Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

§ 3 Grundentscheidungen der Verfassung | Inhaltsverzeichnis | § 3.2 Grundrechte

Autor:innen: Louisa Linke, Jan-Louis Wiedmann

Notwendiges Vorwissen: Die Verfassung als Grundlage des staatlichen Handelns

Lernziel: Verstehen des Unterschiedes zwischen Staatszielbestimmungen und Staatsstrukturprinzipien

Eine der wichtigsten Normen des Grundgesetzes, die am Beginn dieses Überblicks stehen soll, ist Art. 20 GG. Sie wird als „Verfassung in Kurzform“, als „Visitenkarte“ der Verfassung oder als Ausdruck des „Verfassungskern[s]“ bezeichnet, da sie wichtige Grundentscheidungen der Verfassung trifft. Die in Art. 20 I bis III GG festgehaltenen Verfassungsprinzipien (sog. Staatsstrukturprinzipien) sind prägend für die Funktionsweise des deutschen Staates. Die Staatsstrukturprinzipien sind sehr generell gefasst und daher auf Konkretisierung durch speziellere Verfassungsvoschriften angewiesen. In ihrer Generalität prägen die Staatsstrukturprinzipien aber (nahezu) alle anderen Vorschriften des Grundgesetzes bzw. determinieren deren Inhalt.

Beispiel: In Art. 20 I, II GG ist das Demokratieprinzip niedergelegt. Diese Grundentscheidung des Art. 20 GG zur „Herrschaft des Volkes“ wird durch viele andere Verfassungsnormen konkretisiert, die ihrerseits Ausprägungen des Demokratieprinzips sind. So bringen etwa die Regeln über die Bundestagswahl (Art. 38 GG) oder über die Wahl der Bundeskanzler:innen (Art. 63 GG) das Demokratieprinzip bereichsspezifisch zum Ausdruck.

Weiterführendes Wissen Bindung der Länder

Die Staatsstrukturprinzipien prägen den deutschen Staat nicht nur auf der Ebene des Bundes. Über das in Art. 28 I 1 GG enthaltene Homogenitätsprinzip binden sie auch die einzelnen Bundesländer. Deren verfassungsmäßige Ordnungen müssen den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Auch die Staatszielbestimmungen (hierzu unten) gelten – jedenfalls soweit die Landesverfassungen keine vergleichbaren Zielbestimmungen enthalten – für die Länder.

A. Die einzelnen Staatsstrukturprinzipien

Art. 20 GG lassen sich fünf solcher Staatsstrukturprinzipien entnehmen. Die ersten vier, das Demokratie-, das Bundesstaats-, das Republik- und das Sozialstaatsprinzip, lassen sich ohne Weiteres aus Abs. 1 („Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“) herauslesen. Das fünfte Statsstrukturprinzip, das Rechtsstaatsprinzip, ist nicht so einfach aus der Verfassung herauszulesen. Es wird üblicherweise aber auf Art. 20 III GG („Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“) gestützt.

Mit diesen fünf Prinzipien trifft das Grundgesetz – stark verkürzt – die Grundentscheidung für eine staatliche Ordnung, die sich (1.) an Recht und Gesetz hält, (2.) vom Willen der Bevölkerung getragen ist, (3.) ihre Macht zwischen Bund und Ländern aufteilt (= Bundesstaatlichkeit/Föderalismus), (4.) sich von der Staatsform der Monarchie abgewendet hat (= Republik) und (5.) sozial ausgestaltet ist. Diese Grundentscheidungen sind natürlich noch sehr vage. Konkrete Rechtsfragen können nur selten unter Rückgriff auf die „allgemeinen“ Staatsstrukturprinzipien beantwortet werden. Daher werden die Staatsstrukturprinzipien durch weitere (Spezial-)Vorschriften konkretisiert.

Beispiel: Das Bundesstaatsprinzip sagt nichts darüber aus, ob das Schulwesen von den Bundesländern oder vom Bund geregelt werden darf. Hierfür bedarf es konkretisierender Kompetenzvorschriften. Es sagt lediglich aus, dass Bund und Ländern verschiedene Kompetenzen verliehen werden. In gleicher Weise gibt das Demokratieprinzip keine Auskunft darüber, durch welches Gremium Bundeskanzler:innen gewählt werden. Auch hierfür bedarf es einer konkreten Regelung. Das Demokratieprinzip gibt nur vor, dass die Besetzung des Kanzler:innenamts (mindestens mittelbar) auf den Willen des Volkes zurückführbar sein muss.

