsident:in noch verschiedene Möglichkeiten. Auch der Bundestag selbst kann seine Auflösung noch abwenden.

Bereits die Existenz des Art. 68 GG, also die reine Möglichkeit der Vertrauensfrage oder später eventuell die Drohung mit dem Antrag wirken integrierend, stabilisierend und disziplinierend. Wenn der Bundestag dem:der Bundeskanzler:in das Vertrauen ausspricht, hat dies demnach vor allem politisch-praktische Folgen in Form einer stabilisierten Regierungsmehrheit im Bundestag. Die Stabilisierung wird im Wesentlichen durch die negativen Folgen einer Ablehnung des Vertrauensantrages für die Abgeordneten ausgelöst. Für den Fall, dass die Vertrauensfrage nämlich nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages findet, hat der:die Bundeskanzler:in zwei Handlungsoptionen: Er:sie kann entweder als Minderheitskanzler:in, gegebenenfalls sogar über den Gesetzgebungsnotstand (Art. 81 GG), weiterregieren oder er:sie schlägt dem Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin die Auflösung des Bundestages und damit Neuwahlen vor (Art. 68 I 1 GG), was auch einen Mandatsverlust der einzelnen Abgeordneten bedeuten würde. Es steht im Rahmen der Reservefunktion im pflichtgemäßen Ermessen des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin, innerhalb von 21 Tagen nach der Abstimmung den Bundestag aufzulösen.

Der Bundestag hat aber auch die Möglichkeit, eine:n neue:n Bundeskanzler:in zu wählen, nachdem der Vertrauensantrag nicht die erforderliche Mehrheit erhalten hat. Hierbei ist es umstritten, ob die Wahl über Art. 68 I 2 GG bereits nach der Abstimmung über den Vertrauensantrag möglich ist oder ob der:die Bundeskanzler:in bereits dem Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin die Auflösung vorgeschlagen haben muss. Letzteres könnte daraus folgen, dass die Norm auf das „Recht zur Auflösung“ des Staatsoberhauptes Bezug nimmt, das diese:r erst nach dem Vorschlag des Kanzlers oder der Kanzlerin hat. In diesem Falle wäre aber bereits direkt nach der Abstimmung ein Antrag nach Art. 67 GG zulässig. So oder so erlischt bei der Wahl eines neuen Kanzlers oder einer neuen Kanzlerin das Vorschlagsrecht des- oder derselben zur Auflösung bzw. das Auflösungsrecht des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin.

Examenswissen: Es ist zudem umstritten, ob der Bundestag nach der gescheiterten Vertrauensfrage auch den:die amtierende:n Kanzler:in gem. Art. 68 I 2 GG erneut wählen kann. Der Wortlaut (anderen Bundeskanzler) spricht dagegen. Aus einer teleologischen Auslegung könnte aber die analoge Anwendung der Vorschrift folgen. Jedenfalls wird davon ausgegangen, dass der:die noch amtierende Bundeskanzler:in auch nach abgelehnter Vertrauensfrage diese erneut stellen kann, sodass ein anderer Ausgang des Vertrauensantrags möglich ist. Spätestens dann wird die Frage nach der erneuten Wahl des amtierenden Kanzlers oder der amtierenden Kanzlerin über Art. 68 I 2 GG obsolet.

Wie beim Misstrauensvotum gilt es eine Frist von 48 Stunden zwischen Antrag und Abstimmung einzuhalten.

Weiterführendes Wissen

Seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG fünf Mal gestellt:

• Weil im Streit über die Ostverträge einzelne Abgeordnete der sozial-liberalen Koalition zur CDU/CSU-Fraktion übergetreten waren, hatte Willy Brandt die Parlamentsmehrheit verloren. Seine Vertrauensfrage mit dem Ziel Neuwahlen herbeizuführen wurde am 22.9.1972 abgelehnt.
• Am 5.2.1982 vermochte es Helmut Schmidt, seine von SPD- und FDP-Fraktion gestützte Regierung mit einem positiven Vertrauensvotum zu stabilisieren.
• Schon bevor er über ein konstruktives Misstrauensvotum Kanzler wurde, hat Helmut Kohl in Aussicht gestellt, die Vertrauensfrage zu stellen, um Neuwahlen herbeizuführen. Obwohl tags zuvor noch der Bundeshaushalt für das kommende Jahr verabschiedet worden war, sprach ihm der Bundestag am 17.12.1982 nicht das Vertrauen aus.
• Am 16.11.2001 wurde über den von Gerhard Schröder gestellten und mit der Abstimmung über den Bundeswehreinsatz in Afghanistan verbundenen Vertrauensantrag positiv entschieden. Obwohl es im Parlament eine breite Mehrheit für den Bundeswehreinsatz gab, verband der Bundeskanzler die Anträge, weil einige Abgeordnete aus seiner Koalitionsfraktion Bündnis 90/Die Grünen angekündigt hatten, gegen den Einsatz zu stimmen.
• Die zweite von Gerhard Schröder gestellte Vertrauensfrage wurde am 1.7.2005 im Bundestag abgelehnt. Der Bundeskanzler hatte allerdings bereits vorher angekündigt, das Ziel dieser Vertrauensfrage seien Neuwahlen.

bb) Unechte Vertrauensfrage

Höchst umstritten ist, wie mit unechten oder vereinbarten negativen Vertrauensfragen umgegangen werden soll. In solchen Fällen stellt der:die Bundeskanzler:in die Vertrauensfrage mit der Absicht, dass ihm:ihr das Vertrauen nicht ausgesprochen wird und er:sie die Auflösung des Parlaments vorschlagen kann, wie 2005, 1982 und 1972 geschehen. Einigkeit herrscht dahingehend, dass immer eine formelle Auflösungslage vorliegen muss: Der Antrag des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin, ihm oder ihr das Vertrauen auszusprechen, erhält im Bundestag nicht die erforderliche Mehrheit. Einige wollen das Vorliegen dieser Voraussetzungen ausreichen lassen für die Zulässigkeit der Bundestagsauflösung durch den Bundespräsidenten bzw. die -präsidentin.

