Minderheitenschutz

§ 5.3 Mehrheitsprinzip | Inhaltsverzeichnis | § 5.5 Parlamentsvorbehalt

Autor:innen: Valentina Chiofalo/ Hagen Lohmann

Notwendiges Vorwissen: Grundzüge der Opposition und des Demokratieprinzips

Lernziel: Minderheitenschutz herleiten und in einer Klausur prüfen können

Ausgehend vom Demokratieprinzip (und dem Rechtsstaatsprinzip, sowie der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten) besteht der parlamentarische Minderheitenschutz und das Recht auf parlamentarische Opposition.

Minderheitenschutz im staatsorganisationsrechtlichem Sinne ist dabei nicht derart zu verstehen, dass marginalisierten Gruppen spezifische Rechte zugesprochen werden, sondern dass die politische Minderheit im demokratischen Willensbildungsprozess verfassungsrechtlich gewährleistet sein muss. Zwar orientiert sich die Interessensvertretung in der Bundesrepublik am Mehrheitsprinzip (Art. 42 II GG), trotzdem muss die Minderheit (Opposition) grundsätzlich die Möglichkeit haben, selbst die Mehrheit zu stellen. Individueller Minderheitenschutz ist in den Grundrechten verankert, wie beispielsweise in Art. 4, 5 I, 8 I GG.

A. Herleitung des parlamentarischen Minderheitenschutzes

Als verfassungsrechtliche Grundlagen zur Herleitung des parlamentarischen Minderheitenschutzes werden das Demokratieprinzip (Art. 20 I, II und Art. 28 I 1 GG), das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III und Art. 28 I 1 GG) und die Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) herangezogen.

I. Demokratieprinzip (Art. 20 I, II und Art. 28 I 1 GG)

Das Demokratieprinzip ist vom Grundsatz der Mehrheit geprägt (Art. 42 II GG), erfährt aber Ausnahmen durch den parlamentarischen Minderheitenschutz (Art. 23 Ia 2, 39 III 3, 44 I 1, 45a II 2 GG und Art. 93 I Nr. 2 GG). Die Verfassung und die demokratischen Prozesse stützen sich somit nicht ausschließlich auf Mehrheitsentscheidungen, die parlamentarische Minderheit wird unmittelbar mitbedacht. Schlussendlich soll jede parlamentarische Minderheit zumindest prinzipiell die Chance haben, zur Mehrheit werden zu können. Dieses Recht umfasst, dass die innerparlamentarische wie auch außerparlamentarische Opposition nicht am politischen Wettbewerb behindert werden darf.

II. Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III und Art. 28 I 1 GG)

Das Rechtsstaatsprinzip umfasst unter anderem das [OpenRewi/_Staatsorganisationsrecht-Lehrbuch/_Rechtsstaatsprinzip/_Die_Gewaltenteilung Prinzip der Gewaltenteilung] – und somit auch die wechselseitige Kontrolle der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt. Die parlamentarische Kontrolle der Regierung muss mithin sichergestellt sein. Das deutsche parlamentarische Regierungssystem ist darauf ausgelegt, dass die Regierung durch die Mehrheit des Parlaments legitimiert ist (Art. 63, 67, 68 GG), wodurch die Regierungsfraktionen im Bundestag wenig Anreize zur Kontrolle haben. Den Abgeordneten und Fraktionen der Opposition kommt daher eine besondere Kontrollrolle zu. Die Rechte der parlamentarischen Opposition müssen daher geschützt werden.

III. Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG)

Das Recht des einzelnen Abgeordneten, Oppositionsarbeit zu leisten, wird daneben auch aus der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) abgeleitet. Das BVerfG bezeichnet das als „Recht zum Opponieren“, wodurch der:die einzelne Abgeordnete Träger von „Oppositionsfreiheit“ beziehungsweise „verhaltensbezogen-prozeduraler Oppositionsmöglichkeit“ wird.

B. Ausgestaltung im Konkreten

I. Die Minderheitenrechte des Grundgesetzes

Die Verfassung enthält verschiedene Rechte, die dem Schutz der parlamentarischen Minderheit dienen, und von denen vor allem die Opposition Gebrauch zu machen pflegt. Zu nennen sind hier in erster Linie das Recht auf Einrichtung eines Untersuchungsausschusses nach Art. 44 GG und das Recht auf Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 I Nr. 2 GG durch jeweils ein Viertel der Mitglieder des Bundestags. In der Praxis bedeutsam ist daneben auch die prozessstandschaftliche Geltendmachung der Parlamentsrechte durch die Opposition im Wege des Organstreitverfahrens nach Art. 93 I Nr. 1 GG.

