Untersuchungsausschüsse

§ 10.2 Ausschüsse | Inhaltsverzeichnis | § 10.3 Opposition

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Autor:innen: Jaschar Kohal

Notwendiges Vorwissen: Ausschüsse, Bestimmheitsgebot, Rechtsstaat

Lernziel: Verständnis über den Untersuchungsausschuss,

Untersuchungsausschüsse sind ein wichtiges Mittel zur Sicherung des Minderheitenschutzes. Das Parlament ist hierüber in der Lage insbesondere die Exekutive zu Lebenssachverhalten zu befragen, in welchen Fehlverhalten vermutet wird. Sie erzeugen regelmäßig ein breites Medienecho. Im politischen Alltag sind in Ihnen auch ein Mittel der Opposition zu sehen, um Druck auf die Regierung auszuüben.

Geregelt werden Unteraussuchungsausschüsse im [Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages] (PUAG). Aus unbekannten Gründen schaffte es die volle Bezeichnung nicht in die offizielle Gesetzesbezeichnung; dort heißt das Gesetz lediglich „Untersuchungsausschussgesetz“.

A. Rechtmäßige Einsetzung des Untersuchungsausschusses

Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses muss formellen und materiellen Anforderungen der Einsetzung genügen, Art. 44 I GG. Das gesamte Untersuchungsausschusrecht ist gesetzlich leider nur sehr rudimentär geregelt, was die Durchdringung des Stoffs erschwert.

Klausurtaktik

Sofern ein Landesparlament einen Untersuchungsausschuss installieren will, ist Art. 44 GG nicht die einschlägige Norm, dieser regelt nur Untersuchungausschüsse des Bundes. In einer solchen Konstellation ist auf die jeweiligen Landesnormen einzugehen. Die weitere Prüfung weist weitgehende Ähnlichkeiten zu den dargestellten Punkten auf.

Außerdem ich das nachfolgende Schema nicht zu eng zu verstehen. Ein anderer Aufbau ist denkbar. Insbesondere ist regelmäßig problematisch welche Voraussetzungen genau formeller und welche materieller Natur sind. Aufbaufragen werden im Gutachten nicht erläutert. Die weitere Bearbeitung weist auf etwaige andere Aufbaumöglichkeiten hin. Im Gutachten ist stets, ohne weitere Erklärung, einer der Wege zu wählen.

I. Formelle Rechtmäßigkeit

Der Untersuchungsausschuss muss zunächst formell rechtmäßig sein. Nach dem bekannten Schema ist hier die Prüfung in Zuständigkeit, Verfahren und Form aufzuteilen.

Klausurtaktik

Unbedingt den Bearbeiter:innenvermerk lesen: Eventuell wird diese Prüfung erlassen!

1. Zuständigkeit

a) Zuständigkeit zur Einsetzung des Untersuchungsausschusses

Für die Einsetzung des Untersuchungsausschusses ist nach Art. 44 I 1 GG der Bundestag zuständig. Sehr rar sind Spezialzuständigkeiten anderer Gremien (z.B. Art. 45a GG).

b) Zuständigkeit bezüglich des Untersuchungsausschussthemas

§ 1 III PUAG kodifiziert den anerkannten Grundsatz, dass Organe niemals mehr Rechte haben können als ihre übergeordnete Einheit. Entsprechend kann der Untersuchungsausschuss, als Organ des Parlaments, nicht mehr Rechte haben als das Parlament selbst. Für die Zuständigkeit des Untersuchungsausschussthemas ergibt sich damit die Maßgabe, dass die Thematik grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Bundestages fallen muss. Regelmäßig nicht überprüfbar sind damit Angelegenheiten der Länder.