In der Regel werden die allgemeinen Staatsstrukturprinzipien daher nur herangezogen, um (im Rahmen einer systematischen Auslegung) den Inhalt der sie konkretisierenden (Spezial-)Vorschriften näher zu bestimmen. Sie haben aber durchaus auch einen eigenständigen normativen Gehalt. Dieser wird einerseits relevant, wenn es keine Spezialregelungen im Grundgesetz gibt; dann muss unmittelbar auf die Staatsstrukturprinzipien zurückgegriffen werden. Andererseits wird der eigenständige Gehalt der Staatsstrukturprinzipien bedeutsam, wenn die Verfassung geändert werden soll. Gemäß Art. 79 III GG, der sog. Ewigkeitsklausel, ist eine Verfassungsänderung nämlich unzulässig, wenn sie die in Art. 20 GG festgehaltenen Grundsätze (die Staatsstrukturprinzipien) berührt. Verfassungsänderungen sind also nur dann zulässig, wenn sie den Staatsstrukturprinzipien „im [A]llgemeinen Rechnung [tragen]“. Insoweit sind die Staatsstrukturprinzipien Maßstab der gesamten Rechtsordnung.

Beispiel: Ein (verfassungsänderndes) Gesetz, welches vorsähe, dass das Bundeskanzler:innenamt fortan nicht mehr durch Wahl, sondern durch Erbfolge erworben wird, wäre mit dem Republik- und dem Demokratieprinzip unvereinbar und daher gem. Art. 79 III i.V.m. Art. 20 I GG nichtig. Denn während das Demokratieprinzip zwar nicht vorgibt, wie genau das Kanzler:innenamt zu besetzen ist – diese Funktion übernimmt Art. 63 GG –, gibt es doch vor, dass die Bestimmung auf demokratischen Wege erfolgen muss (s.o.).

Weiterführendes Wissen

Zu bestimmen, worin der eigenständige normative Gehalt der Staatsstrukturprinzipien konkret liegt, bereitet erhebliche Probleme. Denn die Demokratie, den Rechtsstaat oder den Bundesstaat gibt es schlicht nicht. Vielmehr gibt es ganz verschiedene Verständnisse von Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und so weiter. Gemeint sein können in Art. 20 GG daher nur das Demokratie-, Rechtsstaats-, Republik-, Bundesstaats- und Sozialstaatsprinzip grundgesetzlicher Prägung. Doch wie ist dieses grundgesetzliche Verständnis der jeweiligen Prinzipien zu bestimmen?

Zunächst stehen die Staatsstrukturprinzipien und die sie konkretisierenden Einzelbestimmungen des Grundgesetzes in einem Verhältnis der wechselseitigen Beeinflussung: Einerseits verdeutlicht erst die Summe der Einzelregelungen, was das Grundgesetz unter „Demokratie“, „Rechtsstaat“ und Co. versteht; andererseits muss das so gewonnene übergeordnete Verständnis auch wieder in die Einzelvorschriften „hineingelesen“ werden. Hinzu kommt, dass die Staatsstrukturprinzipien maßgeblich durch das historisches Verfassungsverständnis, aber auch durch „neuere“ Impulse der Rechtsprechung und der Rechtswissenschaft geprägt werden. Zuletzt darf nicht übersehen werden, dass die Staatsstrukturprinzipien gerade wegen ihrer abstrakten Formulierung von einer Entwicklungsoffenheit geprägt sind. Die Interpretation der Staatsstrukturprinzipien ist daher nie abgeschlossen, sondern ein stetiger Prozess, der zwar von historischen, politischen und kulturellen Vorstellungen geprägt ist, aber auch einem Bedeutungswandel in der Zeit zugänglich ist.

