Bundesstaatsprinzip

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Autor:innen: Louisa Linke

Notwendiges Vorwissen: Demokratieprinzip

Lernziel: Verstehen des Bundesstaatsprinzips samt seinen Konkretisierungen

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat, vergleiche Art. 20 I GG. Das Strukturprinzip wird durch seine verschiedenen Ausprägungen, auf die im Folgenden einzugehen ist, näher konkretisiert. Es ist ein tragendes Strukturprinzip, welches durch die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 III GG geschützt ist. Dies umfasst zum einen die Gliederung des Bundes in Länder (den Ländern muss Staatsgewalt zukommen, nicht geschützt ist der Bestand einzelner Bundesländer, vergleiche Art. 29 GG) und zum anderen die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung.

Das Bundesstaatsprinzip kann im Rahmen einer Klausur über seine Konkretisierungen, insbesondere den Grundsatz der Bundestreue oder den Grundsatz der vertikalen Gewaltenteilung relevant werden, gegebenenfalls kann auch die kooperative Zusammenarbeit oder die Homogenitätsklausel Gegenstand des Sachverhaltes sein.

A. Begriff Bundesstaat[Bearbeiten]

Der Bundesstaat als Gesamtstaat besteht aus dem Bund (Zentralstaat) und den 16 Bundesländern (Gliedstaaten). Der Gesamtstaat setzt sich folglich aus dem Zentralstaat und den Gliedstaaten zusammen (zweigliedriger Bundesstaatsbegriff).[1] Dabei ist die Staatsgewalt auf den Bund sowie auf die einzelnen Bundesländer verteilt. Aufgrund der ihnen durch das Grundgesetz zugewiesenen Kompetenz kommt den Bundesländern eine originäre Staatsgewalt zu, aber keine uneingeschränkte Souveränität. Das Verhältnis zwischen Zentral- und Gliedstaaten wird durch das Grundgesetz bestimmt.

Der Bundesstaat steht im Gegensatz zum Einheitsstaat. Staatsqualität hat hierbei nur der Zentralstaat, hingegen nicht die verschiedenen Untergliederungen.

B. Verhältnis Zentralstaat (Bund) und Gliedstaaten (Länder)[Bearbeiten]

Da sowohl dem Bund als auch den Ländern Staatsgewalt zukommt, ist im Folgenden näher auf das Verhältnis zwischen Bund und Ländern einzugehen. Dieses wird durch das Bundesstaatsprinzip beziehungsweise konkrete Regelungen des Grundgesetzes bestimmt.

I. Bundesstaatliche Kompetenzordnung (vertikale Gewaltenteilung)[Bearbeiten]

Die Aufteilung der staatlichen Befugnisse erfolgt durch das Grundgesetz. Zentrale Norm bildet hierbei Art. 30 GG: Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.

Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist dabei Sache des Bundes, vergleiche. Art. 32 I GG. Im Rahmen der Gesetzgebung wird der Grundsatz des Art. 30 GG durch Art. 70 GG konkretisiert, für die Verwaltungskompetenzen erfolgt dies über Art. 83 GG. Die Gesetzgebungskompetenzen liegen, anders jedoch als es die Regelungen des Art. 30, 70 GG andeuten, zumeist beim Bund. Auch die Föderalismusreform 2006 hat hieran wenig geändert. Zu berücksichtigen ist, dass wenngleich dem Bund die Kompetenz-Kompetenz (der Bund hat die Kompetenz, seine eigenen Zuständigkeiten zu definieren) zukommt, dieser den Ländern zumindest einen substantiellen Bereich für eine autonome Rechtssetzung belassen muss. Bei den Verwaltungskompetenzen liegt die Ausführung jedoch zumeist beim Land. Daneben ist gemäß Art. 92 GG die rechtsprechende Gewalt grundsätzlich Ländersache mit Ausnahme der Bundesgerichte. Außerdem wirken die Länder bei EU-Angelegenheiten mit (Art. 23 GG).

Vertikale und horizontale Gewaltenteilung

Durch diese Form der vertikalen Gewaltenteilung, also der Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern, resultiert eine Art politisches Gegengewicht der Länder zum Bund. Durch die Verteilung und Verschränkung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen bewirkt dies etwa eine partielle Kontrolle der staatlichen Gewalt und eine Verhinderung von Machtmissbrauch.

