Verwaltungskompetenzen

§ 18 Rechtsverordnungen | Inhaltsverzeichnis | § 20 Verfassungsgerichtsbarkeit und BVerfG

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Autor: Maximilian Herold

Notwendiges Vorwissen: Formelles Gesetz, Bundesstaatsprinzip, Bundestreue

Lernziel: Überblick über die Verwaltungskompetenzen erhalten, Formen der Bundesaufsicht und Behördenstrukturen kennenlernen

Die Verwaltungskompetenzen der Art. 83 ff. GG regeln die Zuständigkeit von Bund und Ländern für den Vollzug von Bundesgesetzen. Die legislative Schaffung dieser gesetzlichen Bestimmungen regeln in Abgrenzung zu den Verwaltungskompetenzen die schon erörterten Gesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG. Die Verwaltungskompetenzen bestimmen hingegen nun Art und Umfang der exekutiven Ausführung eben dieser (bundes-)gesetzlichen Bestimmungen.

Vorab sollte sich vergewissert werden, dass der Begriff der Verwaltung im Kontext der Art. 83 ff. GG weit zu verstehen ist. Zu unterscheiden ist zwischen gesetzesakzessorischer und nicht gesetzesakzessorischer Verwaltung. Bei ersterer handelt es sich um die Anwendung von Bundes- oder Landesgesetzen gegenüber dem:der Bürger:in, bei der zweiten um Verwaltung, die nicht in der Ausführung von Gesetzen besteht. Neben Verwaltung allgemeiner Art fallen in den Bereich der Art. 83 ff. GG auch die Sonderverwaltung von Bundeswehr (Art. 87a f. GG) und Bundesbank (Art. 88 GG).

Mit den Privatisierungstendenzen in einigen Verwaltungsbereichen, die etwa im Zuge der Postreformen zur Geltung kamen, geht einher, dass sich anstelle klassischer Staatsaufgabenerfüllung durch Behördenverwaltung nun immer mehr staatlich motivierte Zielbestimmungen und Gewährleistungsgehalte wiederfinden, die (auch) durch privatwirtschaftliche Unternehmen erfüllt werden können.

Landesgesetze werden im Umkehrschluss immer nur von Behörden des Landes und niemals von Bundesbehörden ausgeführt. Bundesbehörden brauchen daher immer eine bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage für ihr Tätigwerden.

A. Landeseigenverwaltung

I. Grundsatz der Art. 30, Art. 83 f. GG

Ähnlich wie Art. 70 I GG im Bereich der Gesetzgebungskompetenzen konkretisiert Art. 83 GG den schon in Art. 30 GG enthaltenen Grundsatz für die Verwaltungskompetenzen, nach dem die Länder für die Ausführung der Bundesgesetze als staatliche Aufgabe zuständig sind, soweit eben nicht das Grundgesetz dem Bund die Verwaltungskompetenz einräumt. Man kann daher Art. 83 GG zwei Grundsätze entnehmen: Erstens verfügen die Länder also auch hier über die Residualkompetenz. Dass dieser Grundsatz in sein Gegenteil verkehrt werden würde, wie dies bei den Gesetzgebungskompetenzen der Fall ist, kann für die Verwaltungskompetenzen nicht angenommen werden. Der große Schwerpunkt der Ausführung der Bundesgesetze liegt hier in der Landeseigenverwaltung. Zweitens folgt daraus, dass die grundsätzliche Verwaltungsform eben die Landeseigenverwaltung ist.

Dennoch haben die Gesetzgebungskompetenzen einen unmittelbaren Einfluss auf die Auslegung der Verwaltungskompetenzen. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes stellen die äußerste Grenze seiner Verwaltungskompetenzen dar. Wo der Bund schon nicht gesetzgebungsbefugt ist, können ihm keine Verwaltungskompetenzen zustehen. Umgekehrt darf aufgrund von Art. 83 GG aber nie beim Vorliegen einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes einfach davon ausgegangen werden, dass dem Bund auch die Verwaltungskompetenz zustünde.

Teilweise wird die landeseigene Verwaltung von Bundesgesetzen auch als Bundesaufsichtsverwaltung in Abgrenzung zur Bundesauftragsverwaltung und Bundeseigenverwaltung bezeichnet.

1. Pflicht der Länder zur Ausführung und Recht des Bundes

Trotz der weitgehend eigenverantwortlichen Handhabung der landeseigenen Verwaltung der Bundesgesetze besteht eine grundsätzliche Pflicht der Länder, die Gesetze des Bundes ordnungsgemäß auszuführen. Darauf verweist bereits der Wortlaut von Art. 83 GG: „(...) führen (...) aus“. Weiterhin gibt der Bundesgesetzgeber mit seiner Norm einen verbindlichen Auftrag an die Landesverwaltung, dem diese sich nicht entziehen können, weil sonst der Zweck der Art. 83 ff. GG in Form des bundeseinheitlichen Vollzugs von Bundesnormen gefährdet wird. Trotz deren Organisationshoheit und ihrer Wahrnehmungskompetenz gegenüber dem:der Bürger:in müssen sie ihre Verwaltung nach Art, Umfang und Leistungsvermögen entsprechend den Anforderungen sachgerechter Erledigung des sich aus der Bundesgesetzgebung ergebenden Aufgabenbestandes einrichten. Es besteht für die Länder ein faktisches und nicht nur ein förmlich-symbolisches Gebot effektiver Ausführung der Bundesgesetze.

Aus Art. 83, 84 GG i.V.m. dem Gebot der Bundestreue folgt als Kehrseite der Pflicht der Länder ein Recht des Bundes auf ordnungsgemäße Ausführung seiner Gesetze, das dieser dann im Verfahren des Bund-Länder-Streits als verfassungsrechtliches Recht i.S.v. § 69 i.V.m. § 64 I BVerfGG durchsetzen kann.

2. Ausgestaltung durch die Länder, Art. 84 I GG

In Art. 84 GG wird die von Art. 83 GG angeordnete Landeseigenverwaltung konkretisiert. Dabei zeitigt Art. 84 I 1 GG die Ausgestaltung durch die Länder als eigene Angelegenheit. Ihnen obliegt grundsätzlich die Einrichtung der Behörden und die Regelung des Verwaltungsverfahrens. Der durch die Einrichtung der Behörden seitens der Länder entstandene Verwaltungsaufbau ist nicht den Bundesorganen im Sinn eines hierarchischen Verwaltungsaufbaus nachgeordnet. Das gilt auch für die Bundesauftragsverwaltung.

Regelt das Bundesgesetz, gestützt auf die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 84 I 2 GG, für diese Aspekte etwas anderes, können die Länder über Art. 84 I 2 - 4 GG hiervon abweichen. Für diese Kollision gilt nach Art. 84 I 4 GG der lex-posterior-Grundsatz des Art. 72 III 3 GG. Theoretisch besteht für die Einrichtung der Behörden und der Bestimmung des Verwaltungsverfahrens die Situation der „Ping-Pong Gesetzgebung“. Nur nach Art. 84 I 5, 6 GG kann der Bund im Ausnahmefall bei der Landeseigenverwaltung mit Zustimmung des Bundesrats bei einem besonderen Bedürfnis ein bundeseinheitliches Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit etablieren. Der Wortlaut legt nahe, dass hier Restriktion geboten ist und insofern den Bund grundsätzlich gesteigerte Begründungsanforderungen treffen.

