Fraktionen

§ 5.6 Politische Parteien | Inhaltsverzeichnis | § 5.8 Recht auf Demokratie

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Autor:innen: David Hug

Notwendiges Vorwissen: Demokratieprinzip, Wahlen, politische Parteien

Lernziel: Funktionen, praktische Bedeutung und Rechtsstellung von Fraktionen

A. Allgemeines

In Deutschland reichen ihre Wurzeln zurück an die Schwelle zum 19. Jahrhundert, als Abgeordnete – anfänglich vor allem außerhalb des Parlaments – begannen, sich in lose organisierten „politischen Clubs“ zu treffen, um ihr innerparlamentarisches Verhalten aufeinander abzustimmen. Wurde ihre Koordinierung innerhalb des Parlaments im deutschen Frühkonstitutionalismus noch eisern bekämpft, erwiesen sich diese Versuche bald als aussichtslos. Unser heutiges Bild von Fraktionen nahm im Zuge der Verhandlungen der Frankfurter Nationalversammlung 1848/49 Konturen an. Mit der Geschäftsordnung für den Reichstag der Weimarer Republik vom 12.12.1922 erhielten Fraktionen auch formal die Anerkennung, die ihnen im parlamentarischen Alltag längst zuteilgeworden war.

I. Begriff der „Fraktion“

Ein zentrales Recht, das aus dem sogenannten „freien Mandat“ der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) hergeleitet wird, ist das Recht, sich nach eigenem Ermessen mit anderen Abgeordneten zusammenzuschließen (Assoziationsrecht), um so persönlichen Gemeinwohlvorstellungen im Parlament mehr Gewicht verleihen zu können. Einfach-gesetzlich ausformuliert wurde es mittlerweile in § 53 I AbgG. Die Vorschrift anerkennt, dass „effiziente Parlamentsarbeit mit Hunderten von ‚Einzelkämpfern' nicht möglich ist“, und reflektiert dabei einen grundlegenden Konflikt in der parlamentarischen Demokratie: In ihrem Zentrum müssen unterschiedlichste Auffassungen vom „Guten“ und „Schönen“ einem Ausgleich zugeführt werden, zugleich muss das Parlament aber auch in absehbarer Zeit zu einer Entscheidung kommen können, also handlungs- und entscheidungsfähig sein.

Abgeordnete, die persönliche Präferenzen in diesem Ausgleich wiederfinden möchte, sind daher seit jeher gut beraten, sich im Rahmen der parlamentarischen Auseinandersetzung „Verbündete“ zu suchen. Die Funktion, Abgeordnete mit ähnlichen politischen Überzeugungen in ihrem Zusammenwirken zu koordinieren, übernehmen im Parlament die Fraktionen. Als „Tendenzgemeinschaften“ in ebendiesem Sinne gestatten sie ihren Mitgliedern eine arbeitsteilige Aufgabenorganisation, die mittlerweile schlechterdings unverzichtbar geworden ist.

1. Voraussetzungen des Fraktionsbegriffes nach § 10 I 1 GOBT

Die GOBT definiert „Fraktionen“ in § 10 I 1 GOBT als Vereinigungen von mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages, die derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die auf Grund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Die Einordnung einer Mehrzahl von Abgeordneten als „Fraktion“ in diesem Sinne ist also von zwei Voraussetzungen abhängig:

Erstens müssen die Abgeordneten zusammen fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages stellen. Diese Hürde lässt sich mit der Erwägung begründen, dass es dem Bundestag im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG) offenstehen muss, seine Funktionsfähigkeit dahingehend abzusichern, dass nur solche Gruppierungen von Mandatsträger:innen in den Genuss besonderer Fraktionsrechte kommen sollen, die eine gewisse Mitgliederzahl (ein gewisses „politisches Gewicht“) hinter sich vereinen können.

Als „Fraktion“ anerkennt die GOBT zweitens nur Zusammenschlüsse solcher Abgeordneter, die entweder derselben Partei angehören oder solchen Parteien angehören, die auf Grund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Dieses „Homogenitätsgebot“ soll verhindern, dass sich Parlamentarier:innen unterschiedlichster Strömungen nur zu dem Zweck zusammenschließen, besondere Rechte einer Fraktion für sich in Anspruch nehmen zu können. Die zweite Variante dieser Bestimmung rekurriert auf die Fraktionsgemeinschaft von CDU und CSU.