2. Verfahren

a) Einsetzung durch Mehrheit/Minderheit

Zur Einsetzung sind bestimmte Mehrheiten notwendig. Hier ist zu unterscheiden:

• Beruht die Entscheidung auf einem Mehrheitsbeschluss des Bundestages gemäß Art. 42 II 1 GG, so ist der Untersuchungsausschuss einzusetzen, sogenannte „Mehrheitsenquête“.
• Gemäß Art. 44 I 1 GG ist auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Bundestages ein Untersuchungsausschuss durchzuführen, sogenannte „Minderheitsenquête“. Die parlamentarische Mehrheit die gegen den Untersuchungsausschuss gestimmt hat, ist trotzdem verpflichtet diesen einzusetzen. Die Regelung dient der effektiven Durchsetzung des Minderheitenschutzes, weswegen bereits denklogisch eine Minderheitsentscheidung zur Errichtung eines Untersuchungsausschusses ausreichen muss.

b) Überprüfung des Untersuchungsgegenstands

Der Bundestag darf den Untersuchungsgegenstand nach § 2 III 1 PUAG kürzen, sofern er Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dessen hat. Gegen die Kürzung kann vor dem Bundesverfassungsgericht vorgegangen werden, § 2 III 2 PUAG. Für die Kürzung reichen zunächst Zweifel aus – eine vollständige Prüfung ist der materiellen Rechtmäßigkeit vorbehalten.

c) Spiegelbildgedanke

Klausurtaktik

Die Prüfung des Spiegelbildgedankens ist im Schema nur schwer zu verorten; auch eine Prüfung in der materiellen Rechtmäßigkeit ist denkbar.

Nach § 4 PUAG muss der Spiegelbildgedanke gewahrt sein. Die Mehrheiten im Untersuchungsausschuss müssen daher im Verhältnis zu denen des Bundestags stehen. Generell wird aufgrund der enormen praktischen Bedeutung der Ausschüsse für den parlamentarischen Willensbildungsprozess verlangt, dass sich die Mehrheitsverhältnisse im Plenum auch in diesen Gremien widerspiegeln, „jeder Ausschuß [muß grundsätzlich] ein verkleinertes Abbild des Plenums sein“

Examenswissen: Bezüglich der Chancengleichheit der Parteien wird diskutiert, ob hier durch verfassungsimmanenten Schranken ein Ausschluss einzelner Fraktionen bei spezifischen Themen möglich ist, sofern die Fraktion an Geheimhaltungsvertrauen missen lässt. Hierzu gibt es noch keine abschließende Meinung.

Beispiel: So könnten gute Verbindungen einer Partei zu „politisch extremen“ Gruppen, deren Aktivitäten gerade Teil des Untersuchungsausschussthemas ausmachen, ein Grund für einen Ausschluss darstellen. Dagegen spricht, dass der Untersuchungsausschuss höchste parlamentarische Legitimation genießt und gerade auch für parlamentarische Minderheiten offen stehen muss. Dafür spricht indessen die Wichtigkeit effektiver Untersuchungsausschussarbeit. Die Untersuchungsfrage kann kaum effektiv bearbeitet werden, wenn damit zu rechnen ist, dass einzelne Akteur:innen vorläufige Ergebnisse an betroffene Gruppen weitergeben.

3. Form

Bezüglich der Form ist insbesondere auf die Bestimmtheit der Untersuchungsfrage einzugehen. Diese beschreibt den zu untersuchenden Lebenssachverhalt. Probleme bestehen regelmäßig bezüglich der Bestimmtheit des Untersuchungsgegenstandes. Das Erfordernis der Bestimmtheit rechtfertigt sich aus formellen und materiellen Gesichtspunkten.

• Formell: Das Parlament ermächtigt das Organ „Untersuchungsausschuss“ im Rahmen des Untersuchungsauftrags. Nur in diesem Umfang ist das Organ überhaupt legitimiert.
• Materiell: Auch nicht unmittelbar beteiligte Personen können durch den Untersuchungsausschuss vorgeladen werden. Diese Eingriffe müssen dem Grundsätzen des Rechtsstaatsprinzips, und damit dem Bestimmtheitsgebot, entsprechen. Das Thema muss daher eingrenzbar sein.