Das BVerfG hat dagegen in seiner Rechtsprechung zunächst auch eine materielle Auflösungslage gefordert: Dem:der Bundeskanzler:in müsse auch tatsächlich die parlamentarische Unterstützung fehlen; die Lage politischer Instabilität sei ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des Art 68 I 1 GG. Ob die Lage politischer Instabilität vorliegt, liegt in der Einschätzungs- und Beurteilungskompetenz des Bundeskanzlers oder der -kanzlerin. Der:die Bundespräsident:in hat sich an der politischen Entscheidung des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin zu orientieren, „wenn nicht eine andere, die Auflösung verwehrende Einschätzung der politischen Lage der Einschätzung des Bundeskanzlers eindeutig vorzuziehen ist.“ Bundespräsident:in und BVerfG sind insofern auf die Missbrauchskontrolle beschränkt.

Später hat das BVerfG seine Forderung nach der materiellen Auflösungslage mit der Formel aufgeweicht, die Vertrauensfrage sei nur verfassungsgemäß, „wenn sie nicht nur den formellen Anforderungen, sondern auch dem Zweck des Art. 68 GG entspricht“, nämlich „der Wiederherstellung einer ausreichend parlamentarisch verankerten Bundesregierung“. Auch die auflösungsgerichtete, unechte Vertrauensfrage sei grundsätzlich ein zulässiges Mittel, eine handlungsfähige Regierung wiederzugewinnen. ep Zudem weitete das BVerfG den Beurteilungsspielraum des Bundeskanzlers bzw. der -kanzlerin aus. „Die Einschätzung der Handlungsfähigkeit hat Prognosecharakter und ist an höchstpersönliche Wahrnehmungen und abwägende Lagebeurteilungen gebunden. Eine Erosion und der nicht offen gezeigte Entzug des Vertrauens lassen sich ihrer Natur nach nicht ohne weiteres in einem Gerichtsverfahren darstellen und feststellen.“ Damit kann sich der:die Bundeskanzler:in auch auf nicht belegbare „verdeckte Minderheitssituationen“ berufen. Die Auflösung des Bundestages liege – anders als in der Weimarer Verfassung – nicht nur in der Hand eines Bundesorgans, sondern gleich dreier. Wenn Bundestag, Bundeskanzler:in und Bundespräsident:in entscheiden, dass eine relative Handlungsunfähigkeit der Regierung und damit eine politisch instabile Lage gegeben sei, dann müsse sich das BVerfG vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung auf eine Missbrauchskontrolle beschränken.

1972 hat unbestritten eine Lage politischer Instabilität vorgelegen. Für 1982 und 2005 dagegen wird die Lage politischer Instabilität in der Literatur eher verneint und dennoch hat das BVerfG das Vorgehen Kohls und Schröders im Hinblick auf ihren Beurteilungsspielraum als verfassungskonform angesehen. So kann gerade diese weite Einschätzungsprärogative durchaus kritisch gesehen werden, da sie eine Überprüfung der materiellen Auflösungslage nahezu unmöglich macht und damit Raum für ein Recht zur Auflösung des Bundestages auch bei politisch stabilen Situationen schafft, was gerade nicht die ratio des Art. 68 GG ist.

Klausurtaktik

Die verschiedenen Handlungsmöglichkeiten und Ermessenstatbestände bei der Vertrauensfrage ermöglichen viele Fallkonstellation für ein Organstreitverfahren. Dabei muss immer genau geschaut werden, wer gegen wen aufgrund welcher Rechte vorgehen möchte. Besonders klausurrelevant ist die unechte Vertrauensfrage.

In Betracht kommt eventuell ein Recht des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin gegen den Bundespräsidenten oder die Bundespräsidentin auf Auflösung des Bundestags aus Art. 68 I 1 GG. Ein Fall auf mittlerem Anforderungsniveau (zwischen Anfänger und Examen) dazu bei den Hauptstadtfällen.

Andererseits könnte aber auch ein Abgeordnetenrecht aus Art. 38 I 2, 39 I 1 GG gegen die Auflösung des Bundestags sprechen, sodass einzelne Abgeordnete mit einem Organstreitverfahren gegen die Auflösungsentscheidung des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin vorgehen könnten.

Auch eine rein materielle Frage nach den Handlungsmöglichkeiten des Bundespräsidenten oder der -präsidentin am Ende des Verfahrens ist denkbar, so bei Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht I, 5. Aufl. 2019, Fall 8: Kanzlerwahl, Rn. 344, 348 f., 361 ff.

cc) Schema: Verfassungsmäßigkeit der Bundestagsauflösung infolge abgelehnter Vertrauensfrage

A. Formelle Auflösungslage, Art. 68 I 1 GG

I. Antrag BKanz an BTag: Vertrauen aussprechen

II. Keine Mehrheit im BTag (Art. 42 II 1 GG) für das Vertrauen

• Mit dem Antrag verbundene Gesetzesvorlagen (Art. 81 I 2 GG) sind hinsichtlich der erforderlichen Mehrheiten getrennt zu behandeln (h.M.), auch wenn natürlich über beides gleichzeitig abgestimmt wird; z.B. bei der formellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes, falls danach gefragt ist. Die Gültigkeit der Vertrauensabstimmung wird dadurch nicht beeinträchtigt.