Schließen sich Abgeordnete abweichend von Satz 1 zusammen, sieht § 10 I 2 GOBT die Möglichkeit einer Anerkennung als Fraktion im Wege eines Bundestagsbeschlusses vor.

2. Feststellung dieser Voraussetzungen

Das Vorliegen dieser Voraussetzungen unterliegt einer ständigen Überprüfung durch den oder die Präsident:in des Deutschen Bundestages als Vertreter:in des Parlaments. Insoweit ist zu bedenken, dass – wie § 62 I Nr. 1 AbgG explizit anerkennt – der Fraktionsstatus wieder erlöschen kann, beispielsweise, wenn die benannten Voraussetzungen im Nachhinein entfallen.

Beispiel: Die Abgeordneten A, B und C der aus 30 Mandatsträger:innen bestehenden D-Fraktion im 600 Parlamentarier:innen starken Bundestag entscheiden sich, aus der Fraktion auszutreten. Da die D nun nicht mehr 5% der Mitglieder des Bundestages stellt, ist die erste der beiden Voraussetzungen des § 10 I 1 GOBT entfallen.

Abwandlung: A, B und C entschließen sich zum Eintritt in eine andere Partei, mit der ihre ehemalige Partei, die D-Partei, bei verschiedenen Landtagswahlen konkurriert. Hier fehlt es nunmehr an der von § 10 I 1 GOBT geforderten Homogenität, sodass auch in diesem Falle der Fraktionsstatus – nach herrschender Auffassung: erst mit einem entsprechenden Beschluss durch das Plenum des Bundestages – erlischt.

Da der Zusammenschluss zu einer Fraktion Ausdruck des Assoziationsrechtes der Abgeordneten ist, muss es ihnen freistehen, diese Bindung durch Mehrheitsbeschluss jederzeit wieder aufzulösen – § 62 I Nr. 2 AbgG sieht diese Möglichkeit vor. Schließlich endet der Status als Fraktion nach § 62 I Nr. 3 AbgG mit dem Ende der Wahlperiode (Grundsatz der Diskontinuität).

II. Funktion

Das BVerfG würdigt Fraktionen in ständiger Rechtsprechung als „notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens“, in der Literatur wird der Bundestag gar als „Fraktionenparlament“ beschrieben. Damit verbunden ist die Einsicht, dass Fraktionen (nicht erst seit heute) die zentralen Handlungseinheiten im parlamentarischen Betrieb darstellen.

Sie markieren insbesondere das „Scharnier, das Parlament und Parteien miteinander verbindet und verschränkt“, bilden mit anderen Worten die „parlamentarische Entsprechung des modernen Parteienstaates“. Denn praktisch wirken die politischen Parteien als gesellschaftlich verwurzelte Akteure über die Arbeit in den Fraktionen in die parlamentarische Sphäre hinein.

Weiterführendes Wissen

Aus einer parlamentarischen Binnenperspektive erfüllen Fraktionen wichtige Strukturierungs-, Integrations- und Kanalisierungsfunktionen: Allen voran ermöglichen sie Abgeordneten die effektive Ausübung ihrer verfassungsmäßigen Rechte, verschaffen ihnen Orientierung im parlamentarischen Alltag, entlasten sie über eine (weit ausgreifende) intrafraktionelle Arbeitsteilung und Organisation und fördern so gleichzeitig eine Ausdifferenzierung sachlicher Expertise unter Mandatsträger:innen, betreiben politisches „Agenda-Setting“, vermitteln und koordinieren politische Positionen, formen sie zur Entscheidungsreife und wirken über ihre Mitglieder und eine eigene Öffentlichkeitsarbeit (§ 55 III AbgG) zugleich auf die öffentliche Meinungsbildung zurück. Wenn § 55 I AbgG nüchtern feststellt, dass Fraktionen an der Erfüllung der Aufgaben des Bundestages mitwirken, ließe sich der Präzisierung halber ergänzen: Sie stellen die Arbeits-, Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Abgeordneten wie des Parlaments als Ganzem maßgeblich erst her.