3. Kommunales Durchgriffsverbot des Art. 84 I 7 GG

Unscheinbar findet sich im letzten Satz des Art. 84 I GG das von der Föderalismusreform 2006 eingeführte sog. kommunale Durchgriffs- oder Aufgabenübertragungsverbot. Sein Pendant für die Bundesauftragsverwaltung bildet Art. 85 I 2 GG. Es gilt daher für sämtlichen Landesvollzug von Bundesgesetzen und stellt die Problemlösung für die finanziellen Lasten der Gemeinden dar, die diesen aufgrund der ihnen durch den Bund übertragenen Aufgaben entstanden. Die Landesverfassungen enthalten nur ein Konnexitätsprinzip für Aufgaben, die den Gemeinden vom Land übertragen werden. Zwar kann der Bund noch gem. Art. 84 I 2 GG die Einrichtung der Behörden regeln, doch richtet sich die Aufgabenübertragung von ihm allein an die Länder. Diese müssen dann wiederum alleine darüber entscheiden, welche Aufgaben von ihnen selbst als unmittelbare Landesverwaltung wahrgenommen werden und welche sie an die ihnen zugeordneten Kommunen übertragen, wofür jedoch dann der konnexe Finanzausgleich zu erfolgen hat. Zu beachten ist, dass der Bund zur maßvollen Fortschreibung des Übergangsrechts über Art. 125a I GG befugt ist und daher auch den Kommunen nach altem Bundesrecht vor Einfügung des Art. 84 I 7 GG zulässigerweise zugewiesene Aufgaben in gewissem Umfang im Sinne der Ladenschluss-Rechtsprechung modifizieren kann (Fortschreibungsgesetzgebung).

4. Erlass von Verwaltungsvorschriften durch den Bund, Art. 84 II GG

Mit Zustimmung des Bundesrats kann die Bundesregierung allgemeine Verwaltungsvorschriften in Akzessorietät zum auszuführenden Bundesgesetz erlassen. Für die Bundesauftragsverwaltung findet sich in Art. 85 II 1 GG die parallele Regelung. Verwaltungsvorschriften stellen eigentlich generell-abstrakte verbindliche Anordnungen einer Behörde an nachgeordnete Behörden innerhalb desselben Verwaltungsträgers dar, während durch Art. 84 II GG die Bundesregierung die Bindung eines anderen Verwaltungsträgers durch eine gewisse Außenwirkung erreicht. Es handelt sich nicht mehr um intra-, sondern um intersubjektiven Verwaltungsvorschriften. Durch diese Wirkweise entstehen Einordnungsschwierigkeiten, inwiefern die eigentlich als bloßes Binnenrecht der Verwaltung zu qualifizierenden Verwaltungsvorschriften nicht doch Rechtsnormen mit Außenwirkung darstellen. Wegen des Fehlens eines grundsätzlichen Weisungsrechts besitzen sie gewissermaßen eine kompensierende Funktion, die dem Bund eine weiche allgemeine Einflussmöglichkeit auf die Landeseigenverwaltung vorbehält.

II. Aufsicht durch den Bund

1. Beschränkung auf Rechtsaufsicht, Art. 84 III GG

Die Aufsicht des Bundes ist gem. Art. 84 III GG darauf beschränkt, dass die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Recht entsprechend ausüben. Den Bewertungsmaßstab stellen einerseits die auszuführenden Normen selbst aber auch alle bundesrechtlichen (auch unions- wie völkerrechtliche) Normen, die für das zu beaufsichtigende Verhalten selbst gelten. Diese Rechtmäßigkeitskontrolle bleibt punktueller Natur und erlaubt dem Bund nur ein Vorgehen bei Vorliegen eines konkreten Tatbestands, der einen Fehlvollzug vermuten lässt. Mit der bloßen Rechtsaufsicht in Abgrenzung zur Fachaufsicht verbunden ist, dass dem Bund das aufsichtliche Mittel der fachlichen Weisung fehlt. Er kann grundsätzlich nicht dem Land eine bestimmte Sachentscheidung gegenüber dem:der Bürger:in vorgeben, die er für fachlich wie politisch opportun hält. Ihm verbleibt nach Art. 84 III 2 GG nur einen Beauftragten zu den obersten Landesbehörden oder – mit Zustimmung der Bundesrats – zu den nachgeordneten Behörden zu entsenden. Diese Beauftragten können als Hilfsorgane der Bundesregierung ihrerseits im Verhältnis zum Land Untersuchungen anstellen, indem sie Informationen erheben, Ermittlungen durchführen oder auch Akten einsehen sowie im Ergebnis (unverbindliche) Beanstandungen rechtswidrigen Vollzugs aussprechen können. Eine Weisungsbefugnis fehlt jedoch a maiore ad minus als Hilfsorganen der Bundesregierung auch ihnen.

2. Mängelrügeverfahren des Art. 84 IV GG

Die Mängelrüge des Art. 84 IV GG stellt die Lösung für den Streit zwischen Bund und jeweiligem Land über die Rechtmäßigkeit der Ausführung der Bundesgesetze dar. Da die Mängelrüge selbst dem Bund kein weiteres Zugriffsrecht auf die Länder verleiht, sollte sie richtigerweise nicht zu Aufsichtsmitteln im engeren Sinne gezählt werden. Stellt die Bundesregierung als Kollegialorgan Mängel bei der Ausführung der Bundesgesetze in den Ländern fest und werden diese nicht beseitigt, so kommt dem Bundesrat zunächst eine Vermittlerrolle zu. Er entscheidet darüber, ob das Land rechtswidrig gehandelt hat. Dabei ist seine Entscheidung weder abschließend noch verbindlich. Ziel der Entscheidung ist es dennoch, durch eine gerichtsähnliche Situation in einem Gremium, das sich aus den Landesregierungen heraus konstruiert, die Beteiligten zunächst ohne Zwang zu rechtmäßigem Verhalten zu bewegen und daher politisch heikle Situationen zu entschärfen. Je nach dem, ob sich der Bundesrat in seinem Beschluss der Bundesregierung anschließt oder nicht, steht entweder der Bundesregierung oder dem betroffenen Land zu, gegen den sie dann belastenden Beschluss des Bundesrats gem. Art. 84 IV 2 GG das BVerfG anzurufen und ein Bund-Länder Streitverfahren i.S.v. Art. 93 I Nr. 3 GG zu betreiben. Ein drittes Land kann aus Gründen der Prozessökonomie sowie der Sicherstellung eines raschen und effektiven Vollzugs von Bundesgesetzen ebenfalls antragsberechtigt und -befugt sein, gegen den Beschluss des Bundesrats vorzugehen.