III. Vorschlag BKanz (Einschätzungsprärogative) an BPräs: BTag auflösen

IV. Auflösung BTag durch BPräs (Ermessen)

V. Frist: innerhalb von 21 Tagen nach Abstimmung

B. Materielle Auflösungslage (str., h.M.)

• Lage politischer Instabilität: Fehlende Unterstützung für BKanz im BTag
• nach h.M. auch bei auflösungsgerichteter Vertrauensfrage (+)

C. Eingeschränkte Überprüfungskompetenz des BVerfG bzw. der Gutachter:innen

• Evidenz- und Missbrauchskontrolle bzgl. BKanz
• Kontrolle auf Ermessensfehler bzgl. BPräs

III. Minister:innenernennung

Die Bundesminister:innen werden gem. Art. 64 I GG von dem:der Bundeskanzler:in vorgeschlagen und vom Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin ernannt. Demnach kommt die formelle Kompetenz zur Kabinettsbildung dem Bundespräsidenten, der -präsidentin zu (Ernennung), während der:die Bundeskanzler:in über die materielle Kabinettbildungskompetenz verfügt . Das heißt, er:sie kann über die Besetzung der Minister:innenposten entscheiden. Außerdem liegt es im Rahmen seiner:ihrer aus Kabinettsbildungs- und Richtlinienkompetenz abgeleiteten Organisationsgewalt, wie viele und welche Ministerien es gibt und wie ihr Geschäftsbereich (Aufgaben und Zuständigkeiten) festgelegt ist. Das Grundgesetz sieht lediglich die Existenz eines Justizministeriums (Art. 96 GG), eines Verteidigungsministeriums (Art. 65a GG) und eines Finanzministeriums (Art. 108, 112, 114 GG) vor. Andere Möglichkeiten Bundesminister:in zu werden gibt es nicht, woran sich die starke Abhängigkeit der Kabinettsmitglieder von dem:der Bundeskanzler:in zeigt.

Der:die Bundespräsident:in prüft vor der Ernennung, ob die rechtlichen Voraussetzung für die Übernahme eines Ministeramtes vorliegen. Diese sind die gleichen wie beim Bundeskanzler.

Die Bundesminister:innen sind nicht mit Staatsministern oder -ministerinnen zu verwechseln; diese bezeichnen auf Bundesebene Parlamentarische Staatssekretäre bzw. -sekretärinnen (§ 8 ParlStG), auf Länderebene wird der Begriff dagegen unterschiedlich verwendet.

Klausurtaktik

Die einzig klausurrelevante Frage ist hier, ob der:die Bundespräsident:in die Ernennung von Ministern oder Ministerinnen verweigern kann. Dies wird wohl nur in Extremfällen zu bejahen sein.

Fälle dazu:

• Beispielsfall 72: Cinque Stelle bei Degenhart, Staatsrecht I, 36. Aufl. 2020, Rn. 752, 766
• Hauptstadtfall Chefsache I, mittleres Anforderungsniveau

B. Die Bundesregierung im Innen- und Außenverhältnis

Die Bundesregierung als Staatsorgan handelt sowohl im Innen- wie auch und Außenverhältnis. Der Fokus im Innenverhältnis liegt dabei klar auf Art. 65 GG, im Außenverhältnis muss zwischen administrativen, legislativen und gubernativen Befugnissen unterschieden werden.

I. Die Bundesregierung im Innenverhältnis

Wie sich die Bundesregierung im Innenverhältnis gestaltet, wird maßgeblich in Art. 65 GG geregelt:

Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung. Über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet die Bundesregierung. Der Bundeskanzler leitet ihre Geschäfte nach einer von der Bundesregierung beschlossenen und vom Bundespräsidenten genehmigten Geschäftsordnung.

1. Richtlinienkompetenz

Art. 65 S. 1 GG bestimmt die Richtlinienkompetenz des:der Bundeskanzler:in. Die Vorschrift wird von § 1 I 1 GO BReg gespiegelt: Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der inneren und äußeren Politik. Über die Richtlinienkompetenz (die auch Kanzlerprinzip genannt wird) wird der:die Kanzler:in aus dem Kreis der Bundesregierung herausgehoben.

Um die Richtlinienkompetenz zu verstehen, soll auf die folgenden Fragen eingegangen werden:

• Was sind die „Richtlinien der Politik“?
• Wer ist wie über Art. 65 S. 1 GG gebunden?

a) Richtlinien der Politik

Aus der Verfassung selbst ist nicht eindeutig zu bestimmen, was mit „Richtlinien der Politik" gemeint ist. Einig ist man sich, dass es sich dabei um politische Führungsentscheidungen, die politische Grundsatzentscheidungen erfassen, handelt.

Ob darüber hinaus auch konkrete politische Einzelentscheidungen von Art. 65 S. 1 GG erfasst wird, ist umstritten:

• Laut einer Ansicht sind auch Einzelfallentscheidungen Teil der Richtlinienkompetenz, wenn die Einzelfallentscheidung politisch nicht völlig untergeordnet ist. Art. 65 S. 1 GG erfasst demnach nicht nur generelle Leitlinien. Diese Einzelfallentscheidungen werden teilweise auf solche Fälle begrenzt, die von einigem politischen Gewicht sind.

• Die andere Ansicht lehnt die Erweiterung der Richtlinienkompetenz auf Einzelfallentscheidungen grundsätzlich ab. Demnach können nur politische Führungsentscheidungen von Art. 65 S. 1 GG erfasst werden.

Dem Sinn und Zweck der Richtlinienkompetenz nach müssen politisch relevante Einzelfallentscheidungen umfasst sein. Ziel ist nämlich, dass über Art. 65 S. 1 GG der:die Kanzler:in der Gesamtverantwortung entsprechend Einfluss auf die politischen Geschehnisse nehmen kann. Somit sind solche Einzelfallentscheidungen von Art. 65 S. 1 GG gedeckt, die einer Grundsatz- bzw. Rahmenentscheidung gleichkommen. Dabei steht die Ausübung der Richtlinienkompetenz im Spannungsverhältnis zur Ressortverantwortung der Bundesminister:innen.

Unstrittig ist, besonders in Hinblick auf das Schweigen des Art. 65 S. 1 GG, dass die Entscheidungen über die Richtlinien der Politik vollständig im Ermessen des:der Bundeskanzler:in liegen und formlos erlassen werden können.

b) Bindung und Rechtswirkung

Über die festgelegten Richtlinien werden die einzelnen Bundesminister:innen gebunden. Dabei sind die Richtlinien für die Bundesminister:innen rechtlich verbindlich. Das ergibt sich aus der Formulierung des Art. 65 S. 1 GG: Das Ressortprinzip wird direkt vom Richtlinienprinzip beschränkt: Jede:r Bundesminister:in darf den eigenen Geschäftsbereich selbstständig und unter eigener Verantwortung leiten, aber eben nur „innerhalb dieser Richtlinien“. Demnach kann die Richtlinienkompetenz (theoretisch) über ein Organstreitverfahren durchgesetzt werden.

