Abgeordnete

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Autorin: Louisa Linke

Notwendiges Vorwissen:Wahlen, Bundestag

Lernziel: das freien Mandats und der dieses ergänzenden Rechte, wie die Indemnität und die Immunität verstehen sowie kennenlernen, dass es auch fraktionslose Abgeordnete geben kann, die über bestimmte Rechte verfügen.

Art. 38 I 1 GG bestimmt, dass die Abgeordneten in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden (Wahlrechtsgrundsätze). Ihnen wird durch die Wahl ein auf die Dauer der Legislaturperiode begrenztes Mandat erteilt. Dabei repräsentiert der Bundestag als Ganzes das Volk, sodass die gewählten Abgeordneten in ihrer Gesamtheit als Vertreter:innen des Volkes anzusehen sind.[1]

Wesentliche Norm für die Bestimmung des Bestands und der Ausübung des Mandats bildet Art. 38 I 2 GG (das freie Mandat). Im Grundgesetz finden sich auch ergänzende Rechte, wie etwa die Immunität (Art. 46 II-IV GG) und die Indemnität (Art. 46 I 1 GG).

A. Das freie Mandat[Bearbeiten]

I. Die Regelung des Art. 38 I 2 GG[Bearbeiten]

Abgeordnete sind Vertreter:innen des ganzen Volkes – nicht nur ihrer Wähler:innen (Grundsatz der Gesamtrepräsentation), dabei sind sie nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen, Art. 38 I 2 GG. Dadurch erfährt der Bestand und die Ausübung des Mandats einen verfassungsrechtlichen Schutz. Die Abgeordneten haben bei ihrer Mandatstätigkeit allein das Wohl des Volkes zu berücksichtigen. Ihre Entscheidungsfreiheit, die sie folglich nicht an parteiinternen Vorgaben auszurichten haben, umfasst dabei nicht nur Gewissensfragen, sondern bezieht sich gänzlich auf die parlamentarische Tätigkeit der Abgeordneten (im Plenum, in den Ausschüssen oder in sonstigen Gremien – auch innerhalb der Fraktion). Das freie Mandat dient der Sicherung der repräsentativen Demokratie und geht daher auf das Demokratieprinzip zurück.

Das freie Mandat steht im Gegensatz zum imperativen Mandat. Bei einem imperativen Mandat sind die Mandatsträger:innen an Aufträge und Weisungen gebunden, dies ist beispielsweise bei den Mitgliedern des Bundesrates der Fall.

II. Art und Weise der Ausübung des Mandats[Bearbeiten]

Das freie Mandat gewährleistet nicht nur Rechte, mit ihm gehen auch Pflichten einher. Diese Pflichten werden durch den Auftrag, die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu gewährleisten, bestimmt. Dem Abgeordneten kommt nur eine Entscheidungsfreiheit über die Art und Weise der Ausübung des Mandats zu. Davon nicht umfasst ist demnach eine Entscheidung über das „ob“ der Pflichtenwahrnehmung . Dabei hat die Art und Weise der Pflichtenwahrnehmung in der Form zu erfolgen, dass die Abgeordneten ihre parlamentarischen Aufgaben erfüllen können.[2] Dies wird auch durch die Mittelpunktregelung des § 44a I AbgG deutlich: Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages; unbeschadet dieser Verpflichtung bleiben Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich zulässig.

Weiterführendes Wissen zu Transparenzregeln

Zur Durchsetzung dieser Repräsentationspflichten enthält das AbgG Transparenzregeln, die zur Offenlegung von Tätigkeiten verpflichten. Dies steht nicht im Widerspruch zum freien Mandat. Das BVerfG entschied, dass „Transparenzregeln […] ihre grundsätzliche Rechtfertigung im Vorrang der Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages gegenüber dem Privatinteresse des Abgeordneten an informationeller Abschirmung seiner Tätigkeiten neben dem Mandat“ finden.[3] Im Zuge der sog. „Maskenaffäre“, bei der der Anfangsverdacht der Abgeordnetenbestechung bei der Vermittlung von Mund-Nasen-Bedeckungen bestand, wurden im Jahr 2021 Gesetzesentwürfe zu einer Verschärfung dieser Regelungen in den Bundestag eingebracht. Einem Abgeordneten des Bundestages wurde beispielsweise vorgeworfen, dass er für die Vermittlung von Regierungsaufträgen für einen Mund-Nasen-Schutz-Produzenten Provisionen in sechsstelliger Höhe erhalten haben soll.[4]

Bei der Wahrnehmung der Pflichten sind die Abgeordneten „nur ihrem Gewissen“ unterworfen, wobei diese Entscheidungsfreiheit über echte Gewissensfragen hinaus auf jegliche Entscheidungen zu erweitern ist.[5] Selbstverständlich sind aber auch sie an Recht und Gesetz gebunden, sie haben also die Rechtsordnung zu beachten. Beschränkungen des freien Mandats sind möglich, wenn dies eine verfassungsrechtliche Abwägung gegenüberstehender Interessen notwendig werden lässt. So können Beschränkungen notwendig werden, wenn diese zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments geboten sind.