Wiederholung

Neben der vertikalen Gewaltenteilung gibt es auch die horizontale Gewaltenteilung. Nach der horizontalen Gewaltenteilung wird die Gewalt auf die Legislative, die Exekutive und die Judikative verteilt.

II. Einwirkungsrechte[Bearbeiten]

Dem Bund kommen etwa im Rahmen der Verwaltung entsprechende Einwirkungsrechte zu, zum Beispiel steht dem Bund das Recht zu Weisungen zu erteilen, vgl. Art. 85 III GG oder Bundeszwang auszuüben, vergleiche Art. 37 GG.

Im Zusammenhang mit der Gesetzgebung ist auf die Kollisionsregelung des Art. 31 GG hinzuweisen, wonach Bundesrecht Landesrecht bricht. Allerdings greift diese Kollisionsregelung nur, wenn die landesrechtliche Regelung im Einklang mit der Kompetenzordnung erlassen wurde. Daher ist die Anwendbarkeit der Regelung eher nachrangig zu beurteilen, denn die Kompetenzen sind in der Regel ausschließlich dem Bund oder den Ländern zugeordnet. Wurde das Gesetz in Widerspruch zur Kompetenzordnung erlassen, ist es bereits aus diesem Grund nichtig, eines Rückgriffs auf die Kollisionsregel bedarf es in diesem Fall nicht.

Den Ländern kommen insbesondere durch den Bundesrat und die ihnen damit gewährte Möglichkeit, bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mitzuwirken (Art. 50 GG), Einwirkungsrechte gegenüber dem Bund zu.

III. Homogenitätsprinzip (Art. 28 I GG)[Bearbeiten]

Den Ländern kommt eine Verfassungsautonomie zu. Dabei sind sie jedoch nicht vollständig frei, sich eine Verfassung zu geben. Vielmehr werden sie beschränkt durch die Homogenitätsklausel des Art. 28 I 1 GG. Demnach muss die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. Dies hat etwa zur Folge, dass in den Bundesländern gewählte Landesparlamente existieren müssen (Demokratieprinzip). Das Grundgesetz bestimmt demgemäß materielle Vorgaben, die in den Landesverfassungen festgeschrieben werden müssen (Eigenstaatlichkeit der Länder). Gefordert ist aber nur eine gewisse Übereinstimmung der Bundesverfassung mit den Landesverfassungen.[2]

Dabei hat der Bund gemäß Art. 28 III GG zu gewährleisten, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen des Art. 28 I GG entspricht.

Art. 28 I 2 - 4 GG lassen erkennen, dass diese Homogenität sich bis auf die Ebene der Kommunen fortsetzt. Diesen spricht Art. 28 II GG das Selbstverwaltungsrecht zu. Das Recht auf Selbstverwaltung gestattet den Gemeinden, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen des geltenden Rechts selbstbestimmt und eigenständig zu regeln. In Fortsetzung der von der Homogenitätsklausel geforderten demokratischen Grundstrukturen muss es auch auf der kommunalen Ebene aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgehende Vertretungen der Bürger*innen geben, die das Selbstverwaltungsrecht ausüben. Die Gemeinderäte, die gemäß Art. 28 I 3 GG auch von EU-Ausländer*innen gewählt werden, sind jedoch Teil der Exekutive und nicht der Legislative.

IV. Bundestreue (oder Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens)[Bearbeiten]

Die bereits kurz angesprochene Verteilung der Kompetenzen kann dazu führen, dass bei ihrer Ausübung gegenseitige Interessen berührt werden. Bund und Länder sind dann zu einer ihnen zumutbaren gegenseitigen Rücksichtnahme auf das Gesamtstaatinteresse beziehungsweise auf die Belange der Bundesländer verpflichtet.[3] Dies betrifft grundsätzlich alle Belange. Die Verpflichtung zur gegenseitigen Rücksichtnahme gilt sowohl im Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern (und umgekehrt) sowie im Verhältnis der Länder untereinander. Der Grundsatz der Bundestreue kann etwa bei der Beschränkung von Kompetenzen Berücksichtigung finden, zum Beispiel in der Form, dass bestehende Gesetzgebungskompetenzen nur modifiziert ausgeübt werden dürfen.[4] Außerdem können sich Verfahrenspflichten ergeben, wie eine Anhörung, eine Information oder eine Gleichbehandlung der Länder.[5] Neben den Verfahrenspflichten können aus dem Grundsatz aber auch Hilfs- und Mitwirkungspflichten[6] beziehungsweise Koordinierungs- und Kooperationspflichten resultieren.[7]