Diesen Funktionen können sie gerecht werden, weil Fraktionen im Bundestag über eine komplexe und ausdifferenzierte Binnenstruktur mit genau definierten Zuständigkeiten und Verfahren verfügen. Aufschlussreich ist hier beispielsweise ein Blick auf die „Arbeitsordnung“ der größten Fraktion im 19. Deutschen Bundestag aus CDU und CSU („Unionsfraktion“): Als Organe und Gruppen innerhalb dieser Fraktionsgemeinschaft benennt § 2 der Arbeitsordnung neben der Fraktionsversammlung (§§ 3 f.) einen Vorstand (§ 6), einen geschäftsführenden Vorstand (§ 5), Arbeitsgruppen (§ 8), einen Ehrenrat (§ 9), eine Finanzkommission, eine Kassenkontrollkommission (§ 10) und sonstige Gruppen – die Gruppe der Frauen, die Arbeitnehmergruppe, den Parlamentskreis Mittelstand, die Gruppe der Vertriebenen, Aussiedler und deutschen Minderheiten, die Arbeitsgemeinschaft Kommunalpolitik und die Junge Gruppe. Bei Bedarf können vonseiten des Vorstandes weitere Kommissionen „für bestimmte zeitlich begrenzte Aufgaben“ eingesetzt werden (§ 2 Nr. 3). Darüber hinaus kennt die Arbeitsordnung einen Fraktionsvorsitzenden (§ 7) und stellvertretende Vorsitzende (§ 4 Nr. 1 lit. b)), Beauftragte (§ 7 Nr. 2), parlamentarische Geschäftsführer (§§ 4 Nr. 1 lit. b), 7 Nr. 3) sowie Sprecher zu bestimmten Sachgebieten (§§ 4 Nr. 2 lit. b), 8 Nr. 2 S. 1 2. HS).

III. Rechtsgrundlagen

In Bestimmungen des Grundgesetzes spiegelt sich die Bedeutung der Fraktionen für den Parlamentsalltag nur sehr bedingt wider. Dort werden sie nur an einer einzigen Stelle erwähnt, nämlich in Art. 53a I 2 1. HS GG in den Vorschriften über den Gemeinsamen Ausschuss. Vor dem Hintergrund ihrer praktischen Bedeutung in der deutschen Verfassungsgeschichte spricht vieles dafür, dass ihre Existenz schlicht vorausgesetzt wurde. Für das Fraktionswesen mittelbar von zentraler Bedeutung sind unter anderem aber auch die Vorschriften über den Abgeordnetenstatus (Art. 38 I 2 GG) und über die Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG).

Traditionell finden sich Vorschriften über die Fraktionen in den parlamentarischen Geschäftsordnungen, so auch in der GOBT, die ihnen nicht bloß einen eigenen Abschnitt einräumt (§§ 10-12 GOBT), sondern ihnen verteilt über die gesamte GOBT auch eine Vielzahl von Rechten im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens zuteilwerden lässt. Die GOBT stellt insoweit die zentrale Rechtsgrundlage für die Rechtsstellung der Fraktionen im Parlament dar.

Weitere Bestimmungen finden sich seit 1995 in den §§ 53-62 AbgG („Fraktionsgesetz“), die (anders als die Vorschriften der GOBT) vornehmlich die rechtlichen Außenbeziehungen der Fraktionen in den Blick nehmen. Denn deren Wirken beschränkt sich nicht allein auf den parlamentarischen Raum. Um ihren Aufgaben im Parlament nachzugehen, müssen die Fraktionen auch am allgemeinen Rechtsverkehr teilnehmen, beispielsweise Kaufverträge über Büromaterial abschließen oder Arbeitnehmer:innen beschäftigen (siehe nur § 57 AbgG).

Weiterführendes Wissen

Bitte lesen: §§ 53-62 AbgG.

B. Rechtsnatur

Seit jeher kontrovers debattiert wird die Rechtsnatur der Parlamentsfraktionen. Diesbezüglich existieren zahlreiche Auffassungen, die im Folgenden nur kursorisch dargestellt werden sollen.