Nicht gebunden werden die einzelnen Ressortbeamt:innen und der Bundestag.

2. Ressortprinzip

Das Ressortprinzip (oder die Ressortverantwortung) beschreibt die selbstständige politische Leitung und Verwaltung der Bundesregierung durch die einzelnen Bundesminister:innen. Demnach haben die Bundesminister:innen über die Stellung der jeweiligen Ressortleitung die Letztentscheidungsbefugnis in Sach-, Organisations-, Personal- und Haushaltsfragen des übertragenen Geschäftsbereichs. Dabei wird die Ressortverantwortung von der Richtlinienkompetenz und dem Kollegialprinzip (Art. 65 S. 3 GG) beschränkt. Das heißt unter anderem, dass Ressortfragen im Sinne der Vorgabe des Richtlinienprinzips zu entscheiden sind. Über Art. 65 S. 1 GG ist nämlich durchaus möglich, dass der:die Kanzler:in auch Einzelfallentscheidungen im Geschäftsbereich des:der Minister:in treffen kann.

Neben der generellen Verantwortung über den eigenen Geschäftsbereich, weist das Grundgesetz den Bundesminister:innen zusätzliche Kompetenzen zu: Art. 80 I GG beschreibt die Verordnungsbefugnis und Art. 58 GG die Gegenzeichnungsbefugnis. Die Kompetenz zum Erlass von Verordnungen kann der:die Kanzler:in über Art. 65 S. 1 GG nicht an sich ziehen. Jedoch ist der:die Bundesminister:in in der Ausübung der Verordnungskompetenz an die Richtlinien des:der Kanzler:in gebunden. Auch Art. 58 GG ist nicht richtlinienfest. Gleiches gilt für anderweitige Sonderzuweisungen (für Verteidigung: Art. 65a; Bundesjustizminister: Art. 96 II 4; der Finanzen: Art. 108 III 2, Art. 112, 114 II).

3. Kollegialprinzip

Das Kollegialprinzip ist in Art. 65 S. 3 GG verankert. Demnach entscheidet die Bundesregierung als Kollegialorgan über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesminister:innen. Die Regelung wird von § 15 I f GOBReg aufgegriffen und wiederholt. Die Entscheidungen werden gem. § 24 II GOBReg als Mehrheitsentscheidung getroffen. Falls der:die Bundesfinanzminister:in an der Meinungsverschiedenheit beteiligt ist, muss § 26 GO BReg beachtet werden.

Im Ergebnis ergibt sich folgende Rangordnung der Entscheidungen innerhalb der Bundesregierung:

• Genereller Vorrang der Richtlinien der Politik (Bundeskanzler:in);
• Vorrang der Sonderrechte einzelner Bundesminister:innen vor Kollegialentscheidungen und Entscheidungen der Fachminister:innen;
• Vorrang von Kollegialentscheidungen – in dem durch das Kollegialprinzip abgegrenzten Rahmen – vor den Entscheidungen der Fachminister:innen.

4. Exkurs: Koalitionsvertrag

Um eine stabile Regierung zu bilden, braucht es eine absolute Mehrheit im Bundestag (Gegenstück dazu ist die Minderheitenregierung). Dazu schließen sich in der Regel mehrere Parteien zu einer Koalitionsregierung zusammen. Um ein gemeinsames Regierungsprogramm zu entwerfen, wonach sich die politische Gestaltung der Legislaturperiode richtet, wird ein Koalitionsvertrag zwischen den koalierenden Parteien geschlossen. Wichtig ist, dass es sich dabei nicht um einen bindenden zivilrechtlichen Vertrag handelt, sondern um eine politische Absprache. Verstöße gegen den Koalitionsvertrag sind somit in keinem Fall justiziabel.

II. Die Bundesregierung im Außenverhältnis

1. Administrative Befugnisse: Bundesverwaltung

Die Bundesregierung steht an der Spitze der Bundesverwaltung und ist daher Teil der Administration. Im Fall der Bundesverwaltung erfolgt der Vollzug der Bundesgesetze durch Bundesbehörden oder dem Bund unmittelbar zurechenbare Körperschaften oder Anstalten. Die Länder sind im Gegensatz zur Bundesauftragsverwaltung bei der Bundesverwaltung in keiner Weise am Vollzug beteiligt. Als Ausnahme vom Regelfall benötigt jedoch auch die Bundesverwaltung eine ausdrückliche Kompetenzzuweisung. Dabei wird auch hier in einigen Fällen die Bundesverwaltung obligatorisch angeordnet, während für andere Sachgebiete die fakultative Möglichkeit zur einfachgesetzlichen Anordnung der Bundesverwaltung besteht. Die einzelnen Gegenstände der Bundesverwaltung finden sich jeweils in den Art. 87 ff. GG sowie der Finanzverfassung.

2. Legislative Befugnisse: Rechtsverordnungen und Initiativrecht

Die Bundesregierung erfüllt auch legislative Aufgaben, obwohl sie Teil der Exekutive ist. Die Regierung ist über Art. 80 I GG dazu ermächtigt, Rechtsverordnungen zu erlassen. Außerdem steht der Bundesregierung gem. Art. 76 I 1. Var. GG das Initiativrecht beim Gesetzgebungsverfahren zu.

3. Gubernative: Staatsleitung

Die Bundesregierung ist für die Staatsleitung verantwortlich. Daraus ergeben sich unterschiedliche Befugnisse, die mehr oder weniger unmittelbar aus dem Grundgesetz abzuleiten sind:

• Führung der Außenpolitik;
• Befehlsgewalt über die Bundeswehr, Art. 65a I GG;
• Haushaltsaufstellung, Art. 110 GG;
• Äußerungsbefugnisse der Bundesregierung: Informations- und Öffentlichkeitsarbeit, Art. 65 GG.