Beispiel: Die GOBT enthält auch Regelungen zur Ausübung des parlamentarischen Rederechts, wodurch dem Bundestag eine sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben ermöglicht wird. Dadurch werden jedoch gleichzeitig die Rechte der Abgeordneten, insbesondere das freie Mandat beschränkt. Dies ist nach Abwägung der gegenüberstehenden Interessen zulässig, solange den Abgeordneten ihre Rechte nicht vollständig entzogen werden.[6]

III. Bestand des Mandats[Bearbeiten]

Durch das freie Mandat wird auch der Bestand des Mandats geschützt. Die Abgeordneten können von der Partei/Fraktion, anderen Abgeordneten oder den Wähler:innen nicht aus ihrem Amt abberufen werden. Allerdings verliert der:die Abgeordnete sein:ihr Mandat z.B. unter den Voraussetzungen der §§ 46 f. BWahlG; dies ist der Fall bei Ungültigkeit des Erwerbs der Mitgliedschaft, Neufeststellung des Wahlergebnisses, Wegfall einer Voraussetzung seiner jederzeitigen Wählbarkeit, Verzicht, Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Partei oder der Teilorganisation einer Partei, der er:sie angehört, durch das BVerfG nach Art. 21 II 2 GG. Darüber hinaus kann der:die Abgeordnete sein:ihr Mandat etwa durch Tod oder durch Inkompatibilitätsregelungen (z.B. Art. 55 I GG) verlieren. Der Verlust des Mandats wird am häufigsten durch den Verzicht auf dieses eintreten.

Beispiel: Anfang des Jahres 2021 wurde medial intensiv über zwei Abgeordnete berichtet, gegenüber denen der Anfangsverdacht der Abgeordnetenbestechung bestand. Beide Abgeordneten traten aus ihren Parteien aus. Später legte einer der Abgeordneten sein Mandat nieder. Der andere Abgeordnete übt, entgegen der öffentlichen und vor allem auch politischen Kritik (insbesondere auch seiner früheren Partei) weiterhin sein Mandat aus.[7] Es besteht keine politische oder rechtliche Handhabe; im vorliegenden Fall kann der Abgeordnete nur auf das Mandat freiwillig verzichten.[8]

IV. Spannungsverhältnis Abgeordnete – Parteien/Fraktionen[Bearbeiten]

Für die Abgeordneten ergibt sich bei der Ausübung ihres Mandats regelmäßig ein Spannungsverhältnis, denn sie haben eine Doppelstellung zum einen (üblicherweise) als Vertreter:innen einer politischen Partei/Fraktion und zum anderen als Verteter:innen des ganzen Volkes inne. Ersichtlich wird dieses Spannungsverhältnis auch aus Art. 21 I 1 GG und Art. 38 I 2 GG. Weil die Fraktionen im Parlamentsbetrieb eine wesentliche Rolle einnehmen, etwa weil sie die verschiedenartigen Meinungen zusammenführen, bedarf auch der:die einzelne Abgeordnete einer solchen Unterstützung, sofern er:sie Einfluss auf die Entscheidungsfindung im Parlament ausüben möchte. Daher besteht auch seitens der Fraktion eine gewisse Bindung an politische Entscheidungen, der die Abgeordneten nachzukommen haben.[9] Allerdings darf gegenüber den Abgeordneten kein Zwang im Hinblick auf die Art und Weise der Pflichtenwahrnehmung ausgeübt werden. Über die mit der Fraktionsdisziplin einhergehenden Maßgaben dürfen die Fraktionen keine zwingenden Verpflichtungen festlegen. Ein Fraktionszwang ist daher verfassungsrechtlich unzulässig.

