Abstrakte Normenkontrolle

§ 21.2 Bund-Länder-Streit | Inhaltsverzeichnis | § 21.4 Konkrete Normenkontrolle

Autorin: Valentina Chiofalo

Notwendiges Vorwissen: Verfassungsgerichtsbarkeit

Lernziel: Prüfungsschema der abstrakten Normenkontrolle und wichtigste Streitstände erlernen

Die abstrakte Normenkontrolle ist ein objektives Beanstandungsverfahren, welches in Art. 93 I Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und in §§ 76 ff. BVerfGG normiert ist.

A. Der wichtigste Streitstand

Bei der abstrakten Normenkontrolle gibt es vor allem einen Standardstreit, den alle Studierenden kennen müssen: Im Rahmen des Antragsgrunds weicht der Wortlaut des Art. 93 I Nr. 2 GG (Antragssteller:in hat Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetze) vom Wortlaut des § 76 I Nr. 1 BVerfGG ab (wenn der Antragsteller Bundes- oder Landesrechts aus förmlichen oder sachlichen Gründen mit dem Grundgesetz oder dem sonstigen Bundesrecht für nichtig hält).

§ 76 I BVerfGG enthält somit eine höhere Hürde als Art. 93 I Nr. 2 GG. Sollte also ein „zweifelnder“ Antrag (Antragsberechtigte haben lediglich Zweifel über die Verfassungsmäßigkeit) vorliegen, muss entschieden werden, ob es sich dabei um einen ausreichenden Antragsgrund handelt. Es ist mithin strittig, ob § 76 I BVerfGG eine Konkretisierung des Art. 93 I Nr. 2 GG darstellt oder die Voraussetzung des Art. 93 I Nr. 2 GG auf unzulässige Weise verengt.

Gegen die Zulässigkeit eines zweifelnden Antrags wird vorgetragen:

• Der klarer Wortlaut des § 76 I BVerfGG;
• Art. 94 II 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber, die Verfahren vor dem BVerfG näher auszugestalten;
• Regelung erschwert den Zugang nur geringfügig.

Für die Zulässigkeit eines zweifelnden Antrags spricht:

• Der Wortlaut der Verfassung ist genauso eindeutig und Verfassung ist höherrangig;
• der systematische Vergleich zu Art. 100 I GG, der gerade verlangt, dass eine Norm für verfassungswidrig gehalten wird;
• Landesregierung/ Bundesregierung/ Mitglieder des Bundestags sind nicht zwangsläufig Jurist:innen, daher kann auch kein juristisches Urteil verlangt werden (anders als bei der konkreten Normenkontrolle, wo gerade von einem Gericht das Verfahren eingeleitet wird).

Ergebnis: Somit stellt § 76 I BVerfGG keine zulässige Konkretisierung des Art. 93 I Nr. 2 GG dar, sondern verengt die Voraussetzung auf unzulässige Weise.

Auf der nächsten Ebene kann gefragt werden, welche Konsequenzen dieses Ergebnis für § 76 I BVerfGG hat. Zum einen wird argumentiert, dass § 76 I BVerfGG noch verfassungskonform ausgelegt werden kann und somit weiterhin Gültigkeit hat. Auf der anderen Seite verbietet sich eine Auslegung contra legem, was eher für eine Verfassungswidrigkeit und mithin Teilnichtigkeit von § 76 I BVerfGG sprechen würde. Diese Frage muss in einer Falllösung nicht betrachtet werden.

B. Prüfungsschema der Zulässigkeit

Formulierungsbeispiel
„Der Antrag müsste zulässig sein.“

Klausurtaktik

Für die Zulässigkeitsprüfung muss neben dem GG auch das BVerfGG genutzt werden.

I. Zuständigkeit des BVerfG

Die Zuständigkeit des BVerfG für die abstrakte Normenkontrolle ergibt sich aus Art. 93 I Nr. 2 GG und § 13 Nr. 6 BVerfGG.