Bestimmtheit ist dann zu bejahen, sofern der Untersuchungsgegenstand einen abgrenzbaren Lebenssachverhalt darstellt, welcher zeitlich hinreichend bestimmt ist.

II. Materielle Rechtmäßigkeit

Auch die materielle Rechtmäßigkeit werden im PUAG und im Grundgesetz nur sehr grob geregelt. Im Wesentlichen können aber die folgenden Punkte festgemacht werden:

1. Tatbestandsmerkmal: Öffentliches Interesse

Zunächst muss die Untersuchungsfrage überhaupt dem öffentlichen Interesse dienlich sein. Eine genaue Definition fällt hier schwer, zumal die Existenz des Tatbestandsmerkmals bereits umstritten ist. Weder das PUAG noch das Grundgesetz verlangen ein solches öffentliches Interesse ausdrücklich. Die Rechtsprechung verlangt ein öffentliches Interesse mithin aus Verhältnismäßigkeitsgründen als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal. Die Literatur lehnt ein solches Erfordernis ab und beruft sich hierbei auf den Wortlaut, welcher ein solches öffentliches Interesse nicht erwähnt.

Klausurtaktik

In der Klausurbearbeitung ist mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass das öffentliche Interesse letztlich zu bejahen ist. Anderenfalls würde die Prüfung sehr früh bereits abbrechen.

Formulierungsbeispiel
„Problematisch ist, ob es weitergehend der Prüfung des Tatbestandsmerkmals „öffentlichen Interesses“ bezüglich des Untersuchungsausschussgegenstands bedarf. Dies ist umstritten. Die Rechtsprechung bejaht die Notwendigkeit und beruft sich auf den Eingriffscharakter des Untersuchungsausschusses, insbesondere Dritten gegenüber. Daher sei eine Restriktion des Untersuchungsausschussgegenstands zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit notwendig. Die überwiegende Literatur verneint die Notwendigkeit mit dem Argument der fehlenden Kodifizierung des Erfordernisses.“

Beachte: Der Meinungsstreit wird regelmäßig nicht zu entscheiden sein. Es bietet sich an dann zu schreiben: „Da bereits die engeren Voraussetzungen der Rechtsprechung erfüllt sind, mithin ein öffentliches Interesse zu bejahen ist, ist der Meinungsstreit nicht weitergehend zu entscheiden.“

Sollte der Meinungsstreit doch relevant werden, sprechen die besseren Argumente für die Rechtsprechung: Die Rechtseingriffe durch den Untersuchungsausschuss können sehr einschneidend sein. Aus Verhältnismäßigkeitserwägungen heraus bietet es sich an, bereits auf Tatbestandsebene Einschränkungen zu integrieren. Das Argument der Literatur, dass die Notwendigkeit nicht normiert sei, überzeugt insofern nicht, als dass sie die grammatikalische Auslegung gegenüber nachvollziehbaren, systematischen Erwägungen, überbetont.

Weitergehend ist aber die Definition des öffentlichen Interesses problematisch. Hier muss intensiv argumentiert werden:

Denkbar wäre es das öffentliche Interesse bereits darin zu sehen, dass ein Viertel des Bundestages eine Untersuchung wünschen. Eine solche Auffassung verkennt jedoch, dass auch eine Minderheitenenquête möglich ist und somit gerade keine „Mehrheit“ den Untersuchungsausschuss einsetzen möchte. Hier bestünde auch ein Missbrauchspotenzial, könnten sich Gruppen im Bundestag gezielt zusammensetzen, um einen Untersuchungsausschuss zu forcieren, welcher lediglich den eigenen Interessen dient. Das bloße Interesse von Teilen des Bundestages für ein bestimmtes Thema stellt weitergehend allenfalls ein Indiz für die Legalität dar, stellt diese aber nicht zwangsläufig fest. Entsprechend ist die Frage rechtlich voll überprüfbar.