Wiederholung

Fraktionszwang: Bei dem Fraktionszwang werden die Abgeordneten verpflichtet in einer bestimmten Art und Weise abzustimmen. Für den Fall der Zuwiderhandlung werden im Vorfeld Sanktionen angedroht, die von der Fraktion auch tatsächlich durchgesetzt werden können und die parlamentarische Tätigkeit des:der Abgeordneten betreffen. Der Fraktionszwang ist verfassungsrechtlich unzulässig.

Fraktionsdisziplin: Bei der Fraktionsdisziplin ordnen sich die Abgeordneten den Mehrheitsbeschlüssen freiwillig unter, damit ein einheitliches Abstimmungsverhalten innerhalb einer Fraktion gewährleistet werden kann. Die Fraktionsdisziplin ist verfassungsrechtlich zulässig.

Beispiel: Mediale Aufmerksamkeit fanden auch die Mitgliederbefragungen der SPD über die jeweiligen Koalitionsverträge mit der CDU/CSU in den Jahren 2013 und 2018. Das BVerfG ging in Bezug auf die Mitgliederbefragung aus dem Jahr 2013 nicht davon aus, dass diese Verpflichtungen nach sich ziehen, die solche im Rahmen einer zulässigen Fraktionsdisziplin überschreiten. [10]

V. Konkrete Rechte, die sich aus dem freien Mandat ergeben[Bearbeiten]

Den Abgeordneten kommen verschiedene Rechte zu. Zum einen kommt ihnen das Antragsrecht zu, wodurch sie Einfluss auf die Beratungen des Parlaments nehmen können. Unter die Mitwirkungsrechte sind das Rede-, Teilnahme- und Stimmrecht der Abgeordneten zu fassen. Damit die Abgeordneten ihren Verpflichtungen nachkommen können, bedürfen sie Informationen, sodass ihnen auch Frage- und Informationsrechte (vgl. §§ 100 ff. GOBT) zu gewähren sind. Sie verfügen des Weiteren über das Assoziationsrecht, also das Recht sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion oder Gruppe zusammenschließen zu können (vergrleiche § 10 I, IV GOBT). Außerdem schützt Art. 38 I 2 GG die räumliche Integrität des Abgeordnetenbüros. Die Auflistung ist nicht abschließend.

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VI. Rechtsschutz[Bearbeiten]

Die Abgeordneten können eine Verletzung ihrer Rechte im Rahmen des Organstreits (Art. 93 I Nr. 1 GG; §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG) geltend machen. Gegenstand des Organstreits können beispielsweise Maßnahmen des Bundestags oder der Bundesregierung sein.[11] Denkbar ist beispielsweise, dass sich der:die Abgeordnete gegen eine Disziplinarmaßnahme des:der Bundestagspräsidenten:in wenden möchte. Im Rahmen des Organstreitverfahren können die Abgeordneten ausschließlich Rechte geltend machen, die sich aus einer organschaftlichen Stellung im Sinne des Art. 38 I 2 GG ergeben. Innerhalb der Begründetheit ist zu prüfen, ob die dem freien Mandat gegenüberstehenden Interessen in Rahmen einer verfassungsrechtlichen Abwägung etwa zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Bundestages überwiegen.

Darüber hinaus ist auch eine Verfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG) denkbar.[12]

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B. Das freie Mandat ergänzende Rechte[Bearbeiten]

I. Ergänzende Rechte[Bearbeiten]

Den Abgeordneten stehen auch Funktionsrechte zu. Diese stehen in einem systematischen Zusammenhang mit den Gewährleistungen des freien Mandats (Art. 38 I 2 GG) und ergänzen dieses beziehungsweise konkretisieren die verfassungsrechtliche Stellung des Abgeordneten. Durch die nachfolgend genannten Rechte soll die Unabhängigkeit der Abgeordneten, die Freiheit des Mandats sowie die Funktionsfähigkeit des Parlaments gesichert werden. Zu den ergänzenden Rechten gehören etwa das Behinderungsverbot (Art. 48 II GG), der Anspruch auf eine angemessene Entschädigung (Diäten) (Art. 48 III GG i.V.m. dem AbgG), die Indemnität (Art. 46 I GG), die Immunität (Art. 46 II-IV GG), das Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 47 GG) und das Beschlagnahmeverbot (Art. 47 GG) sowie das Recht zur freien Benutzung der staatlichen Verkehrsmittel (Art. 48 III 2 GG).

Die Abgeordneten können eine Verletzung ihrer Rechte im Rahmen des Organstreits (Art. 93 I Nr. 1 GG; §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG) geltend machen.