Weiterführendes Wissen Enumerativsystem

An dieser Stelle muss man sich bereits darüber klar sein, welches Verfahren einschlägig ist. Dabei sind alle Verfahren nach dem sog. Enumerativsystem geregelt (Enumeration = Aufzählung). Die Zuständigkeit des BVerfG ergibt sich nur, wenn die Streitigkeit in § 13 BVerfGG aufgelistet ist und nicht schon dann, wenn die Streitigkeit Verfassungsrecht betrifft.

Formulierungsbeispiel
„Das BVerfG ist nach Art. 93 I Nr. 2 GG und § 13 Nr. 6 BVerfGG für die abstrakte Normenkontrolle zuständig.“

Klausurtaktik

Bei der Zuständigkeitsprüfung wird es regelmäßig keine Probleme geben. Bitte kurz fassen.

II. Antragsberechtigung gem. Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG

Im Rahmen der Antragsberechtigung wird danach gefragt, ob die Person/die Personengruppe/das Organ den Antrag an das BVerfG überhaupt stellen konnte. Das ergibt sich bei der abstrakten Normenkontrolle aus Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG. Demnach sind die Bundesregierung, die Landesregierung und 1/4 der Abgeordneten berechtigt, einen Antrag beim BVerfG auf abstrakte Normenkontrolle einzureichen.

Formulierungsbeispiel
„Die Abgeordneten/ die Bundesregierung/ die Landesregierung müsste(n) auch antragsberechtigt sein. Gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG sind die Bundesregierung, die Landesregierung und 1/4 der Abgeordneten berechtigt, einen solchen Antrag zu stellen.“

Klausurtaktik

Nicht antragsberechtigt ist demnach der Bundesrat und „die Fraktion“ beziehungsweise „die Opposition“ als Einheit. Der Antrag ist immer von den Abgeordneten zu stellen, die die Fraktion bilden. Dieser Punkt sollte aber nur dann umfassend besprochen werden, wenn es Hinweise im Sachverhalt gibt. Grundbedingung einer Normenkontrolle ist nämlich, dass eine einheitliche Rechtsauffassung tatsächlich gebildet wird. Über den Fraktionszwang könnte die Zustimmung zur Normenkontrolle allerdings eingefordert werden.

Wenn nicht angegeben ist, wie viele Abgeordnete im Bundestag sitzen, dann ist § 1 BWahlG der Ausgangspunkt der Berechnungen. Demnach besteht der Deutsche Bundestag vorbehaltlich der sich aus diesem Gesetz ergebenden Abweichungen aus 598 Abgeordneten.

III. Antragsgegenstand, Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG

Der Antragsgegenstand richtet sich nach Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG und ist mithin jede Rechtsnorm des Bundes- oder Landesrechts. Mit Antragsgegenstand ist der „Gegenstand“ gemeint, mit dem sich das BVerfG befassen muss. Bei einer abstrakten Normenkontrolle wird die Frage aufgeworfen, ob ein bestimmtes Gesetz/ eine Rechtsnorm mit der Verfassung vereinbar ist. Daher ist der „Gegenstand“ des Verfahrens die besagte Norm.

Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 BVerfGG rekurrieren auf Bundes- oder Landesrecht – daher können neben formellen Gesetzen auch materielle Gesetze (Rechtsverordnungen, Satzungen), sowie vorkonstitutionelles Recht Antragsgegenstand sein. Demgegenüber kann im Rahmen der konkreten Normenkontrolle nur ein formelles Gesetz dem BVerfG vorgelegt werden.

Die Rechtsnorm muss prinzipiell bereits verkündet, aber noch nicht in Kraft getreten sein, um ein tauglicher Antragsgegenstand zu sein. Eine Ausnahme liegt vor, wenn es sich um Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen handelt. Bereits vor Ausfertigung durch den:die Bundespräsident:in kann ein solches Zustimmungsgesetz vor dem BVerfG überprüft werden. Dadurch soll verhindert werden, dass sich die Bundesrepublik durch die Ratifizierung eines verfassungswidrigen Vertrags bindet.

Kein tauglicher Antragsgegenstand sind dagegen mangels Außenwirkung Verwaltungsvorschriften.