I. Zuordnung zum Privatrecht

Eine historisch frühe Auffassung hat den Vorschlag unterbreitet, Fraktionen dem bürgerlichen Vereinsrecht der §§ 21 ff. BGB zuzuschlagen und sie (mangels Eintragung in das Vereinsregister) als nicht rechtsfähige Vereine im Sinne des § 54 BGB zu qualifizieren. Eine ähnliche Meinung möchte die Fraktion als „innenrechtsfähigen Verein des Bürgerlichen Rechts“ einordnen. Gegen solche Zuordnungsversuche sprechen mehrere Gründe. Einerseits scheinen sich Fraktionen – die benannten Rechtsgrundlagen offenbaren das eindrücklich – den „Kategorien des überkommenen […] Privatrechts“ zu entziehen. Hinzu kommt, dass sie ihre Daseinsberechtigung maßgeblich der Stellung der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) und der parlamentarischen Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG) verdanken, Vorschriften also, die Fraktionen eher als Vereinigungen im Kontext eines „besondere[n] Organ[s] der Gesetzgebung“ (Art. 20 II 2 GG) – dem Parlament – in den Blick nehmen. Dazu passt, dass § 2 II Nr. 2 VereinsG sie explizit nicht als Vereine im Sinne des Vereinsgesetzes (zu dessen Begriff des Vereins: § 2 I VereinsG) bezeichnet.

Die Fraktion vereinigt Parlamentarier:innen (§ 53 I AbgG) in ihrer besonderen Funktion als Mandatsträger:innen. Mit der heute h.M. sind Fraktionen daher nicht allein dem Privatrecht zuzuordnen.

II. Öffentlich-rechtliche Vereinigung, § 54 AbgG

Inzwischen wird die auch und vor allem „öffentlich-rechtliche Natur“ der Fraktionen allgemein anerkannt. Gleichwohl existieren noch immer unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich ihrer genaueren Einordnung: Manche möchten sie als Organe oder Organteile des Bundestages fassen. Dieser Auffassung wird mit dem Einwand begegnet, dass Fraktionen nicht die Gesamtheit des Parlaments repräsentieren und schon deshalb nicht als Organ(-teile) desselben in Betracht kämen. Andere wiederum erkennen in der Fraktion ein „Staatsorgan sui generis“ oder einen Verein öffentlichen Rechts. Schließlich wird häufig ihre „duale Rechtsnatur“ hervorgehoben – das heißt ihre Teilnahme am allgemeinen Rechtsverkehr einerseits und ihre Einbindung in die parlamentarische Sphäre andererseits.

Bei all diesen Kategorisierungsversuchen lassen inzwischen mehr und mehr Stimmen die Frage nach der Rechtsnatur ausdrücklich offen. Argumentiert wird mit der fehlenden praktischen Relevanz einer solchen Festlegung. Das mag die Rechtsprechung des BVerfG bestätigen, die sich in dieser Frage bislang zurückhaltend zeigt. Und in der Tat hat das „Fraktionsgesetz“ von 1995 die Problematik einigermaßen entschärft. Heute können Fraktionen jedenfalls am allgemeinen Rechtsverkehr teilnehmen und bilden zugleich „rechtsfähige Einrichtungen des Verfassungslebens“.

Hervorzuheben ist zuletzt, dass Fraktionen zwar praktisch als „Parteien im Parlament“ auftreten, in rechtlicher Hinsicht aber von ihrer Partei unabhängig sind. Als Vereinigung von Abgeordneten ist die Fraktion ein Zusammenschluss gewählter Mandatsträger:innen, die ihre Rechte aus dem Abgeordnetenstatus (Art. 38 I 2 GG) herleiten. Der Fraktion kommt ihre Rechtsstellung (etwa in der GOBT) nur als Fraktion, das heißt: als Vereinigung von Abgeordneten mit eigenen Rechten zu, nicht als verlängerter Arm irgendeiner Partei im Parlament.

C. Einzelne Rechte

I. Gesetzgebungsinitiative

Die Bedeutung der Fraktionen zeigt sich einmal mehr im Rahmen der geschäftsordnungsmäßigen Konkretisierung des Gesetzesinitiativrechts aus Art. 76 I GG. Während der Verfassungstext offen dahingehend formuliert ist, dass Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden können (womit auch einzelne Abgeordnete angesprochen sein könnten), verlangt §§ 76 I , 75 I lit. a) GOBT die Einbringung von einer Fraktion (oder einer anderen Gruppe mit Fraktionsstärke). Ob man diese Konkretisierung des Verfassungstextes, zu der der Bundestag im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG) grundsätzlich befugt ist, in ihrer aktuellen Gestalt für zulässig halten möchte, mag hier dahinstehen. Im Übrigen können Fraktionen Sachverständige für Ausschussanhörungen benennen (§ 70 GOBT), nach der ersten Beratung eines Entwurfs im Plenum eine Aussprache herbeiführen (§79 1 GOBT) oder noch in dritter Beratung Änderungsanträge einbringen (§ 85 I 1 GOBT).