Darüber hinaus können sich Abgeordnete vereinzelt nur gegen eine Verletzung von Rechten im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 90 ff. BVerfGG) wenden. Hierunter fällt etwa die gerichtliche Bestätigung der Beschlagnahme von Unterlagen und Gegenständen. Denn der:die Abgeordnete macht hierbei keine organschaftliche Stellung gegenüber einem im Organstreitverfahren parteifähigen Verfassungsorgan geltend. Vielmehr beruft er:sie sich auf eine Verletzung eines subjektiven öffentlichen Rechts durch die öffentliche Gewalt, er streitet demgegenüber nicht über Statutsrechte. Der:die Abgeordnete kann in diesem Falle mittels der Verfassungsbeschwerde eine Verletzung seiner:ihrer Rechte aus Art. 38 I 2 GG i.V.m. Art. 47 S. 2 GG geltend machen.[13]

II. Indemnität[Bearbeiten]

Ein:e Abgeordnete:r darf zu keiner Zeit wegen seiner:ihrer Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er:sie im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestages zur Verantwortung gezogen werden, Art. 46 I GG.

1. Schutzzwecke[Bearbeiten]

Die Indemnität dient, ebenso wie die Immunität, der Funktionsfähigkeit des Bundestages.[14] Sie sichert die Freiheit des Mandats der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG). Weder die Abgeordneten noch der Bundestag können über dieses Recht disponieren.

Wird die Indemnität durch den Bundestag verletzt, kann der:die Abgeordnete ein Organstreitverfahren anstrengen (Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG). Die Abgeordneten haben gem. Art. 46 I i.V.m. Art. 38 I 2 GG ein Recht auf willkürfreie Entscheidung. Die Indemnität begründet ebenso einen persönlichen Strafausschließungsgrund.[15] Wird dies nicht beachtet, ist der:die Abgeordnete gehalten sich mittels der Rechtsbehelfe der Verfahrensordnungen dagegen zu wenden. Auch eine Verfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG) ist (nach Erschöpfung des Rechtsweges) denkbar.

2. Schutzbereich[Bearbeiten]

Gemäß Art. 46 I 1 GG darf ein Abgeordneter zu keiner Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er im Bundestage oder in einem seiner Ausschüsse getan hat, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestages zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt gem. S. 2 nicht für verleumderische Beleidigungen.

Die Abstimmung bzw. die Äußerung muss nach Erwerb des Mandats (siehe § 45 BWahlG) geschehen sein. Das Recht bleibt hingegen zeitlich betrachtet danach weitergehend unbeschränkt bestehen. Unter Abstimmungen sind Sach- und Personalentscheidungen zu verstehen, unter Äußerungen werden Meinungsäußerungen und Tatsachenbehauptungen (wobei die Form – schriftlich, mündlich, lediglich konkludent – unerheblich ist) gefasst. Weder der Inhalt der Äußerung ist relevant, noch ist entscheidend, in welchem Gremium (Plenum, Ausschuss, Untersuchungsausschuss, Fraktion, Präsidium, Ältestenrat, Wahlprüfungsausschuss) diese geäußert wurde. Mit der Indemnität soll die Freiheit der Diskussion für die Abgeordneten geschützt werden. Daher sind auch nur Äußerungen geschützt, die in der Betätigung des Mandats begründet sind.[16] Dabei muss der:die Abgeordnete auch spezifische Befugnisse seines:ihres Amtes ausüben. Nicht geschützt sind daher Privatgespräche oder Äußerungen bei Wahlveranstaltungen oder im Rahmen von Interviews. Eine Ausnahme wird hingegen für Wiederholungen von Äußerungen in öffentlichen Sitzungen des Bundestages außerhalb dieser gemacht, Art. 42 III GG stellt den Abgeordneten hierbei von jeder Verantwortlichkeit frei.[17] Nicht geschützt sind darüber hinaus gem. Art. 46 I 2 GG verleumderische Beleidigungen (vgl. hierzu §§ 103, 187, 187a StGB).[18]

Die Indemnität schützt die Abgeordneten vor jeglicher außerparlamentarischen (hoheitlichen) Verfolgung, worunter eine strafrechtliche, disziplinarrechtliche, standesrechtliche oder auch zivilrechtliche Verfolgung zu verstehen ist. Davon unberührt sind hingegen Ordnungsmaßnahmen durch den Bundestagspräsidenten, also einer innerparlamentarische Maßnahme. Die Indemnität begründet hingegen keinen Schutz gegen Private, so bleibt eine Kündigung beispielsweise möglich.