Zu beachten ist jedoch bei jedem derartigen gerichtlichen Vorgehen die Monatsfrist des § 70 BVerfGG. Wenn das Land nicht innerhalb der Frist das BVerfG anruft und den von Bundesregierung und Bundesrat festgestellten Mangel nicht beseitigt, so kommt die Anwendung des Bundeszwangs nach Art. 37 I GG in Betracht.

3. Ausnahmefall der Einzelweisung, Art. 84 V GG

Über Art. 84 V GG besteht auch im Rahmen der landeseigenen Verwaltung die Möglichkeit zur Einzelweisung in besonderen Fällen. Auf keinen Fall darf Art. 84 V GG mit dem Weisungsrecht aus Art. 85 III GG verwechselt werden! Einzelweisungen sind für die adressierten Länder rechtsverbindliche Anordnungen, die für einen konkreten Sachverhalt des Gesetzesvollzugs ergehen, ohne auf Rechtswirkung nach außen gerichtet zu sein. Erforderlich ist immer eine bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage mit Zustimmung des Bundesrats. Im Gegensatz zum grundsätzlichen Weisungsrecht der Bundesauftragsverwaltung aus Art. 85 III GG, das dort unmittelbar aus dem Grundgesetz folgt, ist aber eine globale Ermächtigung zur „Einzelweisung“ über das Zustimmungsgesetz ohne eine Begrenzung auf konkrete Vollzugsvorgänge nach Art. 84 V GG ausgeschlossen. Die bundesgesetzliche Möglichkeit zur Einzelweisung nach Art. 84 V GG hat keine praktische Bedeutung erlangt.

B. Bundesauftragsverwaltung

I. Ausnahmemodell in Art. 85 GG

In explizit anzuordnenden Fällen vollziehen die Länder die Bundesgesetze gem. Art. 85 I 1 GG im Auftrag des Bundes. Es handelt sich um die erste Ausnahme von der grundsätzlichen Form der landeseigenen Verwaltung der Bundesgesetze. Die Bundesauftragsverwaltung bringt einen weitaus stärkeren Einfluss des Bundes mit sich, weshalb sie auch als Zwischenform von Landesverwaltung und Bundesverwaltung beschrieben wird. Einige Fälle der Auftragsverwaltung schreibt dabei das Grundgesetz als obligatorisch vor. Hier findet also zwingend die Landesverwaltung im Auftrag des Bundes mit dessen Befugnissen aus Art. 85 GG statt.

Fälle obligatorischer Auftragsverwaltung: Art. 90 II, 104a III 2, 108 III 1 GG

Daneben gewährt das Grundgesetz in anderen Fällen die fakultative Anordnung der Auftragsverwaltung durch Bundesgesetz. Der Bund kann also mittels einfachem Bundesgesetz, das meist der Zustimmung des Bundesrats bedarf, zur Bundesauftragsverwaltung greifen, um sich die stärkeren Ingerenzrechte vorzubehalten. Genauso gut kann der Bund es aber auch bei der landeseigenen Verwaltung belassen.

Fälle fakultativer Auftragsverwaltung: Art. 87b II, 87c, 87d II, 89 II 3 und 4, 120a I GG

1. Vollzug durch die Länder, Art. 85 I GG

In beiden Konstellationen bleibt die Verantwortung für die Vollzugstätigkeit im Ausgangspunkt noch bei den Ländern. Nur weil ein Fall der Bundesauftragsverwaltung vorliegt, müssen sie nicht vor jeder Maßnahme etwa die Anweisung und Genehmigung des Bundes einholen, sondern verfügen zunächst genauso wie bei der landeseigenen Verwaltung von Bundesgesetzen über die Sachkompetenz. Der Bund kann diese Sachkompetenz jedoch im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung an sich ziehen, indem er von seinem hier bestehenden Weisungsrecht Gebrauch macht, und damit in der Sache eine konkrete Verwaltungsentscheidung selbst treffen.

Die der Sachkompetenz gegenübergestellte Wahrnehmungskompetenz bleibt weiterhin bei den Ländern. Denn sie und nicht der Bund treten immer nach außen in Erscheinung. Die Länder sind es, die im Verhältnis zu Dritten die rechtsverbindlichen Maßnahmen erlassen. Jenseits der begrenzten Einflussmöglichkeiten des Bundes über Art. 85 I und II GG verbleiben bei ihnen auch die Personalhoheit und die Einrichtung der Behörden. Ein Konflikt mit der Wahrnehmungskompetenz der Länder entsteht, wenn der Bund zur Wahrnehmung seiner Sachkompetenz, nach außen hin tätig werden muss. Unzulässig ist, dass der Bund rechtsverbindlich nach außen tätig werden kann. Oft ist es aber erforderlich, dass der Bund zur Ausübung des Weisungsrechts entsprechende Vorbereitungsmaßnahmen treffen muss. Dazu gehört auch, dass er bei den Adressaten der von den Ländern im Außenverhältnis auszuführenden Verwaltungsentscheidungen Auskünfte einholt und Verhandlungen führt.

2. Grundsätzliche Einflussnahme durch den Bund, Art. 85 II GG

Wie auch über Art. 84 II GG bei der landeseigenen Verwaltung von Bundesgesetzen kann der Bund (erst recht) bei der Bundesauftragsverwaltung über Art. 85 II 1 GG durch allgemeine Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats Einfluss auf die Vollzugstätigkeit nehmen. Weiterhin besitzt er gem. Art. 85 II 2 und 3 GG einen unmittelbaren Einfluss auf die Personalhoheit der Länder. Die Regelung einer einheitlichen Ausbildung der Beamten:innen und Angestellten bleibt neben den zahlreichen Vorschriften des allgemeinen Beamtenrechts weitgehend gering. Die Leiter:innen der Mittelbehörden müssen jedoch im Einvernehmen mit der Bundesregierung bestellt werden. Als Mittelbehörden i.S.v. Art. 85 II 3 GG sind aber nur solche der Sonderverwaltung und gerade nicht diejenigen der allgemeinen Landesverwaltung aufzufassen, auch wenn letztere Auftragsverwaltung betreiben. Ein Beispiel wäre die Bestellung der Leiter:innen von Mittelbehörden der Bundesfernstraßenverwaltung, vgl. Art. 90 I, III GG.

II. Aufsicht durch den Bund

1. Inhalt und Grenzen des Weisungsrechts von Art. 85 III GG

Die in der Staatspraxis und in den Klausuren besonders streitträchtigen Fälle spielen sich innerhalb des Weisungsrechts des Bundes über Art. 85 III GG ab. Mit der Weisung kann der Bund dem Land eine konkrete Verwaltungsentscheidung vorschreiben. Hierbei handelt es sich um einzelfallbezogene Regelungen gegenüber dem Land, welche gegenständlich nicht beschränkt sind und sich wegen der Recht- und Zweckmäßigkeit umfassenden Aufsichtsform potentiell auf die gesamte Vollzugstätigkeit des Landes im Anwendungsbereich des Art. 85 GG auswirken können.