Der Begriff ist vielmehr auf eine wertende Gesamtbetrachtung angewiesen. Inhaltlich bietet sich eine Negativabgrenzung an. Vom öffentlichen Interesse nicht umfasst sind damit rein private Angelegenheiten, die absolut keinen äußeren Bezug zum öffentlich bekleideten Amt (z.B. Bundestagsabgeordnete:r) aufweisen. Die fragliche Angelegenheit muss folglich irgendeinen Gemeinwohlbezug aufweisen. In zeitlicher Hinsicht muss es sich um einen Lebenssachverhalt handeln, welcher zumindest eine gewisse Aktualität mit sich bringt.

Formulierungsbeispiel
„Eine allgemeine Begriffsdefinition fällt schwer, es bedarf vorliegend einer wertenden Gesamtbetrachtung. Das öffentliche Interesse ist jedenfalls dann zu verneinen, wenn eine rein private Angelegenheit Untersuchungsthema ist, welche keinen äußeren Bezug zum Amt aufweist. Die fragliche Angelegenheit muss folglich irgendeinen Gemeinwohlbezug aufweisen und weitergehend einen Lebenssachverhalt umschreiben, welcher zumindest einigermaßen aktuell ist. Für ein besonderes öffentliches Interesse spricht vorliegend [Angabe im Sachverhalt auswerten], dagegen spricht [Angabe im Sachverhalt auswerten].“

2. Verstoß gegen sonstiges Verfassungsrecht – insbesondere Rechtsstaatsprinzip

Weitergehend darf kein Verstoß gegen sonstiges Verfassungsrecht vorliegen. Die überwiegende Probleme sind auch hier in Relation zum Rechtsstaatsprinzip zu verorten. Folgende Fallgruppen sind dabei besonders hervorzuheben:

• Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung: Der Regierung steht ein unausforschbarer Initiativ-, Beratungs,- und Handlunsigsbereich zu. Dabei sollen insbesondere noch nicht abgeschlossene Vorgänge nicht Gegenstand eines Untersuchungsausschusses werden können.
• Überprüfbarkeit von Gerichtsentscheidungen: Wesentlicher Problempunkt ist hier die Gewaltenteilung. Der Untersuchungsausschuss hat als Teil der Legislative nicht in die Maßnahmen der Judikative einzuwirken. Hieraus folgt, dass Lebenssachverhalte zu abgeschlossenen Gerichtsverfahren grundsätzlich keinen Untersuchungsausschusgegenstand darstellen können.
• Untersuchungsausschuss bei laufenden Gerichtsverfahren zum Thema: Die Problematik ist etwas anders zu beurteilen, sofern der Lebenssachverhalt auch in einem Verfahren bei Gericht anhängig ist. Eine Mindermeinung sieht hier die Gefahr der Beeinflussung des Gerichts durch den Untersuchungsausschuss. Außerdem würde der Untersuchungsausschuss in die Fragestellung der Schuldfrage interferieren, welche aber gerade nur dem Gericht zustünde. Die ganz herrschende Meinung sieht hier kein Problem: Gerichte müssen durchweg mit Druck von außen umgehen und sich hierbei standhaft zeigen. Der Untersuchungsausschuss würde zudem die Frage der "politischen Verantwortlichkeit" beantworten, nicht aber die einer etwaigen strafrechtlichen Schuld. Entsprechend gibt es hier auch keine Überschneidungen. Die herrschende Meinung überzeugt hier: Gerichte sind ständig äußerem Erwartungsdruck ausgesetzt. Dem Bundestag kann, als unmittelbar demokratisch legitimierte Entität, auch nicht das Recht eigener Ermittlungen gänzlich genommen werden.

3. Entgegenstehende Rechte Dritter

Hier ist eine Grundrechtsprüfung vorzunehmen. Regelmäßig wird dieser Teil im Bearbeiter:innenvermerk erlassen.