Beispiel: Im Rahmen einer Haushaltsdebatte bei einer Sitzung des Thüringer Landtags äußerte ein Abgeordneter: „Die wahren Politrambos, meine Damen und Herren, die sitzen bei Ihnen links, dieses Duo Infernale, der Straßenchaotenvater und Tochter König beispielsweise, die dafür verantwortlich sind, dass Polizisten grün und rot geschlagen werden, dass Polizeiautos brennen, dass Barrikaden brennen, nicht Höckes Holzofen, wo der seinen Rotwein davor trinkt, nein, sie zünden richtig die Sachen, die Polizeiautos und die Barrikaden an.“ Die angesprochene Abgeordnete, die dagegen gerichtlich vorging, blieb jedoch erfolglos. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wurde abgelehnt. Eine daraufhin erhobene Verfassungsbeschwerde wurde zurückgewiesen, dabei verwies der ThürVerfGH darauf, dass die Indemnität ein Verfahrenshindernis begründet, was dem Erlass einer einstweiligen Anordnung entgegensteht. Insbesondere erkennt er in den Äußerungen keine verleumderische Beleidigung. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass Art. 46 I GG und Art. 55 I 1 Thüringer Verfassung im Wesentlichen inhaltsgleich sind.[19]

III. Immunität[Bearbeiten]

Immunität bedeutet, dass ein:e Abgeordnete:r wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden darf. Es muss kein Zusammenhang zu der Arbeit des:der Abgeordneten bestehen, damit der Bundestag über die Genehmigung entscheiden muss, Art. 46 II GG.

1. Schutzzwecke[Bearbeiten]

Die Immunität dient der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Bundestages.[20] Der:die einzelne Abgeordnete kann über seine:ihre Immunität nicht disponieren, er:sie kann folglich nicht auf sie verzichten und auch keine Aufhebung verlangen.[21]

Der Genehmigungsvorbehalt begründet gegenüber den Maßnahmen der Strafverfolgungsbehörden ein Verfahrenshindernis. Daneben kann sich der:die Abgeordnete gem. Art. 46 II GG i.V.m. Art. 38 I 2 GG sowie gem. Art. 46 IV GG i.V.m. Art. 38 I 2 GG auf sein:ihr Recht auf willkürfreie Entscheidung berufen.[22] Dieses Recht ist hingegen erst beeinträchtigt, wenn der Bundestag bei seiner Entscheidung über die Genehmigung (Art. 46 II, III GG) oder das Ausüben des Reklamationsrechts (Art. 46 IV GG) den verfassungsrechtlichen Status des:r Abgeordneten in grundlegenderweise verkennt. Die Immunität begründet demnach auch Rechte für den:die einzelne:n Abgeordnete:n gegenüber dem Bundestag. Ist er:sie der Ansicht, dass der Bundestag dieses Recht verletzt hat, kann das Recht im Rahmen eines Organstreits geltend machen (Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG).[23] Wird ein Ermittlungsverfahren ohne die erforderliche Genehmigung eingeleitet, kann sich der:die Abgeordnete dagegen mit den Mitteln des Verfahrensrechts wenden. Hierzu kann auch die Verfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG)[24] gehören.

2. Schutzbereich[Bearbeiten]

Die Immunität gewährt, anders als die Indemnität, nur einen zeitlich begrenzten Schutz. Sie beschränkt sich auf die Dauer des Mandates, sodass es bei einem Mandatsverzicht oder nach dem Ende der Legislaturperiode keiner Genehmigung mehr bedarf.[25] Für Verfahren, die vor der Wahl zum:r Abgeordneten bereits eingeleitet wurden und weitergeführt werden sollen (sogenannte „mitgebrachte Verfahren“), muss nach h.M. eine Genehmigung beantragt werden.[26]

Gemäß Art. 46 II GG darf ein:e Abgeordnete:r wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, dass er:sie bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird. Geschützt werden nur die Abgeordneten des Bundestages. Mit Strafe bedroht sind solche Handlungen, die nach dem StGB oder anderen Strafgesetzen (etwa dem JGG) mit Strafe bedroht sind. Nicht darunter zu subsumieren sind hingegen im Rahmen von Ordnungswidrigkeitenverfahren mit Geldbuße bedrohte Handlungen.[27] Nicht davon umfasst sind auch Vertragsstrafen oder zivilrechtliche Ansprüche (inklusive Zwangsvollstreckung). Zu berücksichtigen sind daneben die in Art. 46 II GG normierten Ausnahmen, also wenn der:die Abgeordnete bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird.