Mitenthalten sind auch Auskunfts- und Informationsrechte des Bundes, die bereits im Vorfeld zur Ausübung des Weisungsrecht erforderlich sind. Wie oben erläutert, sind diese wiederum nicht auf ein Auskunftsverlangen gegenüber den Ländern beschränkt. Unabhängig von der binären Bund-Länder Systematik des Weisungsrechts kann der Bund grundsätzlich daher auch bei Dritten, sogar wenn diese selbst potentielle Adressaten der Vollzugshandlung der Länder werden, zur Wahrnehmung der Sachkompetenz Informationen erheben und in informelle Verhandlungen treten. Virulent wurde die Frage, wann hierdurch die Wahrnehmungskompetenz der Länder verletzt wird, im Fall des Kernkraftwerks Biblis. Der Bund trat hier mit den Betreibern unmittelbar in Verhandlungen. Aufgeworfen wurden mehrere Abgrenzungsfragen zwischen der Wahrnehmungs- und der Sachkompetenz wie auch der konkreten Einordnung informaler Vorbereitungshandlungen. Im Sondervotum zur Entscheidung scheint teilweise von einer weiten Wahrnehmungskompetenz der Länder im Ergebnis ausgegangen zu werden. Sie sei auch verletzt, wenn der Bund zielgerichtet und unmittelbar privates Verhalten (auch ohne Rechtsverbindlichkeit) beeinflusst. In Klausuren sollte an der Grenze des rechtsverbindlichen Verhaltens als Maßstab festgehalten werden. Dabei darf gerade zur Handhabung dieser Abgrenzungsfragen kein rein formales Verständnis von Rechtsverbindlichkeit maßgebend sein, sondern es muss ermittelt werden, ob das informale Handeln durch den Bund im Ergebnis einer rechtsverbindlichen Entscheidung nach außen materiell gleichkommt.

Konflikte entstehen auch dann, wenn das Land der verbindlichen Weisung die Gefolgschaft mit der Begründung verweigert, dass eben diese Weisung rechtswidrig sei oder das Land sodann zu rechtswidrigem Verhalten verpflichte. Die Bindungswirkung der Weisung tritt dem Grunde nach unabhängig von der Beurteilung der Recht- oder Zweckmäßigkeit der mit ihr angewiesenen Ausführung ein, da Sinn und Zweck des Weisungsrechts gerade ist, die Sichtweise des Bundes hinsichtlich des Vollzugs verbindlich zu machen. Daran ändert sich auch nichts, wenn das Land letztlich für das vermeintlich rechtswidrige Handeln gegenüber Dritten aufgrund seiner Wahrnehmungskompetenz selbst haftet. Die Grenze dürfte aber dann erreicht sein, wenn die Weisung selbst schon an evidenten und schweren Fehlern leidet, die auf ihre gänzliche Nichtigkeit schließen lassen. Hier handelt es sich letztlich um Fälle des Rechtsmissbrauchs durch den Bund. Rechtsmissbrauch dürfte dann vorliegen, wenn die zuständige oberste Bundesbehörde unter grober Missachtung der ihr obliegenden Obhutspflichten zu einem Tun oder Unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit einhergehende Gefährdung oder Verletzung von Rechtsgütern schlechterdings nicht mehr verantwortet werden kann. Die äußerste Grenze bildet damit das Rechtsstaatsprinzip mit einer Evidenzkontrolle.

Neben den oben dargestellten Gesichtspunkten ergeben sich für die Weisung auch formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen. Zunächst fordert Art. 85 III 2 GG ausdrücklich, dass die Weisungen an die obersten Landesbehörden (Ministerien) als richtige Weisungsadressaten zu richten sind. In verfahrensmäßiger Hinsicht folgert das BVerfG aus dem Gebot der Bundestreue, das seinerseits wieder aus dem [[1]] entwickelt wird, dass den Bund bei der Inanspruchnahme seines grundsätzlich gegebenen Weisungsrechts Rücksichtnahmepflichten treffen. So darf er das Land nicht einfach mit der Weisung „überfallen“, sondern hat vorher anzukündigen, dass er die Sachkompetenz an sich ziehen will, und das Land daher um Stellungnahme zu bitten. Mit dieser Verfahrensvoraussetzung dürfte die Bundestreue gleichermaßen nur evidenten Fällen eines Rechtsmissbrauchs vorbeugen. In förmlicher Hinsicht muss endlich das Gebot der Weisungsklarheit beachtet werden. Für das Land muss erkennbar sein, zu welchem Verwaltungshandeln es konkret und verbindlich angewiesen wird und zu welchem eben nicht. Dabei sind auch vorangegangene Korrespondenzen ohne verbindliche Anordnung zur Ermittlung des objektiven Sinns der Weisung heranzuziehen. Dass die Weisung nur richtungsgebend, aber eben konkretisierungsbedürftig ist, ist allerdings nicht von vorneherein ausgeschlossen. Daher dürften letztlich alle drei Gesichtspunkte formeller Rechtmäßigkeit einer Weisung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung eher dazu dienen, die Fälle einer krassen rechtswidrigen Inanspruchnahme des Weisungsrechts durch den Bund zu filtern.

Klausurklassiker: Die ehemalige Eisenerzgrube Konrad in Niedersachsen soll nach Ansicht der Bundesregierung Atommüllendlager werden. Nach Beginn des Planfeststellungsverfahrens weigert sich jedoch der neue Landesumweltminister L, der ein entschiedener Gegner von Atomkraft ist, die Umweltverträglichkeitsprüfung anzuerkennen und das Planfeststellungsverfahren fortzuführen. Die Bundesumweltministerin B teilt die Bedenken nicht und will das Verfahren abschließen lassen. Sie weist nach mehreren Schreiben und Gesprächen, in denen sie auch auf ein mögliches Weisungsrecht ihrerseits hinweist, den L an, das Verfahren weiterzuführen. Aus Art. 87c i.V.m. Art. 73 I Nr. 14 GG ergibt sich die fakultative Auftragsverwaltung für die Endlagerung von Atommüll, die in § 24 AtG dann angeordnet wurde. Da ein Fall der Auftragsverwaltung vorliegt, besitzt die Bundesumweltministerin B gegenüber Landesumweltminister L die Weisungskompetenz aus Art. 85 III GG. Mit der alleinigen Behauptung, dass die Weisung in atomrechtlicher Hinsicht rechtswidrig wäre, weil „nur“ die Umweltverträglichkeitsprüfung bisher fehlerhaft gewesen sei, wird L nicht gehört.