II. Antragsrechte

Die GOBT räumt Fraktionen (genauer: sämtlichen Gruppierungen mit Fraktionsstärke) zahlreiche Möglichkeiten ein, den parlamentarischen Willensbildungsprozess über Antragsbefugnisse mitzugestalten. So können sie beispielsweise:

• eine Aussprache verlangen, §§ 79 1, 81 I 1 GOBT,
• nach § 89 GOBT eine Einberufung des Vermittlungsausschusses beantragen,
• eine namentliche Abstimmung verlangen, § 52 1 GOBT,
• die Herbeirufung eines Mitglieds der Bundesregierung beantragen (§ 42 GOBT, „Zitierrecht“),
• „große“ (§§ 75 I lit. f), 76 I, 100 ff. GOBT) und „kleine Anfragen“ (§§ 75 III, 76 I, 104 GOBT) an die Bundesregierung richten oder
• eine „aktuelle Stunde“ verlangen (§ 106 I GOBT i.V.m. Anlage 5 zur GOBT).

III. Organisatorische Mitwirkungsrechte

Fraktionen genießen eine Vielzahl organisatorischer Mitwirkungsrechte. So stellt jede von ihnen grundsätzlich einen oder eine Bundestagsvizepräsident:in (§§ 2 I 2, II GOBT), schlägt Schriftführer:innen vor (§ 3 GOBT) und benennt Mitglieder für den Ältestenrat (§ 6 I 1 GOBT), über den sie Einfluss auf den parlamentarischen Geschäftsgang nehmen kann.

Von eminenter Bedeutung ist ihre Präsenz in den Ausschüssen (§§ 54 ff. GOBT), in denen ein wesentlicher Teil der Parlamentsarbeit stattfindet. Die Besetzung ständiger Ausschüsse erfolgt gemäß §§ 12 1, 57 I 1 GOBT nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen. Denn nach dem verfassungsrechtlich hergeleiteten „Grundsatz der Spiegelbildlichkeit […] muss grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln“. Diesem Grundsatz ist Rechnung zu tragen, wenn das Parlament einzelne Aufgaben an seine Untergliederungen delegiert. Seit einiger Zeit diskutiert wird die Frage, ob von Verfassungs wegen jede Fraktion mit mindestens einem Mitglied in jedem Ausschuss vertreten sein muss. Mit Verweis auf die praktische Relevanz der Ausschüsse wird diese Frage im Schrifttum mehrheitlich bejaht. Inzwischen scheint sich auch das BVerfG dieser Haltung zumindest vorsichtig anzunähern. In der Praxis wird das Problem regelmäßig dadurch umgangen, dass im Einsetzungsbeschluss nach § 57 I 1 GOBT Ausschussgrößen gewählt werden, mit denen diesen Überlegungen Rechnung getragen werden kann. Dabei obliegt es gemäß § 57 II 1 GOBT den Fraktionen, Ausschussmitglieder (und deren Stellvertreter:innen) zu benennen. Auch bei der Wahl des oder der Ausschussvorsitzenden sind die Fraktionen ausweislich § 12 1 GOBT nach ihrem Stärkeverhältnis zu berücksichtigen.

Fraktionen haben überdies Einfluss auf die parlamentarische Debatte. Das Rederecht der Abgeordneten wird hier von der Geschäftsordnung überformt, die Fraktionen in §§ 28, 35 GOBT diesbezüglich eine exponierte Stellung zuweist. Auch die Erteilung des Wortes bei einer Befragung der Bundesregierung nach § 106 II GOBT iVm Anlage 7 zur GOBT orientiert sich am Stärkeverhältnis der Fraktionen (Punkt 6 der Anlage, der insoweit auf § 28 I GOBT verweist).