Beispiel: Gegenüber einem Abgeordneten des Deutschen Bundestages besteht der Anfangsverdacht einer Beleidigung politischen Charakters. Die Staatsanwaltschaft darf jedoch ohne Genehmigung des Bundestags kein Ermittlungsverfahren durchführen.

Unter der Genehmigung ist eine vorherige Zustimmung (Einwilligung) zu verstehen. Dem Bundestag kommt bei seiner Entscheidung ein weiter Entscheidungsspielraum zu.[28] Er hat hierbei die Belange des Parlaments mit den Belangen der anderen hoheitlichen Gewalten gegeneinander abzuwägen.[29] Er muss folglich sowohl die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Bundestages berücksichtigen als auch das öffentliche Interesse an einer Strafverfolgung sowie die Interessen des:der konkret betroffenen Abgeordneten. Einer Genehmigung bedarf dabei jede Ermittlung, sofern der:die Abgeordnete als Beschuldigte:r behandelt wird. Davon abweichend sind lediglich vorbereitende Handlungen nicht genehmigungsbedürftig.[30] Auch ist vor der Einstellung offensichtlich unzulässiger oder unbegründeter Ermittlungsverfahren eine Genehmigung nicht einzuholen.[31] Zu berücksichtigen ist, dass pauschal bis zum Ablauf der Wahlperiode die Durchführung von Ermittlungsverfahren gegen Mitglieder des Bundestages wegen Straftaten genehmigt wurde, es sei denn, dass es sich um Beleidigungen (§§ 185, 186, 187a I, 188 I StGB) politischen Charakters handelt (siehe Anlage 6 zu § 107 II GOBT, beachte dazu wurden weitere Ausnahmen normiert).

Die Genehmigung bezieht sich auf die Durchführung eines konkreten Verfahrens oder einer bestimmten Maßnahme.

Beispiel: Gegenüber einem Abgeordneten des Deutschen Bundestages wurde ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Abgeordnetenbestechung eingeleitet. Er soll für die Vermittlung von Regierungsaufträgen für einen Mund-Nasen-Schutz-Produzenten Provisionen in sechsstelliger Höhe erhalten haben. Für den Vollzug der im Rahmen des Ermittlungsverfahrens erlassenen gerichtlichen Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlüsse bedarf es der Genehmigung des Bundestages.[32] Für den Vollzug später gerichtlich angeordneter Vermögensarrest- und Durchsuchungsbeschlüsse bedurfte es erneut der Genehmigung zum Vollzug gerichtlicher Vermögensarrest- und Durchsuchungsbeschlüsse.[33]

Fallbeispiel

Fall: Kurz vor der anstehenden Bundestagswahl wurde medial intensiv über einen Abgeordneten berichtet, gegenüber dem seitens der ermittelnden Staatsanwaltschaft der Anfangsverdacht der Abgeordnetenbestechung bestand. Die Staatsanwaltschaft erwirkte Durchsuchungs- und Beschlagnahmeanordnungen. Sie beantragte alsbald beim Bundestag die Genehmigung zum Vollzug gerichtlicher Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlüsse. Der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung entschied zeitnah und empfahl dem Bundestag die Genehmigung zu erteilen. Der Bundestag kam der Beschlussempfehlung umgehend nach. Schon am nächsten Tag fanden die Durchsuchungen statt. Der Abgeordnete erhob anschließend erfolgreich Beschwerde zum LG, was zu dem Ergebnis kam, dass die Beschlüsse des AG rechtwidrig waren. Es konnte den Verdacht der Abgeordnetenbestechung nicht bestätigen. Der Abgeordnete leitete ein Organstreitverfahren beim BVerfG ein, mit dem er die Feststellung begehrte, dass der Beschluss des Bundestages zum Vollzug der gerichtlichen Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlüsse den Abgeordneten in seinen Rechten aus Art. 46 II GG i.V.m. Art. 38 I 2 GG verletzt. Er monierte insbesondere, dass der Beschluss vier Tage vor der anstehenden Bundestagswahl gefasst wurde, wobei er selbst als Bundestagskandidat aufgestellt war. Ist der Antrag begründet? [34]