2. Recht des angewiesenen Landes und Rechtsweg gegen die Weisung

Von der möglichen evidenten Rechts- bzw. Verfassungswidrigkeit einer Weisung hängt es auch ab, ob das Land in seinen Rechten verletzt ist und wenn ja, wie es eine solche Rechtsverletzung geltend machen kann. Aus Art. 85 GG kann für das Land, ähnlich wie aus Art. 83 GG für den Bund, ein entsprechendes Recht des Landes entwickelt werden, dass ihm seine Wahrnehmungskompetenz im Rahmen des Bund-Länder Verhältnisses überlassen bleibt. Teilweise früher explizit umstritten, zumindest aber heute noch fraglich, ist, ob die rechtswidrige Weisung des Bundes vom Land vor dem BVerfG oder dem BVerwG angegriffen wird. Vor dem BVerfG ist im Rahmen dessen enumerativer Zuständigkeit ein Bund-Länder-Streit i.S.v. Art. 93 I Nr. 3 GG das einschlägige Verfahren. Das BVerwG könnte wegen § 50 I Nr. 1 VwGO zuständig sein, soweit keine verfassungsrechtliche Streitigkeit i.S.v. § 40 I 1 VwGO vorliegt. Auf jeden Fall verfassungsrechtlicher Art sind die Streitigkeiten, die sich um die genuin verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Weisungsrechts drehen, etwa ob überhaupt eine Weisungsbefugnis der Bundesauftragsverwaltung vorliegt, ob das Gebot der Weisungsklarheit eingehalten worden ist oder ob der Bund seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nachgekommen ist. Sobald also unter anderem die Verwaltungskompetenzen an sich fraglich werden, wird um die Auslegung von Verfassungsrecht gestritten. Probleme entstehen aber dort, wo aus der einfachrechtlichen Rechtswidrigkeit der Weisung mehr oder weniger auch auf ihre mögliche Verfassungswidrigkeit geschlossen werden kann. Letztlich sollte in der Klausur darauf abgestellt werden, dass die Weisung nach Art. 85 III GG als solche eben stets verfassungsrechtliche Qualität hat, womit der Verwaltungsrechtsweg verschlossen bleibt. Für die Rechtsverletzung des Landes kommt es auf Fälle von 'evidenten Rechtsverstößen, da aus Art. 85 GG eben kein grundsätzlicher Anspruch des Landes auf eine rechtmäßige Weisung folgt.

3. Rechts- und Fachaufsicht, Art. 85 IV GG

Im Gegensatz zur bloßen Rechtsaufsicht der Art. 84 III 1 GG erstreckt Art. 85 IV 1 GG die Aufsicht des Bundes auch auf die Zweckmäßigkeit der Ausführung. Die Aufsicht wird erst nach dem Weisungsrecht erwähnt. Resultat dieser Systematik ist ein theoretischer Streit, ob das Weisungsrecht eine Anwendung der Aufsicht oder ein eigenes Rechtsinstitut darstellt. Ausdrücklich in Art. 85 IV GG genannte Aufsichtsmittel sind die Anforderungen von Berichten und die Aktenvorlage wie auch die Entsendung von Beauftragten. Letzteres kann im Gegensatz zu Art. 84 III 2 GG gegenüber allen Behörden erfolgen. Zweifelhaft ist für die Bundesauftragsverwaltung, ob dem Beauftragen der Bundesregierung ein eigenes Anordnungsrecht zusteht oder ob dieser nur zu Sachverhaltsermittlung und bloßer Beobachtung ermächtigt ist. Der Charakter der Bundesauftragsverwaltung sowie das Interesse an der effektiven Absicherung des Weisungsrechts sprechen dafür, dem Beauftragen hier eigene Anordnungsrechte zuzugestehen. Letztlich bleibt bei Art. 85 IV GG zweifelhaft, wer überhaupt der Träger der Aufsicht ist. In Betracht kommt die Bundesregierung als Kollegialorgan oder allein das fachliche zuständige Ministerium als oberste Bundesbehörde. Art. 85 IV 2 GG nennt einerseits für die Aufsichtsmittel noch die Bundesregierung als Kollegialorgan, sodass es eines Kabinettsbeschlusses bedürfte, um von diesen Aufsichtsmittel Gebrauch zu machen. Andererseits ist der schärfste Einschnitt in die Kompetenzen der Länder über das Weisungsrecht nach Art. 85 III 1 GG allein den Ministerien überantwortet. Man mag daher a maiore ad minus darauf schließen, dass entgegen des Wortlauts von Art. 85 IV 2 GG die Vorbereitungsmaßnahmen der Informationsbeschaffung vom Weisungsrecht aus Art. 85 III GG ebenfalls umfasst sind und deswegen vom zuständigen Ministerium angeordnet werden können.

C. Bundesverwaltung

I. Ausnahmemodell des Art. 86 GG

Die zweite Ausnahme vom Grundsatz der Landeseigenverwaltung der Bundesgesetze bildet neben der Bundesauftragsverwaltung die Bundesverwaltung, auch Bundeseigenverwaltung genannt. Im Fall der Bundesverwaltung erfolgt der Vollzug der Bundesgesetze durch Bundesbehörden oder dem Bund unmittelbar zurechenbare Körperschaften oder Anstalten. Die Länder sind im Gegensatz zur Bundesauftragsverwaltung bei der Bundesverwaltung in keiner Weise am Vollzug beteiligt. Als Ausnahme vom Regelfall benötigt auch die Bundesverwaltung eine ausdrückliche Kompetenzzuweisung. Dabei wird in einigen Fällen die Bundesverwaltung obligatorisch angeordnet, während für andere Sachgebiete die fakultative Möglichkeit zur einfachgesetzlichen Anordnung der Bundesverwaltung besteht. Die einzelnen Gegenstände der Bundesverwaltung finden sich jeweils in den Art. 87 ff. GG sowie der Finanzverfassung.

II. Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen des Bundes

Ob sich eine Kompetenz des Bundes zur Bundeseigenverwaltung neben den geschriebenen Zuweisungen in Art. 86 ff. GG auch aus ungeschriebenen Verwaltungskompetenzen ergeben kann, wird immer noch diskutiert. Soweit man sie mit der wohl überwiegenden Meinung nicht ausdrücklich ausschließen will, kann für ihre Kategorien und Voraussetzungen weitestgehend auf die ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes verwiesen werden. Auch für sie gilt als ungeschriebene Ausnahme vom Grundsatz des Art. 83 GG, dass sie dem Bund nur unter engen Voraussetzungen zugestanden werden dürfen. Eine bloße Zweckmäßigkeit bundeseigener Verwaltung reicht alleine für die Annahme einer ungeschriebenen Verwaltungskompetenz daher nicht aus. Vielmehr muss der vollständige Vollzug durch die Länder in diesen Fällen unerreichbar sein. Auch bei den Verwaltungskompetenzen dürfte sich im Ausgangspunkt eine ungeschriebene Kompetenz kraft Natur der Sache wiederfinden. Allein aus dem Gesichtspunkt der „Überregionalität“ des Verwaltungshandelns vermag diese jedoch nicht begründet zu werden, sondern auch hier ist wie bei den Gesetzgebungskompetenzen eine engere Begriffsnotwendigkeit immanent. Eine Kompetenz kraft Natur der Sache ergibt sich daher nicht einfach, weil „Rundfunkwellen nicht an Ländergrenzen aufhören wollen“, wohl aber für die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen für Deutsche im Ausland und dem hiermit verbundenen Zweck der nationalen Repräsentation nach außen. Auch innerhalb der Verwaltungskompetenzen existieren Annex- und Kompetenzen kraft Sachzusammenhangs.