Ein Viertel der Mitglieder des Bundestages ist nach Art. 23 Ia 2 GG ferner dazu berechtigt, den Bundestag zu verpflichten, eine Subsidiaritätsklage vor dem EuGH zu erheben. Die Durchführung derartiger Klageverfahren wurde allerdings auf der Grundlage von Art. 45 S. 2 GG dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union übertragen (vgl. § 93d I GOBT). Wenig praktische Bedeutung hat auch das Recht eines Zehntels der Mitglieder des Bundestags nach Art. 42 I 2 GG, die nichtöffentliche Verhandlung des Bundestags zu beantragen. Zum einen steht dieses Antragsrecht nämlich auch der Bundesregierung selbst zu (vgl. Art. 42 I 2 Var. 2 GG). Andererseits setzt die Stattgabe des Antrags eine Zwei-Drittel-Mehrheit des Bundestags voraus (Art. 42 I 2 GG). Größere Praxisrelevanz hat dagegen die Regelung des Art. 45a II 2 GG. Danach kann eine Minderheit von einem Viertel der Mitglieder des Verteidigungsausschusses diesen dazu verpflichten, eine bestimmte Angelegenheit zum Gegenstand seiner Untersuchungen zu machen. Schließlich existiert auch im Rahmen der Anklage des Bundespräsidenten ein gewisses "Minderheitenrecht". So kann nach Art. 61 I 2 GG bereits ein Viertel der Mitglieder des Bundestags den Antrag auf Anklageerhebung stellen. Allerdings bedarf der Beschluss über die Anklageerhebung sodann der Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestags oder zwei Dritteln der Mitglieder des Bundesrats (vgl. Art. 61 I 3 GG).

II. Grundsatz der effektiven Opposition als Teil des Minderheitenschutzes

Insgesamt muss im Rahmen des Minderheitenschutzes der parlamentarischen Minderheiten ermöglicht werden, den eigenen Standpunkt im Willensbildungsprozess des Parlaments einzubringen. Dazu gehört u.a. die Repräsentation in Ausschüssen, wenn dort Sachentscheidungen getroffen werden.

Weiterführendes Wissen

Eng damit verknüpft ist der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament, Ausschüssen und der Besetzung von Vermittlungsausschüssen. Der Grundsatz leitet sich aus Art. 38 I 2 GG ab, da allen Abgeordneten prinzipiell die gleichen Mitwirkungsbefugnisse zustehen und somit auch das Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung umfasst.

Gleichzeitig muss der parlamentarische Minderheitenschutz effektiv gestaltet sein, da nur so die parlamentarische Kontrollfunktion tatsächlich ausgeübt werden kann. Das BVerfG benennt daher einen „Grundsatz der effektiven Opposition“. Demnach dürfen die „Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein“. Grund dafür sei, dass „die Kontrollbefugnisse der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates – nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane – in die Hand gegeben“ sind. Somit wurzelt der Grundsatz der effektiven Opposition im Demokratieprinzip nach Art. 20 I, II und Art. 28 I 1 GG. Er stellt einen „allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz“ dar, unter den das BVerfG verschiedene bis dahin entwickelte Rechtspositionen der Opposition zusammenfasst. So umfasst der Grundsatz effektiver Opposition das Recht der Parteien auf verfassungsgemäße Bildung und Ausübung einer Opposition. Dieses Recht wurde bereits in einer der ersten Entscheidungen des BVerfG begründet.

Festzuhalten ist allerdings, dass das Grundgesetz weder explizit spezifische Oppositionsfraktionsrechte begründet, noch sich ein Gebot zur Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten lässt.

III. Klassische Klausurkonstellationen

Die Frage nach dem parlamentarischen Minderheitenschutz und dem Grundsatz der effektiven Opposition sollte in zwei Problemkonstellationen unbedingt angesprochen werden: Dem sog. GroKo Fall und bei einer möglichen Verlängerung der Legislaturperiode.

1. GroKo Fall

Das letzte Mal musste das BVerfG über die Frage des Oppositionsschutzes im Jahr 2016 entscheiden, als die Mehrheitsverhältnisse im 18. Deutschen Bundestag aufgrund der Regierungskoalition zwischen CDU/CSU und SPD dazu führte, dass lediglich 127 von 630 Sitze auf die Opposition entfielen. Damit unterschritt die Gesamtheit der Abgeordneten der Oppositionsfraktionen die Quoren, die das Grundgesetz für die Ausübung von parlamentarischen Minderheitenrechten vorsieht. In diesem Urteil betonte das Gericht zwar den Grundsatz der effektiven Opposition, verneinte allerdings einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Einräumung von Oppositionsfraktionsrechten.

Fallbeispiel

Ein Blick zu den Hauptstadtfällen der Freien Universität Berlin wird an dieser Stelle ausdrücklich empfohlen. Die eben erwähnte Entscheidung befasst sich sowohl verfassungsprozessrechtlich, wie auch materiall-rechtlich mit Themen, die im Examen gerne geprüft werden (Prozessstandschaft, legislatives Unterlassen, teleologische Reduktion und Analogien).