Formulierungsbeispiel
„Es müsste ein tauglicher Antragsgegenstand vorliegen. Der Antragsgegenstand einer abstrakten Normenkontrolle kann gem. Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG jede Rechtsnorm des Bundes- oder Landesrechts sein.“

Examenswissen: Fraglich ist, inwiefern schlichte Parlamentsbeschlüsse ein tauglicher Antragsgegenstand sein können. Vertretbar ist, die Überprüfbarkeit dann zu bejahen, soweit Beschlüsse funktionell an die Stelle eines Gesetzes treten. Klausurrelevant ist die Frage, inwiefern Beschlüsse des Bundestags über den Auslandseinsatz der Bundeswehr im Normenkontrollverfahren überprüfbar sind. Dafür spricht, dass solche Beschlüsse durchaus als (nicht gesetzesförmiges) Bundesrecht zu qualifizieren sind. Fraglich ist allerdings, ob Parlamentsbeschlüsse zum Auslandseinsatz tatsächlich als funktionelles Äquivalent zu einem Gesetz gewertet werden können. Der Beschluss des Bundestags sorgt vielmehr für eine Legitimationserhöhung und ist somit nicht mit einem Gesetz mit Außenwirkung zu vergleichen. Zustimmungsbeschlüsse zu einem Auslandseinsatz sind daher nicht im Wege der abstrakten Normenkontrolle, sondern über das Organstreitverfahren zu überprüfen.

IV. Antragsgrund, Art. 93 I Nr. 2, 76 I BVerfGG

Klausurtaktik

Der Antragsgrund wird teilweise Antragsbefugnis genannt. Da es sich aber um eine objektive Bedingung handelt, die nicht an eine subjektive Rechtsposition gebunden ist, wird Studierenden nahegelegt, das Wort „Antragsgrund“ zu nutzen.

Der Antragsgrund bestimmt sich nach Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG. An dieser Stelle wird gefragt, wieso der:die Antragssteller:in die vorgelegte Fallfrage an das BVerfG richtet. Problematisch ist, dass der Wortlaut des Art. 93 I Nr. 2 GG (Antragssteller:in hat Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetze) vom Wortlaut des § 76 I Nr. 1 BVerfGG (wenn der Antragsteller Bundes- oder Landesrechts aus förmlichen oder sachlichen Gründen mit dem Grundgesetz oder dem sonstigen Bundesrecht für nichtig hält) abweicht.

Formulierungsbeispiel
„Es müsste ein tauglicher Antragsgrund vorliegen. Nach Art. 93 I Nr. 2 GG reicht es auch, wenn Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz bestehen. Dagegen fordert § 76 I BVerfGG, dass die Norm für nichtig gehalten wird. Somit normiert § 76 I BVerfGG strengere Voraussetzungen für die Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle als Art. 93 I Nr. 2 GG.“

Klausurtaktik

Der Streit um den unterschiedlichen Wortlaut von § 76 I BVerfGG und Art. 93 I Nr. 2 GG muss nur dann thematisiert werden, wenn der:die Antragssteller:in lediglich Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Norm hat. Wenn allerdings davon ausgegangen wird, dass die vorgelegte Norm nichtig ist, kann sowohl § 76 I BVerfGG wie auch Art. 93 I Nr. 2 GG als erfüllt angesehen werden, ein Streitentscheid ist daher nicht notwendig. Falls dem Sachverhalt nicht direkt zu entnehmen ist, ob der:die Antragssteller:in lediglich Zweifel hat oder die Norm für nichtig hält, müssen die Angaben im Sachverhalt ordentlich ausgelegt werden.

V. Form und Frist, § 23 I BVerfGG

Die abstrakte Normenkontrolle kennt keine Frist, aber der Antrag muss nach § 23 I BVerfGG schriftlich eingehen und begründet sein.

Formulierungsbeispiel
„Der Antrag ist nicht fristgebunden, muss jedoch die Schriftform des § 23 I BVerfGG einhalten.“

Klausurtaktik

Wenn ein Antrag per Fax eingereicht wird, gilt die Form als gewahrt.

Eine Einreichung per E-Mail oder einer vergleichbaren elektronischen Form mangelt es bislang an einer gesetzlichen Grundlage, sodass diese als formwidrig zu betrachten ist.