Beispiel: Regelmäßig einschlägig ist hier das allgemeine Persönlichkeitsrecht der betroffenen Person. Hier wäre dann nach dem Dreischritt "Schutzbereich, Eingriff, Rechtfertigung" eine reguläre Grundrechtsprüfung vorzunehmen.

4. Entgegenstehende Rechte von Abgeordneten

Sofern der Untersuchungsausschuss die Rechte eines:einer Abgeordneten tangiert (beispielsweise weil sein Verhalten Gegenstand des Untersuchungsausschusses ist) sind hier kurz Immunität und Indemnität anzusprechen, Art 46 I GG. Die Immunität ist nicht einschlägig, da diese nur vor der Verfolgung durch staatliche Macht außerhalb des Parlaments schützt. Die Indemnität kann durch Genehmigung des Bundestags aufgehoben werden. Dies geschieht simultan-konkludent durch die Abstimmung zum Untersuchungsausschuss.

Formulierungsbeispiel
„Vorliegend könnten die Abgeordnetenrechte dem Untersuchungsausschuss entgegenstehen, Art. 46 I GG. Die Immunität ist nicht betroffen, wirkt diese nur gegenüber staatlicher Verfolgung durch Institutionen außerhalb des Parlaments. Die Idemnität ist durch den Einsetzungsbeschluss des Untersuchungsausschusses konkludent ebenfalls aufgehoben. Entsprechend sprechen keine gegenläufige Rechte für die Einsetzung des Untersuchungsausschusses.“

B. Herausgabeansprüche aufgrund des Untersuchungsausschussrechts

Oftmals tauchen in Fallkonstellationen abseits der reinen Rechtmäßigkeitsprüfung noch Fragen zur Herausgabe von Akten auf.

Fallbeispiel

Herausgabe von Unterlagen beim Bundesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen um die Stasi-Vergangenheit eines Abgeordneten zu klären.

Klausurtaktik

Die Prüfung eines möglichen Herausgabeanspruchs erfolgt entweder als Zusatzfrage oder als zweiter Teil in der materiellen Rechtmäßigkeit nachdem die zuvor beschriebenen Punkte erläutert wurden (sofern einschlägig). Nahezu immer problematisch ist in dieser Hinsicht wieder der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, wird einer Instanz der Exekutive die Herausgabe „angeordnet“. Im Falle der Stasi-Unterlagen ist dies regelmäßig kein Problem, da der dahinterstehende Willensbildungsprozess für die fragliche Akte schon lange abgeschlossen ist.

Bereits die Ermächtigungsgrundlage zur Herausgabe ist umstritten. Naheliegend ist hier Art. 44 III GG, § 18 I PUAG heranzuziehen (so auch das BVerfG). Für die Herausgabe bedarf es weitergehend eines Beschlusses nach § 17 PUAG. Die Literatur möchte zusätzlich noch die Voraussetzungen des Art. 35 I GG prüfen. Sie beruft sich darauf, dass ein solches Herausgabeverlangen eines Untersuchungsausschusses immer auch gleichzeitig ein Amtshilfeersuchen nach Art. 35 I GG darstellt. Gegen die Ansicht der Literatur spricht methodisch, dass Art. 44 III GG offensichtlich den Fall des Untersuchungsausschusses (folglich für diesen Spezialfall) regelt, und somit lex specialis zu Art. 35 I GG ist. Entsprechend ist keine weitere Prüfung von Art. 35 I GG notwendig. Diese Auffassung erscheint auch aus klausurtaktischen Überlegungen angebracht: Die weitere Prüfung von Art. 35 I GG wird regelmäßig nicht intendierter Klausurschwerpunkt sein, ist fehleranfällig und zeitraubend.