Lösung: Der Antrag ist begründet, wenn der Bundestag durch die Erteilung der Genehmigung zum Vollzug der Durchsuchungs- und Beschlagnahmeanordnungen den Anspruch des Abgeordneten aus Art. 46 II i.V. mit Art. 38 I 2 GG auf willkürfreie Entscheidung verletzt hat. Der Bundestag hat bei seiner Entscheidung eine Interessenabwägung zwischen den Belangen des Bundestages und denen anderer hoheitlicher Gewalten vorzunehmen. Dabei dient der Vorbehalt primär dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Parlaments. Ihm kommt bei seiner Entscheidung ein weiter Entscheidungsspielraum zu. Eine Verletzung des Rechts des Abgeordneten auf willkürfreie Entscheidung ist nach der Rechtsprechung des BVerfG demnach erst anzunehmen, wenn im Zuge der Interessenabwägung der verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten in grundlegender Weise verkannt wird. Liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass aus sachfremden Gründen auf die Zusammensetzung des Parlaments Einfluss genommen werden soll, dann hat der Bundestag die Genehmigung zu versagen. Allerdings hat der Bundestag nicht zu berücksichtigen, welche persönlichen Folgen sich für den Abgeordneten aus der Genehmigung ergeben, etwa die Erfolgsaussichten im Hinblick auf die anstehende Bundestagswahl. Ebenfalls kann er die Schlüssigkeit des Tatvorwurfs oder die Verhältnismäßigkeit der Ermittlungsmaßnahme unberücksichtigt lassen. Dies gilt allerdings nur, solange sich keine Zweifel aufdrängen, dass das Ermittlungsverfahren rein aus sachfremden, wie etwa politischen, Gründen geführt wird. In diesem Fall würde der Bundestag selbst willkürlich handeln.[35] Allein aus dem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang zwischen der Durchführung des Ermittlungsverfahrens, insbesondere der Durchsuchungen und der anstehenden Bundestagswahl ergeben sich keine hinreichenden Hinweise dafür, dass die Ermittlungsmaßnahmen rein aus politischen Gründen geführt wurden und somit als willkürlich anzusehen sind. Insbesondere war der Bundestag nach vorstehenden Erwägungen nicht verpflichtet, das Bestehen des Anfangsverdachts über eine Evidenzkontrolle hinaus nachzuprüfen. Das Recht des Abgeordneten aus Art. 46 II GG i.V.m. Art. 38 I 2 GG wurde demnach nicht verletzt. Der Antrag ist folglich unbegründet.

Die Genehmigung des Bundestages ist gem. Art. 46 III GG ferner bei jeder anderen Beschränkung der persönlichen Freiheit eines:r Abgeordneten, die nicht bereits unter Art. 46 II GG fällt, oder zur Einleitung eines Verfahrens gegen eine:n Abgeordnete:n gem. Art. 18 GG erforderlich. Unter der Beschränkung der persönlichen Freiheit ist gem. Art. 46 III 1. Alt. GG eine Restriktion oder Unterbindung der körperlich-räumlichen Bewegungsfreiheit zu verstehen, darunter werden Freiheitsentziehungen und Freiheitsbeschränkungen (z.B. Platzverweise) gefasst.[36]

Beispiel: Einer Genehmigung bedarf es, wenn eine Abgeordnete wegen des dringenden Tatverdachts des Mordes an ihrem Ehemann in Untersuchungshaft genommen werden soll.

Dabei sind jedes Strafverfahren und jedes Verfahren gem. Art. 18 GG gegen eine:n Abgeordnete:n, jede Haft und jede sonstige Beschränkung seiner:ihrer persönlichen Freiheit gem. Art. 46 IV GG auf Verlangen des Bundestages auszusetzen. Der:die Abgeordnete hat demgem. ein Recht auf willkürfreie Entscheidung des Bundestages aus Art. 46 IV GG i.V.m. Art. 38 I 2 GG.[37] Ist er:sie der Ansicht, dass der Bundestag dieses Recht verletzt hat, kann er:sie sein:ihr Recht im Rahmen eines Organstreits geltend machen (Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG).

Dieses Recht wird auch als Reklamationsrecht bezeichnet und dient der Absicherung des Immunitätsschutzes. Damit das Recht wahrgenommen werden kann, verlangt dies eine Unterrichtung über entsprechende Maßnahmen seitens der Behörden. Wird das Reklamationsrecht in zulässiger Weise ausgeübt, entsteht ein Prozesshindernis. Umstritten ist, ob die Erkenntnisse im Rahmen einer nicht genehmigten (gleichwohl aber genehmigungsbedürftigen) Maßnahme einem Verwertungsverbot unterliegen, wobei das strafrechtliche Schrifttum dies ablehnt.[38]