IV. Anspruch auf Geld- und Sachleistungen, § 58 AbgG

§ 58 I AbgG räumt Fraktionen zur Erfüllung ihrer Aufgaben einen Anspruch auf Geld- und Sachleistungen ein. Hinsichtlich der jährlich festzulegenden (§ 58 II 2) Geldleistungen differenziert § 58 II 1 AbgG zwischen einem – jeder Fraktion zustehenden – Grundbetrag, einem Betrag für jedes Fraktionsmitglied und einem Zuschlag für jede Fraktion, die nicht die Bundesregierung trägt. Diesem „Oppositionszuschlag“ liegt die Überlegung zugrunde, dass Zugriffsmöglichkeiten der Regierungsfraktionen auf Ressourcen der Ministerialverwaltung insoweit kompensationsbedürftig sind. Von hoher praktischer Relevanz dürfte § 58 IV AbgG sein. Dessen S. 1 präzisiert den Kreis der von Abs. 1 bereits angesprochenen Aufgaben. Wenn S. 2 statuiert, dass eine Mittelverwendung für Parteiaufgaben unzulässig ist, stellt der Gesetzgeber freilich nur fest, was verfassungsgerichtlich seit Jahrzehnten geklärt ist. Es muss also sichergestellt sein, dass hier keine Grundlage für eine (unzulässige) mittelbare Parteienfinanzierung geschaffen wird.

D. Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin

Dass eine Organisation in Fraktionen notwendigerweise mit einer gewissen Bindung von Abgeordneten einhergeht, hat das BVerfG früh gesehen und für unproblematisch erachtet, soweit „diese Bindung [...] nicht über das hinaus[geht], was zur Sicherung des Ablaufs der Parlamentsarbeit geboten ist“ und solange „die notwendige Entscheidungsfreiheit und Selbstverantwortlichkeit des einzelnen Abgeordneten erhalten bleibt“. Diese Prämissen wirken in einer weiter ausdifferenzierten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bis heute fort.

Fraktionen haben ein anerkennenswertes Interesse, auf den parlamentarischen Willensbildungsprozess als Vereinigung einzuwirken, mithin geschlossen aufzutreten. Einzelne unter dem Begriff „Fraktionsdisziplin“ zusammengefasste Verfahrensvorkehrungen und Verhaltensregeln, die diese Geschlossenheit herzustellen suchen, markieren vor diesem Hintergrund überhaupt erst die Rechtfertigung für ihre Existenz. Wenn etwa § 17 Nr. 1 S. 3 der bereits erwähnten Arbeitsordnung der Unionsfraktion deren Mitglieder „verpflichtet, in wichtigen Fragen ihre von der Fraktionsmehrheit abweichende Abstimmungsabsicht […] bis zum Vortag der Abstimmung […] mitzuteilen“, liegt hierin eine im Interesse koordinierten parlamentarischen Vorgehens nachvollziehbare Maßnahme. Kaum anders zu beurteilen sind mit Nachdruck vorgetragene Appelle an die Fraktionsdisziplin oder die Verpflichtung, ein abweichendes Stimmverhalten (schriftlich) zu begründen.

Als zulässig erachtet werden auch Maßnahmen, die auf ein Abweichen von der Fraktionslinie von einem gewissen Gewicht reagieren. Dazu zählt der Ausschussrückruf, dessen Zulässigkeit mit einer berechtigten Erwartung der Fraktion begründet wird, sich in Ausschüssen nur von Mitgliedern vertreten lassen zu müssen, die die grundsätzliche Linie der Fraktion zum Ausdruck zu bringen vermögen. Auch eine Abberufung aus Fraktionsämtern hält man in der Literatur wohl mehrheitlich für ein zulässiges Instrument der Fraktionsdisziplin. Schließlich wird ein Fraktionsausschluss jedenfalls dann mehrheitlich für zulässig gehalten, wenn das Abweichen von der Fraktionslinie „nicht auf eine gelegentliche Querköpfigkeit in Sachfragen von untergeordneter Bedeutung“ zurückzuführen ist, „sondern ins Grundsätzliche reicht“. Hier bedarf es also eines „wichtige[n] Grund[es]“. Bei alledem ist zu bedenken, dass das freie Mandat von dieser fraktionsinternen „Sanktion“ unbeeinflusst bleibt. Überdies dürfen diese Maßnahmen nach allgemeiner Auffassung grundsätzlich nicht schon bei einer einmaligen Abweichung von der Fraktionslinie gewählt und insbesondere nicht an eine konkrete Entscheidung von Abgeordneten geknüpft werden. Eine Maßnahme ist dabei nicht als „Sanktion“ zulässig, sondern nur mit Blick auf das berechtigte Interesse einer Fraktion, geschlossen in den parlamentarischen Willensbildungsprozess hineinzuwirken. Dass diese Abgrenzung im Einzelfall meist schwierig ist, steht auf einem anderen Blatt.