Examenswissen: In der Examensklausur sollte zuerst die Herleitung des Grundsatzes der effektiven Opposition sauber dargestellt werden. Dabei empfiehlt es sich, zuerst einmal auf den notwendigen Schutz der Opposition einzugehen und dann zu betonen, warum dieser Schutz auch effektiv auszugestalten ist. Der Grundsatz der effektiven Opposition ist schlussendlich dann gewahrt, wenn die Opposition bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen ist und dazu in der Lage ist, die parlamentarische Kontrolle auszuüben.

Anschließend muss sich mit der Frage auseinandergesetzt werden, ob sich daraus auch ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Einräumung von Oppositionsfraktionsrechten ergibt. Dies lehnte das Gericht aufgrund von zwei Gründen ab:

• Zum einen beruhe der verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition auf individueller und nicht institutioneller Oppositionsmöglichkeit,
• zum anderen stehe einem solchen Recht die Gleichheit der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG entgegen.

Zum ersten Grund: Laut BVerfG erkenne die Verfassung schon nicht an, dass Oppositionsfraktionen als spezifische Rechtsträger existieren – das Wort der Opposition sei der Verfassung sogar fremd.Die Verankerung von Oppositionsfraktionsrechten sei zwar von der Gemeinsamen Verfassungskommission nach der Wiedervereinigung erwogen worden, der Antrag fand aber nicht die erforderliche Mehrheit. Das Gericht argumentiert schlussendlich, dass bestehende Rechte der parlamentarischen Oppositionsfraktionen keine spezifischen Oppositionsrechte sind, sondern sich aus einem Zusammenschluss der Minderheitenrechte ergeben.

Im Ergebnis ergebe sich aus der Verfassung lediglich eine Funktionsgarantie der Opposition - und gerade keine Institutionsgarantie. Dieser Begründungslinie des BVerfG ist durchaus zuzustimmen.

Zum zweiten Grund: Darüber hinaus ergebe sich aus dem Gleichheitsgedanken ein verfassungsrechtliches Verbot der Einräumung von exklusiven Oppositionsfraktionsrechten. Laut BVerfG stehe der Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte Art. 38 I 2 GG entgegen. In Art. 38 I 2 GG sei der Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse verankert. Exklusive Oppositionsfraktionsrechte würden mithin die Regierungsfraktionen und deren Abgeordnete ungleich behandeln. Das Gericht sieht keine Rechtfertigungsmöglichkeiten für eine solche Bevorzugung der Opposition. An dieser Stelle vermag das Urteil weniger zu überzeugen. Zum einen könnte die Kontrollfunktion der Opposition als Rechtfertigung eines Eingriffs in Art. 38 I 2 GG der Regierungsabgeordneten herangezogen werden. Zum anderen kann bereits bezweifelt werden, ob es sich bei der Einrichtung von Oppositionsfraktionsrechten überhaupt um eine Bevorzugung handelt, oder viel mehr um eine Gleichstellung mit den strukturell bevorzugten Regierungsfraktionen. An dieser Stelle können die Studierenden eigenständig entscheiden, welche Argumente überzeugender erscheinen.

2. Verlängerung Legislaturperiode

Der parlamentarische Minderheitenschutz setzt zudem voraus, dass Oppositionsarbeit dazu führen kann, dass die Opposition grundsätzlich zur Regierung werden kann. Daher müssen in regelmäßigen Abständen Wahlen stattfinden. Zum Themenkomplex der Periodizität der Wahl siehe die Ausführungen unter dem Prinzip der Volkssouveränität.

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Weiterführende Studienliteratur

• Waldhoff, in: Herdegen/Masing/Poscher/Gärditz, Handbuch des Verfassungsrechts, 2021, § 10 Rn. 113.
• Ingold, Oppositionsrechte stärken?, ZRP 2016, 143.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Der parlamentarische Minderheitenschutz und der Grundsatz einer effektiven Opposition ergeben sich aus dem Demokratieprinzip, dem Rechtsstaatsprinzip und der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten.
• Die Verfassung enthält verschiedene Rechte, die dem Schutz der parlamentarischen Minderheit dienen.
• Besonders relevant ist dabei das Recht auf Einrichtung eines Untersuchungsausschusses nach Art. 44 GG und das Recht auf Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 I Nr. 2 GG.
• Umstritten ist, ob sich ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Einräumung von Oppositionsfraktionsrechten ergeben kann. Dies verneinte das BVerfG 2016. Zum einen beruhe der verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition auf individueller und nicht institutioneller Oppositionsmöglichkeit, zum anderen stehe einem solchen Recht die Gleichheit der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG entgegen.