Beispiel: Wenn der Bund eine Weisung nach Art. 85 III 1 GG erteilen möchte, so muss er dem Land aufgrund des Grundsatzes der Bundestreue die Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Hiervon kann er nur in Ausnahmefällen, etwa bei einer besonderen Eilbedürftigkeit absehen.[8]

Es handelt sich hierbei um einen ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz, der als eine Schranke bei der Ausübung der Kompetenzen wirkt. Er stellt keine eigene Anspruchsgrundlage dar, auf die sich die Länder oder der Bund berufen können. Zwischen dem Bund und den Ländern muss vielmehr bereits ein materielles Verfassungsrechtsverhältnis bestehen. Denn der Grundsatz der Bundestreue ist akzessorischer Natur. Er begründet gerade keine selbstständigen Pflichten des Bundes oder eines Landes. Er betrifft vielmehr die Art und Weise der Wahrnehmung der Kompetenzen beziehungsweise der Ausgestaltung des Verhältnisses untereinander. Besteht ein solches Verhältnis, werden der Bund sowie die Länder aber nur zu einer Rücksichtnahme verpflichtet, aus der Bundestreue lässt sich kein Auftrag zur Angleichung der gesetzlichen Regelungen etwa innerhalb der Länder ableiten.

Beispiel: Das BVerfG hat bereits entschieden, dass zwischen dem Bund und den Ländern kein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis aus Art. 46 II-IV GG i.V.m. dem Grundsatz der Bundestreue existiert. Deshalb fehlte es bei dem Unterlassen der Bundesregierung einen Bund-Länder-Streit gegen das Land Nordrhein-Westfahlen einzuleiten (infolge eines rechtswidrig eingeleiteten Ermittlungsverfahrens gegen einen Bundestagsabgeordneten) bereits an einem Verfassungsrechtsverhältnis in dessen Rahmen der Grundsatz der Bundestreue zu beachten wäre. Der Antrag war demnach zulässig, aber unbegründet.[9]

Eine Verletzung des Verfassungsgrundsatzes kann im Rahmen eines Bund-Länder-Streits geltend gemacht werden (Art. 93 I Nr. 3 GG; §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG).[10]

V. Kooperativer Föderalismus[Bearbeiten]

1. Staatsverträge und Verwaltungsabkommen[Bearbeiten]

Die einzelnen Bundesländer können auch bei der Wahrnehmung ihrer Interessen kooperieren. Motiv einer solchen Kooperation kann dabei das Streben nach einheitlichen Lebensverhältnissen sein, außerdem können sich im administrativen, technischen oder finanziellen Bereich Vorteile ergeben.

Eine Form des kooperativen Föderalismus stellt die Möglichkeit der Länder dar, Staatsverträge abzuschließen. Voraussetzung hierfür ist, dass ihnen die entsprechende Kompetenz zur Regelung der Sachmaterie zukommt.

Beispiel: Ein Beispiel für einen Staatsvertrag bildet etwa der Medienstaatsvertrag (MStV) aus dem Jahr 2020. Ein weiteres Beispiel bildet der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV).

Die Staatsverträge werden dabei von den Ministerpräsidenten:innen der Bundesländer beschlossen. Die Landesparlamente müssen anschließend über ein Transformationsgesetz beschließen, erst nach Zustimmung aller Länder zu den jeweiligen Gesetzen tritt der Staatsvertrag in Kraft. Dies führt zu einer Schwächung der Kompetenzen der Landtage, da diese nur über die Zustimmung oder Ablehnung des bereits ausformulierten Staatsvertrages abstimmen können und somit entsprechende ihnen zustehende Kompetenzen nicht wahrgenommen werden können.

Neben den Staatsverträgen können die Länder untereinander aber auch zusammen mit dem Bund Verwaltungsabkommen abschließen.

Beispiel: Zwischen dem Bund und den Ländern wurde 2021 beispielsweise ein Verwaltungsabkommen zur Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes abgeschlossen.

2. Gemeinsame Einrichtungen[Bearbeiten]

Die Länder können untereinander oder zusammen mit dem Bund auch Vereinbarungen über die Gründung gemeinsamer Organe beziehungsweise Einrichtungen treffen.