Ein Antrag ist nicht formwidrig, wenn es im Sachverhalt heißt, dass das „BVerfG angerufen wurde“. Damit ist nicht gemeint, dass die Bundesregierung/ die Landesregierung/ die Abgeordneten das BVerfG mit dem Telefon angerufen haben, sondern dass sich mit der Fallfrage an das BVerfG gewandt wurde.

VI. Objektives Klarstellungsinteresse

Beim objektiven Klarstellungsinteresse handelt es sich um eine ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung. Der:die Antragssteller:in muss ein objektives Interesse an der Klarstellung der Normgültigkeit haben. Dabei wird das Interesse durch den Antrag indiziert, die Beurteilung verläuft prinzipiell großzügig. Vor allem ist keine Subsidiarität der Normenkontrolle gegenüber anderen Rechtsbehelfen anzunehmen. Das Interesse wird dann verneint, wenn die Norm als solche keinen Anwendungsfall mehr hat.

Klausurtaktik

An dieser Stelle wird nicht der Schwerpunkt der Zulässigkeitsprüfung liegen. Bitte möglichst kurz halten.

VII. Ergebnis

Formulierungsbeispiel
„Die abstrakte Normenkontrolle ist mithin zulässig.“

C. Typischer Aufbau der Begründetheit

In den meisten Fällen wird der Antragsgegenstand der abstrakten Normenkontrolle ein formelles Bundesgesetz sein. Daher ist der vorgestellte Aufbau auf ein Gesetz hin ausgerichtet (und nicht auf eine Rechtsverordnung oder eine Satzung). Handelt es sich beim Antragsgegenstand um ein Landesgesetz, muss die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht überprüft werden.

Klausurtaktik

Da in verfassungsrechtlichen Klausurfällen in der Regel nur die Kenntnisse im Verfassungsrecht abgeprüft werden sollen, dürfte die Prüfung an sonstigem Bundesrecht in den meisten Fällen unerheblich sein. Sollten sich im Sachverhalt oder Bearbeitungshinweis keine expliziten Hinweise auf die Prüfung am einfachen Bundesrecht finden, sollte die Vereinbarkeit daher nur kurz („mangels anderweitiger Sachverhaltsangaben“) festgestellt werden.

Examenswissen: Der Prüfungsmaßstab der abstrakten Normenkontrolle richtet sich nach Art. 93 I Nr. 2 GG: Bundesrecht wird am Grundgesetz, Landesrecht am Grundgesetz und an „sonstigem Bundesrecht“ gemessen. Bei Verfassungsänderungen gilt der Maßstab des Art. 79 GG. Grundsätzlich anerkannt war, dass das Unionsrechts kein Prüfungsmaßstab bei der Normenkontrolle ist. Allerdings bleibt abzuwarten, wie sich der Prüfungsmaßstab im Lichte der Entscheidungen zu „Recht auf Vergessen I und II“ entwickelt. Im Urteil „Recht auf Vergessen II“ legte der 1. Senat erstmalig Unionsgrundrechte als Prüfungsmaßstab innerhalb der Verfassungsbeschwerde fest, da der Sachverhalt im vollvereinheitlichten Bereich innerhalb des Unionsrechts lag. Ob sich das auch auf weitere Verfahrensarten erstrecken wird, bleibt abzuwarten.

Examenswissen: Bei der Prüfung von Bundesrechtsverordnungen muss der Aufbau leicht abgewandelt werden:

I. Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage

1. Formelle Verfassungsmäßigkeit

2. Materielle Verfassungsmäßigkeit

II. Rechtmäßigkeit der Rechtsverordnung

1. Formelle Rechtmäßigkeit

a) Zuständigkeit

b) Verfahren

c) Form

2. Materielle Rechtmäßigkeit

a) Ermächtigungsrahmen

b) Sonstiges höherrangiges Recht

Formulierungsbeispiel
„Der Antrag ist begründet, insoweit der Antragsgegenstand formell und/oder materiell verfassungswidrig ist.“

Klausurtaktik

Bitte das Wort „insoweit“ nutzen (und nicht „wenn“) – denn ein Gesetz kann auch nur teilweise verfassungswidrig sein.