An dieser Stelle soll aufgrund der erheblichen Klausurrelevanz ausschließlich auf die Äußerungsbefugnisse der Bundesregierung nach Art. 65 GG eingegangen werden.

Bei den weiteren aufgezählten Befugnissen wird die Verschränkung von Regierungs- und Parlamentskompetenzen verdeutlicht, die eine parlamentarische Kontrolle dadurch ermöglicht, dass die Regierung nicht ohne die Mitwirkung des Bundestags entscheiden kann. Die Exekutive führt zwar im Bereich der auswärtigen Gewalt regelmäßig über das Auswärtige Amt und das Bundeskanzleramt Vertragsverhandlungen und pflegt diplomatische Beziehungen. Trotzdem wird dem Bundestag über Art. 59 II GG dem Bundestag ein „Mitentscheidungsrecht“ zugesprochen.

Die Befehlsgewalt über die Streitkräfte wird gem. Art. 65a I GG dem:der Verteidigungsminister:in als politische Ressortverantwortung zugeordnet. Das scheint auf den ersten Blick hinsichtlich des Parlamentsvorbehalts für den Streitkräfteeinsatz zu verwundern. Der Parlamentsvorbehalt betrifft allerdings nur das „Ob“ des Einsatzes, die Befehlsgewalt das „Wie“.

Das Initiativrecht für das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan liegt bei der Exekutive. Gleichzeitig wird dem Bundestag das Budgetrecht zugeordnet.

a) Äußerungsbefugnisse der Bundesregierung: Informations- und Öffentlichkeitsarbeit

Das BVerfG leitet aus Art. 65 GG und der Funktion der Regierung die Staatsleitung auszuüben, Äußerungsbefugnisse bezüglich Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ab. Dabei handelt es sich um einen Klassiker des Staatsorganisationsrechts, der unbedingt ordentlich gelernt werden sollte. Um die Schwierigkeiten im Rahmen der Äußerungsbefugnisse besser greifen zu können, empfiehlt es sich, Äußerungen gegenüber Parteien von Äußerungen gegenüber Bürger:innen zu trennen.

Ausgangspunkt der Äußerungsbefugnissen gegenüber Parteien ist das von Art. 21 I 1 GG geschützte Recht von Parteien, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilzunehmen (Chancengleichheit). Laut BVerfG sei damit jede parteiergreifende Einwirkung von Staatsorganen zugunsten oder zulasten einzelner am politischen Wettbewerb teilnehmender Parteien unvereinbar. Dies sei auch für die Bundesregierung verpflichtend, selbst wenn von der Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit Gebrauch gemacht wird. An diese Neutralitätspflicht gebunden sind Hoheitsträger immer dann, wenn sie als Staatsverantwortliche auftreten. Spricht der:die Bundesminister:in als Parteipolitiker:in, und gerade nicht als Minister:in, dann entfällt die Bindung an Art. 21 GG oder an anderweitige Grundrechte. Grundsätzlich ist nämlich der Staat und nicht private Bürger:innen an Grundrechte gebunden. Die Grundrechtsbindung kann im Rahmen der Rechtfertigung, aber auch bereits im Schutzbereich geprüft werden.

Ob der Hoheitsträger bei einer Äußerung aufgrund der amtlichen Funktion als Bundesminister:in gem. Art. 20 III GG gebunden ist, wird am äußeren Erscheinungsbild bewertet. Da die Bundesregierung grundsätzlich über erhebliche Ressourcen verfügt und Aussagen aufgrund der Rolle „Staatsorgan“ besondere Autorität und Glaubwürdigkeit besitzen, ist bei der Bewertung ein strenger Maßstab anzuwenden. Wenn Äußerungen in Form von Pressemitteilungen unter Verwendung des Dienstwappens auf der Homepage des Ministeriums veröffentlicht wurden, spricht das grundsätzlich dafür, dass als Staatsorgan gehandelt wurde. Dabei ist irrelevant, ob der bürgerliche Name genutzt wird. Wenn die Ressourcen des Ministeramts verwendet werden und damit erkennbar Bezug auf das Amt genommen wird, ist der:die Hoheitsträger:in an Art. 21 GG gebunden.

Anders als bei möglichen Rechtsverletzungen gegenüber Parteien, muss die Informations- und Öffentlichkeitsarbeit gegenüber Bürger:innen aus der Perspektive des betroffenen Grundrechts betrachtet werden. Laut BVerfG erwarte jede:r Bürger:in, dass der Staat sie adäquat aufkläre und informiere – und zwar auch durch Warnungen und Empfehlungen. Durch solches Handeln kann allerdings in die Rechte Dritter eingegriffen werden, wie beispielsweise bei der Glykol-Entscheidung. Hintergrund des Falls war, dass die Bundesregierung eine Liste mit mehreren Weinen, die Glykol enthielten, veröffentlichte. Durch diese Veröffentlichungen wurde aus Sicht der dabei erwähnten Weinkellereien der Schutzbereich des Art. 12 und Art. 14 GG berührt.

Nachdem der Schutzbereich bestimmt wurde (Chancengleichheit der Parteien und Neutralitätspflicht gem. Art. 21 GG bei Parteien oder ein anderes Grundrecht bei Bürger:innen, wie Art. 4 I, 8 I oder 12 GG), muss der Eingriffsbegriff problematisiert werden. Bei der Informations- und Öffentlichkeitsarbeit sollte kein klassischer Eingriff bejaht werden, weil die Äußerungen weder Ge- noch Verbote darstellen. Allerdings können Äußerungen unter den modernen Eingriffsbegriff subsumiert werden, da es sich dabei um mittelbar-faktische Beeinträchtigungen handelt.