Die keineswegs trennscharfe Grenze zum unzulässigen „Fraktionszwang“ ist jedenfalls erreicht bei einer „Verpflichtung des Abgeordneten, nach Mehrheitsbeschlüssen der Fraktion zu stimmen“. Von dieser Kategorie erfasst werden also Fälle einer sanktionsbewehrten Verpflichtung zu einer bestimmten Ausübung des Mandats, wobei im Einzelnen umstritten ist, ob die Sanktion von der Fraktion selbst durchsetzbar sein muss (wie bei einem Fraktionsausschluss) oder ob auch in anderen Konstellationen von einem Fraktionszwang zu sprechen wäre, in denen die Fraktion diese Sanktion bloß in Aussicht stellen kann (etwa bei der Androhung einer „Nichtwiederaufstellung als Kandidat“).

E. Fraktionsausschluss oder: Der fraktionslose Abgeordnete

Die Wirkungsmacht einzelner Mandatsträger:innen im Bundestag ist naturgemäß begrenzt. Im Interesse einer „Funktionsfähigkeit“ des Parlaments und um der Rechte anderer Mandatsträger:innen willen müssen Abgeordnete eine Beschränkung ihrer aus dem Abgeordnetenstatus hergeleiteten Rechte im parlamentarischen Prozess notwendigerweise hinnehmen, ihre Mitwirkungsrechte „müssen sich […] – als Mitgliedschaftsrechte – in die notwendig gemeinschaftliche Ausübung einfügen“. Vor diesem Hintergrund markiert der Ausschluss von Parlamentarier:innen aus der Fraktion ein scharfes Schwert. Gleichwohl hält ihn die h.M. aus guten Gründen – nämlich unter Verweis auf die Fraktion als „Tendenzgemeinschaft“ – für grundsätzlich zulässig.

Angesichts der Wirkungen einer solchen Maßnahme finden sich aber zahlreiche Bemühungen, das Verfahren des Fraktionsausschlusses rechtlich einzuhegen. So verlangt der rheinland-pfälzische Verfassungsgerichtshof in einer jüngeren Entscheidung „ein rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genügendes Verfahren sowie einen willkürfreien Entschluss der Fraktionsversammlung“. Dazu gehören mindestens eine „Gelegenheit [des oder der Betroffenen] zur wirksamen Stellungnahme“ und die Existenz eines „wichtigen Grundes“ für den Ausschluss. Die Entscheidung obliegt richtigerweise allein der Fraktionsvollversammlung. Wichtige Gründe können darin begründet liegen, dass sich ein Mindestmaß an inhaltlicher Übereinstimmung nicht (mehr) herstellen lässt oder dass das Vertrauensverhältnis derart nachhaltig gestört ist, dass der Fraktion eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr zumutbar erscheint. Bei der Frage, ob ein wichtiger Grund vorliegt, genießen die Fraktionen einen Beurteilungsspielraum, der gerichtlich nur eingeschränkt nachvollziehbar ist – letztlich handelt es sich auch und gerade um eine politische Bewertung, ob noch ein Mindestmaß an inhaltlicher Übereinstimmung besteht. Praktisch wichtig aus Sicht der Fraktionen ist die Forderung, dieses Verfahren bereits in der Fraktionssatzung zu verankern.

F. Prozessuales

I. Organstreit

1. In eigener Sache

Fraktionen sind nach der GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet und können daher beteiligtenfähige Partei eines Organstreitverfahrens vor dem BVerfG sein (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG).

2. Prozessstandschaft

Darüber hinaus können sie im Rahmen eines Organstreitverfahrens nach Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG aber auch in Prozessstandschaft Rechte des Deutschen Bundestages geltend machen. Instruktiv ist insofern eine Entscheidung des BVerfG in Sachen AWACS-Einsatz Türkei: „Sinn und Zweck der in § 64 Abs. 1 BVerfGG vorgesehenen Prozessstandschaft liegen gerade darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Deutschen Bundestags auch dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, insbesondere im Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will. Die Zuerkennung der Prozessstandschaftsbefugnis ist insofern sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitenschutzes.“

II. Abstrakte Normenkontrolle

Unter den in Art. 93 I Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG benannten Voraussetzungen, das heißt insbesondere, wenn sie allein oder gemeinsam mit anderen kooperationsbereiten Fraktionen ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages stellt, kann die Fraktion auch eine abstrakte Normenkontrolle vor dem BVerfG anstrengen. Allerdings sind es genau genommen Mitglieder des Bundestages in ihrem Zusammenwirken (und nicht die Fraktion als rechts- und prozessfähige Vereinigung nach § 54 I, II AbgG), die ein Normenkontrollverfahren auf den Weg bringen. Nach dem insoweit klaren Normtext des Art. 93 I Nr. 2 GG kommt es nicht auf eine oder mehrere Fraktionen, sondern auf ein Viertel der Abgeordneten an.