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Die formelle Verfassungsmäßigkeit fragt, ob die „Form“ der Gesetzgebung eingehalten wurde. Dabei werden Zuständigkeit, Verfahren und Form des Gesetzgebungsprozesses überprüft.

Klausurtaktik

Wichtig ist, dass die formelle Verfassungsmäßigkeit nur dann tiefergehend thematisiert werden muss, wenn im Sachverhalt Probleme angelegt sind. Kein:e Korrektor:in möchte seitenlange Ausführungen über das Gesetzgebungsverfahren lesen, wenn es in diesem Abschnitt keine Problemschwerpunkte gibt.

1. Zuständigkeit

Hatte der Bund oder das Land die Kompetenz zur Regelung der Sachmaterie? (Art. 70ff GG)

2. Verfahren

Wurde das ordentliche Gesetzgebungsverfahren eingehalten? (Art. 76ff GG)

3. Form

Wurde das Gesetz gemäß Art. 82 I GG ausgefertigt und verkündet?

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Bei der materiellen Verfassungsmäßigkeit wird geprüft, ob das Gesetz seinem Inhalt nach gegen die Verfassung verstößt. Es müssen daher die relevanten Artikel im Grundgesetz gefunden werden, an dessen Maßstab dann der Antragsgegenstand gemessen wird.

Klausurtaktik

Im Staatsorganisationsrecht wird sich die materielle Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes häufig an Art. 38 I 1 GG und an den Staatsstrukturprinzipien (Art. 20 I GG) messen lassen müssen. Es empfiehlt sich, die relevanten Anknüpfungspunkte im Kopf alle einmal durchzugehen, bevor man in die Prüfung startet. Solche Ausprägungen der Staatsstrukturprinzipien, die möglicherweise einschlägig sind, sollten dann ordentlich angeprüft werden. In späteren Semestern können auch Grundrechte Teil der Prüfung sein, die im Wege der abstrakten Normenkontrolle ebenso zur Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes führen können. Siehe dazu beispielsweise Fall 3 aus dem Grundrechte- Fallbuch.

1. Verstoß gegen Art. XX

Ist das Gesetz seinem Inhalt nach mit Art. XX vereinbar?

a) Umfang des Rechts

Was schützt Art. XX?

b) Beeinträchtigung des Rechts

Wird der von Art. XX geschützte Bereich durch das zu prüfende Gesetz beeinträchtigt?

c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Diese richtet sich nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz:

• Legitimer Zweck: Ist ein vernünftiger Grund oder zwingender Grund ersichtlich?

• Geeignetheit: Fördert das Gesetz den Zweck?

• Erforderlichkeit: Gibt es ein milderes, aber gleich effektives Mittel?

• Angemessenheit: Mittel/Zweck-Relation – Welches Rechtsgut wird beeinträchtigt und welches wird geschützt?

2. Ggf. Verstoß gegen Art. YY

Aufbau genauso wie unter 1.

3. Zwischenergebnis

Formulierungsbeispiel
„Die vorgelegte Rechtsnorm verstößt (nicht) gegen Art. XX/YY und ist insoweit materiell verfassungswidrig (oder verfassungsgemäß).“

III. Ergebnis

Formulierungsbeispiel
„Die abstrakte Normenkontrolle ist somit insoweit begründet, inwieweit der Antragsgegenstand formell und/oder materiell verfassungswidrig ist.“

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Weiterführende Studienliteratur

• Michael, Normenkontrollen – Teil 2. Fragen der Zulässigkeit: Abstrakte Normenkontrolle, ZJS 2014, 254.
• Geis/Schmidt, Grundfälle zur abstrakten und zur konkreten Normenkontrolle, JuS 2012, 121.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Innerhalb des Antragsgrunds muss sich mit dem unterschiedlichen Wortlaut von Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I BVerfGG auseinandergesetzt werden.
• Der Aufbau der Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle ergibt sich im Zweifel aus der Lektüre von Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I BVerfGG.