Im Rahmen der Rechtfertigung eines Eingriffs in ein die Chancengleichheit der Parteien oder in ein Grundrecht muss die Ermächtigungsgrundlage thematisiert werden. An dieser Stelle sollte dann die Herleitung der Information- und Öffentlichkeitsarbeit erfolgen. Die Herleitung der Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ergibt sich laut BVerfG aus der Staatsleitung der Bundesregierung. Nur über Äußerungsbefugnisse könne eine transparente und effektive Ausübung der Staatsleitung gewährt werden. Dabei können auch Empfehlungen und Warnungen Teil der Informationsarbeit der Bundesregierung sein. Demnach sei Art. 65 GG ganz grundsätzlich der richtige Anknüpfungspunkt zur Ableitung der Befugnis, wobei die Informations- und Öffentlichkeitsarbeit natürlich auch an gewisse Vorgaben gebunden ist (Schranken formeller und materieller Art).

Examenswissen: Allerdings ist äußerst umstritten, wie sich aus einer Kompetenznorm eine Ermächtigungsgrundlage zu einer staatlichen Handlung ergeben kann. Dabei handelt es sich um einen Konflikt mit dem Vorbehalt des Gesetzes. Nach der Rechtsprechung genügt bei Äußerungen von Hoheitsträgern die Aufgabenzuweisungsnorm, soweit im Rahmen dessen gehandelt wird.

Um dieses Problem zu entschärfen, hat der Gesetzgeber teilweise neue Kompetenzgrundlagen geschaffen. So kann die zuständige Behörde beispielsweise gem. § 40 Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LBFG) die Öffentlichkeit zur Gefahrenabwehr vor bestimmten Lebensmitteln warnen.

Darüber hinaus muss beachtet werden, dass sich Äußerungsbefugnisse nicht ausschließlich aus Art. 65 GG i.V.m. der Staatsleitungsfunktion ergeben, sondern auch andere Hoheitsträger tätig werden können. Sowohl der:die Bundespräsident:in wie auch kommunale Amtsträger:innen sind dabei relevant. Die Befugnis für kommunalen Amtsträger:innen ergibt sich im Rahmen der Aufgabenzuweisung gemäß Art. 28 II 1 GG i.V.m. der Landesverfassung. Bei dem:der Bundespräsident:in ergibt sich die Befugnis aus der allgemeinen Repräsentations- und Integrationsaufgaben. Es ist ihm:ihr selbst überlassen, wie diese Aufgaben auszuführen sind und in welcher Art und Weise sich geäußert werden soll.

Die formellen Grenzen der Äußerungsbefugnisse ergeben sich vor allem aus kompetenzrechtlicher Sicht. Bei der Ausübung muss sowohl die Organ- wie auch die Verbandskompetenz gewahrt werden. Die Verbandskompetenz richtet sich dabei nach der Gesetzgebungskompetenz. In solchen Bereichen, in denen der Bund für die Gesetzgebung zuständig ist, kann sich die Bundesregierung auch äußern. Die Organkompetenz richtet sich danach, welches Ministerium auf Bundesebene für die jeweilige Sachfrage zuständig wäre. Jede:r Bundesminister:in muss sich, um die Befugnisse zur Öffentlichkeitsarbeit zu beachten, innerhalb des eigenen Geschäftsbereichs bewegen.

Materiell-rechtlich orientiert sich die Verhältnismäßigkeitsprüfung am Sachlichkeitsgebot. Das Sachlichkeitsgebot besagt, dass verfügbare Erkenntnisquellen umfassend genutzt werden müssen. Insbesondere muss damit das Erkenntnisverfahren selbst ohne wesentliche Mängel abgelaufen sein. Außerdem darf die Aussage nach Form und Inhalt nicht unangemessen sein (keine Diffamierungen). Das Neutralitätsgebot aus Art. 21 I GG verstärkt das Sachlichkeitsgebot bezüglich Parteien. Denn auch Werturteile, denen sachfremde Erwägungen zugrunde liegen, sind unzulässig. Dabei wird die staatliche Zurückhaltungspflicht umso größer, je näher ein Wahltermin rückt. Nicht anerkannt ist ein sogenanntes „Recht auf Gegenschlag“. Auch wenn sich eine Partei in diffamierender Art und Weise gegenüber der Regierung äußert, bleibt das Sachlichkeitsgebot bestehen. Alles andere hätte zur Folge, dass die Bundesregierung bei einem auf unwahre Behauptungen gestützten Angriff auf ihre Politik ihrerseits berechtigt wäre, unwahre Tatsachen zu verbreiten.

Klausurtaktik

Aufbau Prüfung Art. 65 GG bei Äußerungen der Bundesregierung gegenüber Parteien

1. Herleitung der Befugnis aus Art. 65 GG

Beispiel Herleitung: Die Aufgabe der Bundesregierung ist die Staatsleitung, wobei ein integraler Bestandteil die Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ist. Nur so kann eine transparente und effektive Ausübung der Staatsleitung gewährt werden – auch Empfehlungen und Warnungen können Teil der Informationsarbeit der Bundesregierung sein. Somit ist Art. 65 GG ganz grundsätzlich der richtige Anknüpfungspunkt zur Ableitung der Befugnis.

2. Formelle Voraussetzung:

• Wurde die Zuständigkeit zwischen den einzelnen Regierungsmitgliedern gewahrt (Organkompetenz), Art. 62, 65 S. 2 GG?
• Wurde die föderale Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Land gewahrt (Verbandskompetenz)?

Beispiel Organkompetenz: Beim Urteil zu „Rote Karte für die AfD“ war bereits zu bezweifeln, ob die damalige Bildungsministerin die Zuständigkeit besaß, sich zu äußern. Die Ministerin W veröffentlichte auf ihrer Internetseite eine Pressemitteilung mit dem folgenden Inhalt:

„Rote Karte für die AfD Zur geplanten Demonstration der AfD in Berlin am 07.11.2015: Die Rote Karte sollte der AfD und nicht der Bundeskanzlerin gezeigt werden. Die Sprecher der Partei leisten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub. Rechtsextreme, die offene Volksverhetzung betreiben, erhalten damit unerträgliche Unterstützung.“