Diese hoch-komplexe Normstruktur der Staatsstrukturprinzipien soll nicht abschreckend wirken. Klausurkonstellationen können ohne Weiteres gemeistert werden, wenn die gefestigten Einzelausprägungen der Staatsstrukturprinzipien (die in diesem Lehrbuch in Kapitel 2 behandelt werden) beherrscht werden. Die Entwicklungsoffenheit der Staatsstrukturprinzipien soll hier aber dennoch betont werden, um dem Missverständnis vorzubeugen, das hergebrachte Verständnis der Staatsprinzipien sei „in Stein gemeißelt“. Zwar darf die Entwicklungsoffenheit der in Art. 20 GG niedergelegten Prinzipien nicht mit Beliebigkeit verwechselt werden; sicherlich gibt es einige Kernelemente, die für die einzelnen Prinzipien unabdingbar sind. Gerade in den zahlreichen „Graubereichen“ darf es mit dem Verweis auf überkommene Verständnisse der Staatsstrukturprinzipien aber nicht sein Bewenden haben. Hier kann es vielmehr geboten sein, die den Staatsstrukturprinzipien zugrundeliegenden Erwägungen auf neue Situationen anzuwenden. Insoweit sollte die Entwicklungsoffenheit der in Art. 20 GG niedergelegten Staatsstrukturprinzipien (und der Verfassung im Allgemeinen) auch stets als Einladung zum kreativen Denken und Fortentwickeln der Verfassung verstanden werden.

B. Abgrenzung zu Staatszielbestimmungen

Eine gewisse Ähnlichkeit zu den Staatsstrukturprinzipien weisen die Staatszielbestimmungen auf. Auch hierbei handelt es sich um Bestimmungen, die von großer Bedeutung für das staatliche Handeln sind. Gleichwohl prägen die Staatszielbestimmungen die deutsche Staatlichkeit auf anderem Weg. Während die Staatsstrukturprinzipien Aussagen über die Art und Weise der staatlichen Aufgabenerfüllung treffen, geben die Staatszielbestimmungen dem Staat lediglich Ziele vor, die dieser (unter Wahrung der Staatsstrukturprinzipien) zu verfolgen hat. Zugespitzt könnte man sagen: Die Staatszielbestimmungen geben dem Staat auf, was er zu tun hat, während die Staatsstrukturprinzipien vorgeben wie er es zu tun hat.

Beispiel: Das Grundgesetz legt die Bundesrepublik Deutschland insbesondere auf den Schutz der Umwelt und der Tiere (Art. 20a GG), die Verwirklichung der Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 3 Abs. 2 GG) und die europäische Integration (Art. 23 GG) fest.

Die Staatszielbestimmungen sind zwar verbindliche Verfassungsnormen, belassen dem Staat aber einen großen Spielraum bei der Erfüllung der Ziele.

Weiterführendes Wissen zur Abgrenzung von Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

Trotz dieser klaren Unterschiede zwischen Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen ist die Einordnung nicht immer klar. So ist etwa umstritten, ob Art. 20 I GG („sozialer [Staat]“) ein Staatsstrukturprinzip oder ein Staatsziel der Sozialstaatlichkeit postuliert. Entscheidender als die theoretische Einordnung ist letztlich aber, dass man sich den normativen Gehalt der konkreten Verfassungsvorschrift vor Augen führt. Diese werden in den nächsten Kapiteln eingehend behandelt.

Weiterführende Studienliteratur

• Kees, Die Staatsstrukturprinzipien in der Klausurbearbeitung, JA 2008, 795.
• Schladebach, Staatszielbestimmungen im Verfassungsrecht, JuS 2018, 118.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Die Staatsstrukturprinzipien bilden die fundamentale Grundstruktur oder das Wesen des Staates. Sie lassen sich aus Art. 20 I-III GG herleiten.
• Staatsstrukturprinzipien sind das Demokratieprinzip, das Rechtsstaatsprinzip, das Bundesstaatsprinzip, das Republikprinzip und das Sozialstaatsprinzip.
• Auch Staatszielbestimmungen sind verbindliches Verfassungsrecht. Sie geben dem Staat aber nur bestimmte Ziele vor, bei deren Erreichung diesem ein großer Spielraum zukommt.
• Als Staatsziele sind insbesondere der Umwelt- und Tierschutzauftrag (Art. 20a GG), das Gebot der Verwirklichung der Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 3 II GG), sowie der Auftrag zur europäischen Integration (Art. 23 GG) zu nennen.