III. Formen der Bundesverwaltung

Bei unmittelbarer Bundesverwaltung erfolgt die Verwaltungstätigkeit unmittelbar durch Behörden des Bundes. Die Bundesrepublik wird durch diese rechtlich unselbstständigen Behörden als deren Rechtsträger tätig und wäre entsprechend auch Partei eines Rechtsstreits. Ferner wird hier zwischen Staatsverwaltung mit und ohne eigenen Verwaltungsunterbau weiter differenziert. Ohne eigenen Verwaltungsunterbau erfolgt eine überregionale Verwaltung durch Zentralbehörden wie die obersten Bundesbehörden (Ministerien) oder ihnen nachgeordnete Bundesoberbehörden. Der Aufgabenbereich kann von überregionaler Koordination bis zur unmittelbaren Rechtsetzung nach außen reichen.

Beispiele: Bundeskartellamt und BaFin

Den Verwaltungsunterbau dagegen stellen im Bereich der obersten Bundesbehörden regionalzuständige Mittel- und Unterbehörden dar. In den Fällen des Art. 87 I 1 GG ist der Verwaltungsunterbau obligatorisch. Fakultativ ist er dagegen nach Art. 87 I 2 GG.

Bei der mittelbaren Bundesverwaltung wird hingegen eine selbstständige juristische Person wie eine Körperschaft oder Anstalt zwischengeschaltet, die dem Bund lediglich zurechenbar ist, ihre rechtliche Selbstständigkeit aber nicht deswegen verliert und daher selbst auch Partei eines entsprechenden Rechtsstreits werden würde. Wenn aber der Bund hier Träger der juristischen Person ist und ihm in der Regel weitgehende Einflussrechte zustehen, spricht man bei derartigen Anstalten und Körperschaften dennoch von bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten. Insgesamt wird in diesen Situationen von mittelbarer Bundesverwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten gesprochen.

IV. Erweiterung der Bundesverwaltung über Art. 87 III GG

Etwas versteckt enthält Art. 87 III GG eine generalklauselartige Erweiterungsmöglichkeit der Bundesverwaltung. Er ist dabei selbst Verwaltungskompetenznorm und keine bloße Ordnungsvorschrift, wird jedoch durch die spezielleren Anordnungen der Bundesverwaltung verdrängt. Anstelle einzelne Gegenstände fakultativer Bundeseigenverwaltung zu nennen, knüpft Art. 87 III 1 GG an das Vorliegen einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus den Art. 70 ff. GG an. Der Bund besitzt dann zumindest die Möglichkeit, die in Art. 87 III 1 GG genannten Formen der Bundeseigenverwaltung zu etablieren. Gleichzeitig vermittelt Art. 87 III 1 GG eine originäre Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Erlass der für die Einrichtung der Verwaltungseinheit organisatorischen Gesetze. Letztlich ergibt sich aus einem Umkehrschluss aus Art. 87 III 2 GG, dass über Art. 87 III 1 GG die Errichtung eines Verwaltungsunterbaus ausgeschlossen ist. Es bleibt hier bei der Errichtung selbstständiger Bundesoberbehörden, sofern die unmittelbare Bundesverwaltung gewählt wird. Keine eindeutige Aussage enthält Art. 87 III 1 GG aber dahingehend, ob im Rahmen mittelbarer Staatsverwaltung anstelle von Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts auch privatrechtliche Organisationsformen gewählt werden können, also eine staatlich beherrschte juristische Person des Privatrechts eingerichtet werden kann. Derartige Privatisierungstendenzen der Verwaltung sind allgemein auf dem Vormarsch. Man dürfte für den Bereich der Bundesverwaltung davon ausgehen, dass in Art. 87 III 1 GG die Aufzählung der Körperschaften und Anstalten öffentlichen Rechts keine abschließende ist, sondern alle dem Bund zurechenbare Organisationsformen in Betracht kommen, solange ein allgemeines Regel-Ausnahme-Prinzip der öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten zu den staatlich beherrschten juristischen Personen des Privatrechts besteht.

Über Art. 87 III 2 GG kann der Bund dann bei dringendem Bedarf, wenn also eine Erledigung der betreffenden Aufgabe in anderer organisatorischer Weise nicht möglich ist, beim Erwachsen neuer Aufgaben mit Zustimmung des Bundesrats und der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages bundeseigene Mittel- und Unterbehörden schaffen. Ähnlich wie Art. 87 III 1 GG enthält Art. 87 III 2 GG die notwendige organisatorische Gesetzgebungskompetenz.

E. Vollzug von Unionsrecht

Der Vollzug des Unionsrechts bringt gewisse Besonderheiten mit sich, auf die die Verwaltungskompetenzen der Art. 83 ff. GG nicht immer reibungslos zugeschnitten sind. Das primäre und sekundäre Unionsrecht gehört selbst nicht zu den Bundesgesetzen, auf die sich Art. 83 ff. GG beziehen. Wohl aber fordern spätestens die Loyalitätspflichten der Mitgliedstaaten aus Art. 4 III EUV, das Effizienzgebot und das Diskriminierungsverbot, dass das Unionsrecht von den nationalen Behörden ordnungsgemäß vollzogen wird. Keine Probleme bestehen im Ergebnis bei den umsetzungsbedürftigen Richtlinien. Da die Richtlinien der Union gem. Art. 288 III AEUV verbindlich durch mitgliedstaatliche Rechtsakte umzusetzen sind, schließen sich bezogen auf die Bundesrepublik Deutschland für eben diesen nationalgesetzgeberischen Umsetzungsakt die Gesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG an. Gelangt man für den Gegenstand der Umsetzung dann zu einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes, so finden für den Vollzug dieses die Richtlinie umsetzende Bundesgesetz die Art. 83 ff. GG wiederum Anwendung. Sind die Länder gesetzgebungsbefugt, wird die Richtlinie daher durch Landesgesetz umgesetzt, bleibt es beim Vollzug durch die Länder.

Dagegen schwierig mit den Verwaltungskompetenzen abzustimmen sind die unmittelbar geltenden Bestimmungen des Primärrechts wie auch die sekundärrechtlichen Verordnungen, Beschlüsse und letztlich auch situativ diejenigen Richtlinien, für die sich die in der Unionsrechtsdogmatik etablierte Figur der unmittelbaren Anwendbarkeit als einschlägig erweist. Ein nationalgesetzgeberischer Umsetzungsakt unterbleibt hier nämlich. Die wohl überwiegende Meinung will dennoch die Art. 83 ff. GG analog anwenden, soweit nicht ohnehin der Bund über Art. 87 III GG seine Verwaltungszuständigkeit erweitern kann und prüft eine hypothetische Gesetzgebungskompetenz.