Die AfD war Veranstalterin einer in Berlin für den 7. November 2015 angemeldeten Versammlung unter dem Motto „Rote Karte für Merkel! – Asyl braucht Grenzen!“. Das BVerfG ließ offen, ob in diesem Fall die Zuständigkeit in Form der Organkompetenz gewahrt wurde. Jede:r Minister:in muss sich, um die Befugnisse zur Öffentlichkeitsarbeit zu beachten, innerhalb des eigenen Geschäftsbereichs bewegen. Als Bildungsministerin ist der Geschäftsbereich die Bildungs- und Forschungspolitik. Die Aussagen der AfD richteten sich gegen die Asylpolitik der Bundesregierung, ein unmittelbarer Sachzusammenhang zum Geschäftsbereich ist daher nicht gegeben. Das Gericht ließ an dieser Stelle offen, ob der Ministerin „auch darüber hinaus als Mitglied des Kollegialorgans Bundesregierung eine eigenständige Befugnis zukommt, Angriffe auf die Regierungspolitik und insbesondere auf das Handeln der Bundeskanzlerin zurückzuweisen“ auch wenn sich eine solche Befugnis nicht ohne Weiteres dem Wortlaut von Art. 65 GG entnehmen lässt.

3. Materielle Voraussetzung: Verhältnismäßigkeit unter Wahrung des Sachlichkeitsgebots

• Sachlichkeitsgebot: Ist die Aussage richtig? Ist Form und Inhalt angemessen?
• Umso näher der Wahltermin rückt, umso stärker ist die Bundesregierung im Rahmen von Art. 21 GG an das Sachlichkeitsgebot gebunden.

Beispiel Obersatz materielle Voraussetzungen der Informations- und Öffentlichkeitsarbeit: Darüber hinaus muss W bei ihrer Äußerung die Grenzen der Verhältnismäßigkeit gewahrt haben, die vor allem durch das Sachlichkeitsgebot ausgeprägt wird.

b) Übersicht der relevantesten Urteile

Auswahl an relevanten Urteilen:

Urteile	Schwerpunkt/Besonderheit
Glykol-Entscheidung (2002)	Bundesregierung veröffentlicht eine Liste mit mehreren Weinen, in denen Glykol enthalten ist; eine Weinkellerei erhebt Verfassungsbeschwerde aufgrund von Art. 12 und 14 GG; Schwerpunkt: Eingriff und Sachlichkeitsgebot; Verfassungsbeschwerden wurden als unbegründet abgelehnt.
Osho-Entscheidung (2002)	Bundesregierung hatte sich bereits mehrmals kritisch gegenüber dem Bundestag und der Öffentlichkeit gegenüber der Osho-Bewegung geäußert (sei eine „Sekte“, „Jugendsekte“, „Jugendreligion“, „Psychosekte“; nutzt die Attribute „destruktiv“ und „pseudoreligiös“; Vorwurf der Mitgliedermanipulation); die Bewegung erhebt Verfassungsbeschwerde aufgrund von Art. 4 I und II GG; VerfB laut BVerfG teilweise begründet.
Spinner-Entscheidung (2014)	NPD macht eine Rechtsverletzung gegen Art. 21 GG durch die Aussage des Bundespräsidenten, Mitglieder, Aktivist:innen und Unterstützer:innen der NPD seien „Spinner“, geltend – BVerfG weist die Klage als unbegründet zurück.
Lichter aus-Entscheidung vor dem BVerwG (2017)	Pegida-Demo beruft sich auf Art. 8 GG; Oberbürgermeister lässt Lichter von städtischen Gebäuden als Zeichen gegen Pediga-Demo ausschalten + ruft zur Gegendemonstration auf + bittet Bürger:innen, Lichter auszuschalten – alle Maßnahmen waren laut BVerwG rechtswidrig; siehe dazu Fall 11, in "Verwaltungsrecht in der Klausur".
Wanka-Entscheidung (2018)	AfD beruft sich auf Art. 21 GG; Ministerin Wanka veröffentlicht kritische Aussage auf eigener Homepage („Rote Karte gegen die AfD“); Schwerpunkte: Ist man an Art. 21 GG auch außerhalb der Wahlkampfzeiten gebunden? Ab wann handelt man als Minister:in und nicht als Parteipolitiker:in? Gibt es ein Recht auf Gegenschlag?; VerfB war begründet.
Urteil des Berliner Verfassungsgerichtshofs zu einem Tweet von Bürgermeister Müller (2019)	AfD richtete sich gegen einen Tweet des Regierenden Bürgermeisters, der zur Teilnahme einer Demonstration aufrief; AfD sah darin eine Verletzung von Art. 21 GG, weil gleichzeitig eine eigene Demonstration abgehalten wurde; VerfGH lehnte die Rechtsverletzung ab, da es keine Hinweise zur AfD im Tweet gab.
Seehofer-Entscheidung (2020)	AfD beruft sich auf Art 21 GG, weil Seehofer ein Interview auf der Ministeriumshomepage veröffentlicht hat, in dem er sich klar gegen die AfD stellt; Trennung zwischen Interview und Veröffentlichung auf der Homepage des Ministeriums; Veröffentlichung laut BVerfG verfassungswidrig.

C. Amtsende der Regierung

Grundsätzlich ist zu unterscheiden zwischen dem Ende der Amtszeit von Bundeskanzler:in und von Bundesminister:innen.

I. Ende der Kanzlerschaft

Der Regelfall ist das Amtsende des Bundeskanzlers oder der -kanzlerin bei Zusammentritt eines neuen Bundestages (Art. 69 II, 1. Hs. GG) nach Ablauf der Wahlperiode und entsprechender Neuwahl (Art. 39 I GG). Die Bindung der Regierungszeit an die Legislaturperiode des Bundestags (sog. Periodizitätsprinzip) ist Ausdruck des parlamentarischen Regierungssystems. Wenn sich der Bundestag aus neuen Abgeordneten zusammensetzt, endet auch die Legitimation der durch den Bundestag gewählten Kanzlerin bzw. des Kanzlers. Das Amt endet ipso iure, also ohne dass ein formaler Akt dafür nötig wäre.

Das Amt des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin kann aber auch über Art. 69 II GG enden, wenn der Bundestag infolge der gescheiterten Vertrauensfrage aufgelöst und anschließend neu gewählt wird (Art. 68 I 1 GG).