Beispiel: So gibt es Ministerpräsidenten:innen- oder Fachminister:innenkonferenzen (zum Beispiel Justizministerkonferenz - JuMiKo). Außerdem stellt das ZDF eine gemeinsame Einrichtung aller Bundesländer dar.

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Weiterführende Studienliteratur[Bearbeiten]

  • Björn G. Schubert, Normative und strukturelle Grundlagen des Bundesstaatsprinzips, Jura 2003, 607–612
  • Andreas Voßkuhle/Ann-Katrin Kaufhold, Grundwissen – Öffentliches Recht: Das Bundesstaatsprinzip, JuS 2010, 873–876

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte[Bearbeiten]

  • Der Gesamtstaat setzt sich aus dem Zentralstaat (Bund) und den Gliedstaaten (Länder) zusammen (zweigliedriger Bundesstaatsbegriff).
  • Dem Bund und den Ländern kommt je eine eigene Staatsgewalt zu. Die Kompetenzen sind somit auf Bund und Länder verteilt. Durch diese Form der vertikalen Gewaltenteilung kann ein Machtmissbrauch verhindert werden. Dem Bund kommt allerdings eine Kompetenz-Kompetenz zu.
  • Den Ländern kommt eine Verfassungsautonomie zu. Dabei sind sie jedoch nicht vollständig frei, sich eine Verfassung zu geben. Vielmehr werden sie beschränkt durch die Homogenitätsklausel des Art. 28 I 1 GG.
  • Bund und Länder sind im Rahmen des Grundsatzes der Bundestreue beziehungsweise des Gebotes des bundesfreundlichen Verhaltens zu einer ihnen zumutbaren gegenseitigen Rücksichtnahme auf das Gesamtstaatinteresse beziehungsweise auf die Belange der Länder verpflichtet. Es handelt sich hierbei um einen ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz.
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Dieser Text wurde von der Initiative für eine offene Rechtswissenschaft OpenRewi erstellt. Wir setzen uns dafür ein, Open Educational Ressources für alle zugänglich zu machen. Folge uns bei Twitter oder trage dich auf unseren Newsletter ein.

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Inhaltsverzeichnis des Buches[Bearbeiten]

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1. Kapitel – Die Grundlagen des Staatsorganisationsrechts - Verfassung und Staat als zentrale Anknüpfungspunkte

2. Kapitel – Staatsstrukturprinzipien – Die Fundamentalnormen des Staates

3. Kapitel – Staatszielbestimmungen

4. Kapitel – Verfassungsorgane

5. Kapitel – Kompetenz und Verfahren

6. Kapitel – Verfassungsgerichtsbarkeit

7. Kapitel – Methodik der Fallbearbeitung im Staatsorganisationsrecht

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. BVerfG, Urt. v. 11.7.1961, Az.: 2 BvG 2/58= BVerfGE 13, 54 (76 f.). In Abgrenzung dazu, besteht für einen dreigliedrigen Bundesstaatsbegriff, bei dem auch dem Gesamtstaat Staatsgewalt zukommt, kein Raum. Dies ergibt sich unter anderem durch die Regelung des Art. 30 GG.
  2. BVerfG, Beschl. v. 24.3.1982, Az.: 2 BvR 233/82 m.w.N. = BVerfGE 60, 175 (207 f.)
  3. BVerfG, Urt. v. 22.3.1995, Az.:&nbs;2 BvG 1/89 = NVwZ 1996, 1093 (1095 f.).
  4. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020, Az.: 2 BvL 4/18, Rn. 80 = NVwZ-Beilage 2020, 90 (100).
  5. BVerfG, Urt. v. 28. 2.1961, Az.: 2 BvG 1, 2/60 = NJW 1961, 547 (551).
  6. BVerfG, Urt. v. 28. 2.1961, Az.: 2 BvG 1, 2/60 = NJW 1961, 547 (551).
  7. Will, Staatsrecht I, 2021, Rn. 82 f.
  8. BVerfG, Urt. v. 10.4.1991, Az.: 2 BvG 1/91 = NVwZ 1991, 870 (871).
  9. BVerfG, Beschl. v. 22.5.1990, Az.: 2 BvG 1/88 = NVwZ 1990, 955 (958).
  10. Siehe für Fallbeispiele etwa Herrmann/Berger, ZJS 2019, 116 ff.; Herrmann/Sauter, ZJS 2016 450 ff.; Eichenhofer, JuS 2021, 532 ff. oder Ruffert/Löbel, JuS 2016, 1088 ff.