Formulierungsbeispiel
„Fraglich ist, wonach die vorliegende Herausgabe nach Art. 44 III GG, §§ 17, 18 I PUAG möglich ist. Der notwendige Beschluss nach § 17 PUAG liegt vor/ müsste noch nachgeholt werden (je nach Sachverhalt). Umstritten ist, ob weitergehend die Voraussetzungen des Art. 35 I GG erfüllt sein müssen, mithin, ob Art. 44 III GG eigenständig die Amtshilfe regelt oder auf die Amtshilfe in Art. 35 I GG verweist und damit dessen Prüfungsregime auslöst. Art. 44 III GG beschränkt sich auf die Regelung des Untersuchungsausschusses und damit auf eine Partikularität staatlichen Handelns. Auf Art. 35 I GG wird expressis verbis nicht verwiesen, weswegen Art. 44 III GG eine autarke Regelung zur Amtshilfe statuiert und damit als lex specialis zu Art. 35 I GG zu verstehen ist. Entsprechend sind die Voraussetzungen des Art. 35 I GG nicht weiter zu prüfen.“

C. Untersuchungsausschüsse in der Klausur

Das Untersuchungsausschussrecht stellt keine klassische Klausurkonstellation im Staatsorganisationsrecht dar. Entsprechend werden auch keine tiefgreifenden Kenntnisse erwartet. Somit sollte bei der Vorbereitung hier der Fokus auf die Grundlagen gelegt werden. Diese sind der Schlüssel für eine ordentlichen Bearbeitung.

Das Untersuchungsausschussrecht bietet sich zunächst zur Abfrage der Gutachtentechnik (insbesondere Subsumtion) an, weitergehend aber auch zur Abgrenzung verschiedener Kompetenzbereiche (beispielsweise Einsetzung eines Untersuchungsausschuss zu Landesangelegenheiten durch den Bund bezüglich themen, welche eigentlich in den Bereich der Länderexekutive gehören).

Oberstes Ziel der Bearbeitung sollte hier, mehr denn je, die saubere Subsumtion sein. Die fraglichen Tatbestände sind oftmals sehr weit gefasst und damit wenig determinierungsscharf. Gute und tiefergehende Argumentation ist hier der beste Weg zu einer punkteträchtigen Bearbeitung.

Beispiel: Nach h.M. bedarf es für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses einem „öffentlichen Interesse“ zur Einsetzung. Was unter den Begriff „öffentliches Interesse“ fällt, ist nur schwer abstrakt definierbar. Entsprechend komplex ist auch die Subsumtion. Folglich ist hier der Argumentationsaufwand besonders hoch. In der Klausurbearbeitung sollte hier ein Schwerpunkt gesetzt werden.

Klausurtaktik

Aufgrund der erforderten, eigenen Argumentationsleistung, gilt es zunähst Ruhe zu bewahren. Eben weil keine Standardkonstellation abgefragt wird, neigen Geprüfte dazu schnell nervös zu werden. Dabei ist mit wenig Aufwand und dem Beherrschen der Grundlagen bereits eine überdurchschnittliche Bewertung möglich. Gerade die Punkte, wo nicht die bloße Reproduktion von Wissen abverlangt wird, sind gezielt zu behandeln, auch wenn es unangenehm erscheinen mag. Ein Austoben auf „Nebenkriegsschauplätzen“ um „Seiten zu füllen“ ist fatal..

Weiterführende Studienliteratur

• Reinhardt, der Untersuchungsausschluss, NVwZ 2014, 991.
• Kirste, Der praktische Fall - Öffentliches Recht: Stasi-Unterlagen im Untersuchungsausschuss?, JuS 2003, 61.
• Kingreen, Parlamentarische Kontrolle, insbesondere durch Untersuchungsausschüsse (Art. 44 GG), JURA 2018, 880.
• Hebeler/Schulz, Prüfungswissen zum Untersuchungsausschussrecht, JA 2010, 969.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Das Untersuchungsausschussrecht beinhaltet eine Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe, die eine ordentliche Subsumtion erfordern.
• Besonders wichtig sind klassischen Fragestellungen, wie das Vorliegen eines Öffentlichen Interesses, die Rechte Dritter, sonstiges Verfassungsrecht und Rechte von Abgeordneten.