Naturgemäß tritt das Ende der Kanzlerschaft des bisherigen Amtsinhabers auch ein, wenn im Wege des konstruktiven Misstrauensvotums (Art. 67 I 1 GG) oder nach der gescheiterten Vertrauensfrage (Art. 68 I 2 GG) vom bestehenden Bundestag ein:e neue:r Kanzler:in gewählt wird.

Neben den genannten Tatbeständen kann sich das Amt des Bundeskanzlers bzw. der -kanzlerin auch auf andere Weise erledigen (Art. 69 II, 2. Hs. GG):

• die Wählbarkeitsvoraussetzungen entfallen,
• gesundheitlich bedingte Amtsunfähigkeit,
• Tod des Amtsinhabers,
• Entlassung durch den Bundespräsidenten oder die -präsidentin infolge einer Rücktrittserklärung des Amtsinhabers gegenüber dem Präsidenten bzw. der Präsidentin.

II. Ende des Ministeramtes

Der Bestand der Minister:innenämter ist in jedem Fall vom Amt des Kanzlers oder der Kanzlerin abhängig (sog. Akzessorietätsprinzip). Auch hieran zeigt sich die starke Stellung innerhalb der Regierung. Diese Akzessorietät ist zwingende Konsequenz aus der materiellen Kabinettbildungskompetenz des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin: Die demokratische Legitimation der einzelnen Minister:innen leitet sich nur vermittelt durch den:die Bundeskanzler:in vom Parlament ab.

Das bedeutet, das Amt aller Minister:innen endet in allen oben genannten Fällen des Zusammentritts eines neuen Bundestages (Art. 69 II, 1. Hs. GG) sowie dann, wenn sich das Amt des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin auf eine der genannten fünf anderen Arten erledigt (Art. 69 II, 2. Hs. GG).

Das Amt eines einzelnen Ministers kann darüber hinaus enden:

• bei gesundheitlich oder rechtlich bedingter Amtsunfähigkeit (das passive Wahlrecht nach § 15 BWahlG ist auch für die Minister:innen Amtsvoraussetzung),
• beim Tod des Amtsinhabers oder
• bei Entlassung durch den Bundespräsidenten oder die Bundespräsidentin auf Vorschlag des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin. Der Vorschlag kann dabei gegen den Willen des Ministers oder der Ministerin erfolgen oder nach einem Rücktrittsgesuch des:derselben. Die Urkunde, die der:die Bundespräsident:in über die Entlassung aushändigt, wirkt dabei konstitutiv (§ 10 S. 2 BMinG).

Beispiel zur Entlassung: Die Bundesfamilienministerin Giffey bat Bundeskanzlerin Merkel am 19.5.2021, vom Ministeramt zurücktreten zu dürfen. Auf den Vorschlag der Bundeskanzlerin entließ Bundespräsident Steinmeier sie aus dem Ministeramt. Erst mit dem Überreichen der Entlassungsukrunde am 20.5.2021 ist Franziska Giffey offiziell aus dem Amt geschieden.

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Weiterführende Studienliteratur

• Voßkuhle/Schemmel, Grundwissen – Öffentliches Recht: Die Bundesregierung, JuS 2020, 736.
• Austermann, Die Wahl des Bundeskanzlers gemäß Art. 63 GG, DÖV 2013, 865.
• Krings, Die Minderheitsregierung, ZRP 2018, 2.
• Open-Book-Klausur zu Richtlinienkompetenz, Ressortprinzip und Gegenzeichnungserfordernis: Bender, „Corona-Chaos in der Bundesregierung“, JA 2021, 652.
• Übungsfall zur Kanzlerwahl und zur Vertrauensfrage: Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht I, 5. Aufl. 2019, Fall 8: Kanzlerwahl, Rn. 344.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Die Bundesregierung ist ganz wesentlich vom Vertrauen des Parlaments abhängig (parlamentarisches Regierungssystem).
• Das äußert sich in der Wahl des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin durch das Parlament.
• Der:die Bundeskanzler:in bestimmt im Rahmen seiner oder ihrer materiellen Kabinettsbildungskompetenz und Organisationsgewalt, wie sich die Bundesregierung zusammensetzt (Welche Ministerien? Welche Personen?).
• Die Minister:innen sind im Bestand ihres Amtes abhängig vom Bundeskanzler oder der Bundeskanzlerin.
• Wegen der starken Stellung des Kanzlers oder der Kanzlerin spricht man auch von einer Kanzlerdemokratie.
• Im Falle von Dissonanzen zwischen der Regierung und den sie tragenden Fraktionen gibt das Grundgesetz dem Bundestag mit dem konstruktiven Misstrauensvotum und der Bundesregierung mit der Vertrauensfrage wirksame, komplementäre Instrumente an die Hand, um Regierungskrisen zu überwinden oder Handlungsunfähigkeiten zu vermeiden.
• Die Gestaltung der Bundesregierung im Innenverhältnis wird maßgeblich von Art. 65 GG geregelt: Sowohl die Richtlinienkompetenz, wie auch das Ressort- und Kollegialprinzip werden an dieser Stelle verfassungsrechtlich normiert.
• Aus Art. 65 GG und der Funktion der Regierung die Staatsleitung auszuüben, leitet das BVerfG außerdem die Äußerungsbefugnisse bezüglich Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ab. Dadurch kann in die Rechte von Parteien (Art. 21 GG) oder auch in die Rechte von Bürger:innen, wie Art. 4 I, 8 I oder 12 GG, eingegriffen werden.
• Das Amtsende des Bundeskanzlers oder der -kanzlerin tritt mit dem Zusammentreten eines neu gewählten Bundestages, infolge von Misstrauensvotum oder Vertrauensfrage oder auf andere Weise, meistens durch Rücktritt ein.
• Das Amt von Minister:innen ist akzessorisch zum Kanzler:innenamt und endet gleichzeitig mit diesem oder bei eintretender Amtsunfähigkeit, im Todesfall sowie durch Entlassung durch den Bundespräsidenten oder die -präsidentin auf Vorschlag von Bundeskanzler:in.