F. Ministerialfreie Räume

In mehreren Fachbereichen der Verwaltung finden sich sogenannte „ministerialfreie Räume“ (Bereiche ohne ministerielle Aufsicht), welche sich dadurch auszeichnen, dass bestimmten Verwaltungsstellen Handlungsenklaven mit eingeschränkter oder fehlender Weisungsunterworfenheit gegenüber dem fachlich zuständigen Ministerium zugewiesen sind. Für solche Stellen besteht eine sachliche Unabhängigkeit, die sie aus der Verwaltungshierarchie teilweise ausgliedert. Ministerialfreie Räume wecken Bedenken im Hinblick auf demokratische Legitimationsketten. Die von Art. 86 GG vorausgesetzte Steuerungsmöglichkeit des Bundes entfällt, womit die demokratische Legitimation der handelnden Stelle zweifelhaft wird. Hinsichtlich letzterer gilt, dass die verschiedenen Ausprägungen demokratischer Legitimation sich wechselseitig beeinflussen und nur ein gewisses Legitimationsniveau erforderlich ist, dessen Effektivität auf unterschiedlichen Wegen hergestellt werden kann. Ein Verzicht auf Einzelweisungen kann ausnahmsweise durch eine höhere Regelungsdichte hinsichtlich der durchzuführenden Tätigkeiten oder durch die Einsetzung eines Kollegialorgans, wodurch eine Mehrzahl demokratisch legitimierter Personen an der Entscheidung mitwirken, kompensiert werden.

Beispiele: Bundesbank (Art. 88 1 GG, § 12 1 BBankG), Datenschutzbeauftrage von Bund und Ländern (Art. 51 I DSGVO, § 10 I BDSG)

G. Mischverwaltung, Kooperation und Organleihen

Eine klare Trennung der Verwaltungstätigkeiten von Bund und Ländern ist im föderalen Gefüge oft nicht möglich, auch wenn dieArt. 83 ff. GG keine Doppelzuständigkeit kennen. Grundsätzliche Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsaspekte führen häufig zur Situation, dass Bund und Länder Verwaltungstätigkeiten wechselseitig wahrnehmen wollen oder schlichtweg müssen. Ob derartige Verwaltungsformen in Widerspruch mit den Art. 83 ff. GG stehen, ist anhand des Einzelfalls zu beurteilen.

I. Dogmatik des Mischverwaltungsverbots

Die in Art. 83 ff. GG statuierten Formen von Verwaltungskompetenzen sind wie die Gesetzgebungskompetenzen im Ausgangspunkt abschließend und zwingend. Bund und Ländern können über sie nicht disponieren. Aus dieser Erkenntnis entwickelte sich das Dogma vom Verbot der Mischverwaltung. Hieraus folgen mehrere grundgesetzliche Wertentscheidungen für mögliche Mitplanungs-, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher Art durch Bund und Länder. Ausschlaggebend ist zunächst, dass die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern nicht verschoben werden dürfen. Es gilt ein Kompetenzerhaltungsgebot. Das bedeutet, dass die Verwaltungskompetenzen hinsichtlich ihrer Form und der Einwirkungsrechte des Bundes auf die Länder nicht umgangen werden dürfen (Umgehungsverbot). Die Wahrnehmung der Verwaltungskompetenz erfolgt durch eigenes Personal und eigene Sachmittel des jeweils ermächtigten Hoheitsträgers (eigenverantwortliche Organwahrnehmung). Die Zurechnung von Personal und Verwaltungshandlungen zu eigenverantwortlich kompetenten Verwaltungsträgern steht ihrerseits unter der Bedingung der Verantwortungsklarheit.

Das Grundgesetz kennt etwa in Art. 91a – e GG auch Ausnahmen. Vor Einfügung des Art. 91e GG ordnete das BVerfG die mit Verwaltungsbefugnissen ausgestatteten Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften von Bund und Kommunen noch als einen Fall der unzulässigen Mischverwaltung ein.

II. Kooperation

Aber eben auch außerhalb der vom Grundgesetz genannten Fälle von Gemeinschaftsaufgaben besteht in der Verwaltungspraxis oftmals ein hohes Bedürfnis an einem kooperativen Föderalismus. Die Vielfalt dieser Kooperationsformen hinsichtlich ihrer Motive, Form und Intensität des Zusammenwirkens von mehreren Verwaltungsträgern kann hier nur angedeutet werden. Im Ausgangspunkt dürfte man sich mit den oben genannten Kriterien auch hier darauf zurückbesinnen, ab wann eine unzulässige Kompetenzverschiebung unter Aufgabe der Verantwortungsklarheit vorliegt oder ob es sich um eine zulässige Kooperation handelt.

III. Organleihen

Keine Kompetenzverschiebung stellt im Ergebnis die Figur der Organleihe dar. Als Organleihen bezeichnet man Situationen, in denen ein Organ eines Verwaltungsträgers neben dessen Verwaltungsaufgaben auch diejenigen eines anderen Verwaltungsträgers wahrnimmt, wobei es dem letzteren nicht nur funktionell zugeordnet wird, sondern in organisationsrechtlichen Bezügen als dessen Organ auftritt, was letztlich – im Gegensatz zur Amtshilfe – dann zu einer Zurechnung der Handlungen des ausgeliehenen Organs für den fremden Verwaltungsträger als eigene führt. Organleihen bedürfen aber als Ausnahme vom Grundsatz eigenverantwortlicher Organwahrnehmung immer eines besonderen sachlichen Grundes und sind nur für eng umgrenzte Verwaltungsmaterien zulässig. In Fällen der Organleihe ist also stets der beliehene Verwaltungsträger der materiell und prozessual Verantwortliche und nicht mehr derjenige, dem das Organ originär angehört.

Beispiel: Gemäß § 55 II Nr. 1 LKO RLP handelt die janusköpfige Kreisverwaltung bei der Wahrnehmung der Aufgaben der Kommunalaufsicht als Behörde der allgemeinen Landesverwaltung und nicht als eine des Landkreises. Klagegegner im Verwaltungsprozess ist daher das Land.

H. Rechts- und Amtshilfe, Bundesintervention, Bundeszwang

Auch diese Institute bringen eine gewisse Überformung der Verwaltungskompetenzen mit sich und stehen daher in unmittelbaren Zusammenhang mit ihnen. Als Prüfungsstoff dürften sie eher exotisch sein, weshalb hier allein die Kenntnis ihrer Existenz und die jeweilige Unterscheidung der Begrifflichkeiten ausreichend sein dürfte.

I. Rechts- und Amtshilfe

Die allgemeine Verpflichtung zur Rechts- und Amtshilfe stellt für sich positiv klar, dass die Verwaltungskompetenzen keine unüberwindliche Separierung der Staatsgewalt im Bundesstaat darstellen und lässt daher eine Kooperation von Bund und Ländern zugunsten der „Einheit des Staatsorganismus“ für punktuelle Aushilfen zu. Eine Legaldefinition enthält die Rahmenvorschrift des Art. 35 I GG allerdings nicht. Grundsätzlich liegt eine Amtshilfe nach allgemeiner Meinung vor, wenn aufgrund des Ersuchens einer zuständigen Behörde (ersuchende Behörde) eine Beistandsleistung einer anderen eigentlich unzuständigen Behörde (ersuchte Behörde) im Einzelfall als (oder ergänzend zur) Aufgabe der zuständigen Behörde erbracht wird. Dabei handelt es sich oft auch um klassische Eingriffsverwaltung.