G. Gruppen im Sinne von § 10 IV GOBT

Nach § 10 IV 1 GOBT können mehrere Abgeordnete, die die von § 10 I 1 GOBT geforderte Fraktionsmindeststärke nicht erreichen, als Gruppe anerkannt werden. Praktisch bedeutsam ist diese Möglichkeit vor allem in Fällen, in denen eine Mehrzahl von Abgeordneten in den Bundestag eingezogen ist, ohne dass ihre Partei die Fünfprozenthürde nach § 6 III 1 BWahlG überwunden hat. Die Anerkennung als Gruppe bedarf der Zustimmung des Bundestages, nach dem Wortlaut der Vorschrift („können […] anerkannt werden“) steht die Entscheidung über eine Zuerkennung des Gruppenstatus sogar im Ermessen des Parlaments. Diesbezüglich besteht allerdings Einigkeit, dass der Wortlaut von § 10 IV 1 GOBT in Fällen, in denen die zusammenschlusswilligen Mitglieder über eine gewisse Homogenität verfügen und ihr Zusammenschluss eine Größe erreicht, die sie berechtigen würde, Mitglieder in Ausschüsse des Parlaments zu entsenden, verfassungskonform dahingehend zu interpretieren ist, dass diese „Gruppierungen [...] als Gruppen anerkannt werden [müssen]“. Welche Anforderungen an die Homogenität zu stellen sind, ist umstritten. Manche Stimmen wollen weniger strenge Maßstäbe anlegen als bei Fraktionen, andere hingegen plädieren für einen Gleichlauf mit den Vorgaben des § 10 I 1 GOBT.

Die Ausgestaltung der Rechtsstellung parlamentarischer Gruppen hat sich, da die GOBT zu dieser Frage schweigt, vor allem seit den 1990er-Jahren in einer Mischung aus „Parlamentsbrauch“ und verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung entwickelt. Da das Erscheinungsbild dieser Gruppen hinsichtlich der Zahl ihrer Mitglieder in Abhängigkeit von konkreten Wahlergebnissen durchaus heterogen ist, lassen sich hier allgemeine Maßstäbe auch nur schwer benennen. Gleichwohl hat sich eine gewisse Übung etabliert, der zufolge Gruppen beispielsweise im Ältestenrat und in Ausschüssen (Spiegelbildlichkeitsgrundsatz) angemessen vertreten sein müssen, ihnen ihrer Größe entsprechende Redezeiten einzuräumen sind oder sie Vorlagen im Sinne von § 75 GOBT einbringen dürfen. In einem Organstreitverfahren ist die parlamentarische Gruppe parteifähig.

Weiterführende Studienliteratur

• Klein/Krings, Fraktionen, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, 2016, § 17.
• Jekewitz, Die Fraktionen, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 37.
• Austermann/Waldhoff, Parlamentsrecht, 2020, Rn. 244 ff.
• Hollo, Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin, JuS 2020, 928.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Fraktionen sind Vereinigungen von Abgeordneten im Parlament (§ 10 I 1 GOBT).
• Die Fraktionen leiten ihre Rechtsstellung aus den Rechten der einzelnen Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) her. Von den politischen Parteien sind sie rechtlich unabhängig.
• Die Ausübung von Mandatsbefugnissen wird durch die Mitgliedschaft in einer Fraktion erheblich erleichtert. Zahlreiche Rechtspositionen in der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) knüpfen an den Fraktionsstatus an.
• Fraktionen sind als freiwillige Zusammenschlüsse von Abgeordneten Tendenzorganisationen. Dementsprechend können ihre Mitglieder voneinander ein gewisses Maß an „Fraktionsdisziplin“ einfordern. Ein „Fraktionszwang“ ist hingegen unzulässig.