Umstritten sind die Fälle der Spontanhilfe. Sie kennzeichnen sich dadurch, dass ein förmliches Amtshilfeersuchen aus Zeitgründen nicht stattfinden kann. In der Literatur werden teilweise Spontanhilfen als aufgedrängte Hilfsmaßnahmen unter Missachtung von Verfahrensherrschaften und Verwischung von Zuständigkeiten pauschal abgelehnt. Andere verweisen in Konstellationen sachlicher Unzuständigkeit auf die öffentlich-rechtliche GoA. In Fällen besonderer Dringlichkeit, innerhalb derer die angemessene Aufgabenerfüllung durch die zuständige Behörde ausgeschlossen ist und ein nicht rückgängig zu machender schwerer Schaden droht, dürfte jedoch auch die (aufgedrängte) Spontanhilfe insoweit grundsätzlich zulässig sein, inwieweit es sich bei ihr noch um eine bloße Hilfeleistung handelt. Nur dann, wenn es sich nicht mehr um eine solche bloße Hilfestellung handelt, sondern die handelnde Behörde sich die Aufgabe wie eine eigene Zuständigkeit anmaßt, um damit ein Hauptverfahren zu leiten, ist eine Spontanhilfe als unzulässig abzulehnen. Dann aber auch nur dann sollte an dieser Stelle die ohnehin umstrittene Figur der öffentlich-rechtlichen GoA unter zwei Hoheitsträgern erörtert werden. Geht auch diese fehl, so ist das anmaßende Handeln schlicht rechtswidrig.

Die Amtshilfe grenzt sich somit auch von der Organleihe neben der fehlenden Zurechnung des Verhaltens gegenüber Dritten dadurch ab, dass die Amtshilfe auf eine kleine Aushilfe im Einzelfall beschränkt ist und gerade keine Übernahme ganzer Aufgabenbereiche auf Dauer erlaubt. Von einer Rechtshilfe in Abgrenzung zur Amtshilfe spricht man dagegen, wenn es sich bei der ersuchten Maßnahme um eine richterliche Tätigkeit handelt.

II. Bundesintervention

Während im hier nicht näher erörterten Art. 35 II GG für den Eintritt des Bundes bei regionalen Notstands- und Katastrophenhilfen eine Anforderungshandlung der Länder erforderlich ist, gewährt der überregionale Katastrophennotstand des Art. 35 III GG dem Bund eine eigene Handlungsinitiative und die Befugnis zur Bundesintervention. Dabei werden an den Tatbestand des Art. 35 II GG zwei weitere Qualifikationen geknüpft. Erforderlich ist erstens ein überregionales Ausmaß und zweitens muss die Ausübung der Befugnisse der Bundesregierung auch tatsächlich erforderlich sein (Subsidiarität). Liegen diese vor, so verfügt die Bundesregierung über drei Interventionsmittel.

Zunächst kann sie andere Landesregierungen anweisen, den vom Katastrophenfall betroffenen Ländern Polizeikräfte zur Verfügung stellen. Im Umkehrschluss zum Fall des inneren Notstandes nach Art. 91 I GG, wo gem. Art. 91 II 1 GG die Bundesregierung unmittelbar die Polizeibehörden der Länder ihren Anweisungen unterstellen kann, ist bei der Bundesintervention ein solcher Durchgriff unzulässig. Als zweite Möglichkeit kann sie Einheiten der Bundespolizei einsetzen, welche auch nur Weisungen der Bundesregierung unterliegen und nicht etwa derjenigen der Einsatzländer. Endlich ermöglicht Art. 35 III GG auch den Einsatz der Bundeswehr. Hier liegt die besondere verfassungsmäßige Zulassung, die Art. 87a II GG für einen Einsatz der Bundeswehr fordert. Ein Einsatz im Sinne beider Vorschriften „liegt nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle oder sachliche Mittel der Streitkräfte in ihrem Droh- oder Einschüchterungspotential genutzt werden“. Abzustellen ist hierbei auf eine objektive Perspektive und nicht allein auf die Sicht derjenigen, die einen möglichen Grundrechtseingriff fürchten. Gleichzeitig dürfen die Voraussetzungen des Art. 87a IV GG nicht über Art. 35 II 2 und III GG unterlaufen werden, sofern mit „militärspezifischen“ Waffen vorgegangen wird. Keinen Einsatz der Bundeswehr stellt es hingegen dar, wenn die Bundeswehr nur „in rein technisch-unterstützender Funktion“ tätig wird. Hier bleibt es dann im Rahmen einer Amtshilfe nach Art. 35 I GG, wobei sich auch hier die Frage nach der Zulässigkeit von Spontanhilfe stellen kann.

III. Bundeszwang

Der Bundeszwang des Art. 37 GG will als ultima ratio die Aufrechterhaltung der bundesstaatlichen Ordnung gewährleisten, sofern ein Land eine ihm obliegende verfassungs- oder bundesrechtliche Pflicht nicht erfüllt. Dies tut er weniger aus seiner bisher nicht vorhandenen praktischen Bedeutung als aus seiner unverzichtbaren Reservefunktion heraus. Grundsätzlich ist für die Ausübung des Bundeszwangs durch die Bundesregierung immer die Zustimmung des Bundesrats erforderlich. Dabei spricht allerdings Art. 37 I GG nur von „notwendigen Maßnahmen“ und sortiert nicht in zulässige und unzulässige Maßnahmen. Hierbei wird der Zweck verfolgt, dass die Bundesregierung in solchen Extremfällen flexibel ohne einen numerus-clausus an zulässigen Maßnahmen reagieren kann. Damit verbunden wird nach allgemeiner Meinung angenommen, dass der Bundesregierung ein erhebliches Auswahlermessen hinsichtlich der Mittel wie auch eine weite Einschätzungsprärogative bezüglich der Notwendigkeit eben dieser Mittel zukommt. Umstritten ist dann, ob die Bundesregierung deswegen auch nicht verpflichtet ist, in ähnlichen Fällen die gleichen Mittel zu ergreifen. Endlich ist wegen der fehlenden Staatspraxis und entsprechend fehlender Judikatur des BVerfG eine genaue Auflistung zulässiger und unzulässiger Maßnahmen mit diversen Unsicherheiten verbunden. Jedenfalls der Einsatz von Bundeswehr oder Polizeikräften zu einer Art militärischen Intervention ist unzulässig.

Weiterführende Studienliteratur

• Degenhart, Staatsrecht I, 36. Aufl. 2020, Rn. 517 ff.
• Mager, Staatsrecht I, 9. Aufl. 2021, Rn. 442 ff.
• Voßkuhle/Kaiser, Grundwissen - Öffentliches Recht: Die Ausführung von Bundesgesetzen - Verwaltungskompetenzen, JuS 2017, 316
• Frenzel, Grundfälle zu den Art. 83 ff. GG, JuS 2012, 1082

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Grundsätzlich sind die Länder für den Vollzug von Bundesgesetzen zuständig.
• Es gibt drei wesentliche Arten der Verwaltungskompetenzen: Landeseigenverwaltung, Bundesauftragsverwaltung, Bundesverwaltung.
• Besonders streitträchtig sind Fälle des Weisungsrechts innerhalb der Bundesauftragsverwaltung.
• Solange die Kompetenzordnung gewahrt wird und Verantwortungsklarheit herrscht, können Bund und Länder auch gemeinsame Einrichtungen betreiben.