Weiterführendes Wissen

Das konkrete Verfahren, welches zur Erteilung der Genehmigung nach Art. 46 II, III GG eingehalten werden muss, ist in Art. 46 II, III GG selbst nicht enthalten. Wenige nähere Bestimmungen hierzu enthält § 107 GOBT. Gemäß Abs. 1 sind demnach die Ersuchen in Immunitätsangelegenheiten vom Präsidenten des Bundestages unmittelbar an den Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung weiterzuleiten. Dieser hat auch gem. Abs. 2 die Grundsätze über die Behandlung von Ersuchen auf Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Bundestages aufzustellen und diese Grundsätze zum Ausgangspunkt seiner in Einzelfällen zu erarbeitenden Beschlussempfehlungen an den Bundestag zu machen.

Für die Erteilung der Genehmigung notwendig ist ein Antrag auf Erteilung dieser durch den:die Antragsberechtigte:n (z.B. der Staatsanwaltschaft). Dem Wahlausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung obliegt dann die Vorbereitung der Entscheidung des Bundestages. Wenngleich de facto in einigen Fällen die Entscheidung bei dem Wahlausschuss verbleibt, ist der Bundestag zuständig für die Entscheidung über die Erteilung der Genehmigung.[39]

Wiederholung
Unterschiede Indemnität und Immunität
Indemnität Immunität
Schutz der Abgeordneten vor jeglicher außerparlamentarischen (hoheitlichen) Verfolgung
aufgrund von Äußerungen im Bundestag
Schutz vor Strafverfolgung von Handlungen, die außerhalb oder innerhalb des Parlaments stattfanden
persönlicher Strafausschließungsgrund Verfahrenshindernis, Aufhebung der Immunität durch das Parlament möglich
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C. Fraktionslose Abgeordnete[Bearbeiten]

Es besteht für die Abgeordneten keine Verpflichtung sich mit einer Fraktion zusammenzuschließen. Vielmehr obliegt es der Entscheidung des:der jeweiligen Abgeordneten in Ausübung des freien Mandats eine Fraktion zusammen mit anderen Abgeordneten zu bilden. Aufgrund der verschiedenen Privilegien (siehe beispielsweise §§ 57 II 1, 76 I, 89 GOBT) ist es jedoch naheliegend sich einer Fraktion anzuschließen, denkbar ist aber auch, dass ein:e Abgeordnete:r aufgrund verschiedenster Gründe innerhalb der Legislaturperiode des Bundestages aus der Fraktion austritt.

Beispiel: Mediale Aufmerksamkeit erfuhr etwa der Austritt zweier Abgeordneter im Jahr 2021 im Zuge der Maskenaffäre aus ihrer Fraktion, um einen weitergehenden Imageschaden der Parteien zu vermeiden. Gegenüber diesen bestand der Anfangsverdacht der Abgeordnetenbestechung.[40]

Die Rechte und Pflichten der fraktionslosen Abgeordneten ergeben sich gleichermaßen aus Art. 38 I 2 GG. Die Repräsentation des Volkes vollzieht sich durch jede:n einzelne:n Abgeordnete:n, also nur die Gesamtheit der Mitglieder des Bundestages, weshalb jedem:jeder Abgeordneten grundsätzlich die gleichen Mitwirkungsbefugnisse zu gewährleisten sind.[41]

Das BVerfG erkennt hierbei jedoch auch Einschränkungen an. So haben fraktionslose Abgeordnete einen Anspruch darauf, in einen Ausschuss berufen zu werden, sie können dort außerdem Anträge stellen, des Weiteren kommt ihnen ein Rederecht zu. Allerdings wird ihnen ein Stimmrecht versagt, denn die Ausschüsse geben ein Abbild der Stimmverhältnisse im Bundestag wider. Würde der:die einzelne fraktionslose Abgeordnete ein Stimmrecht erhalten, wäre das Stimmgewicht im Hinblick auf die Mehrheitsverhältnisse verzerrt.[42]

Weiterführende Studienliteratur[Bearbeiten]

  • Möllers, Das freie Mandat in der demokratischen Repräsentation, JURA 2008, 937.
  • du Mesnil de Rochemont/ Müller, Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten, JuS 2016, 504 und 603.
  • Wiefelspütz, Die Immunität des Abgeordneten, DVBl. 2002, 1229.
  • Walter, Indemnität und Immunität (Art. 46 GG) im Überblick, JURA 2000, 496.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte[Bearbeiten]

  • Das freie Mandat (Art. 38 I 2 GG) besagt, dass die Abgeordneten Vertreter:innen des ganzen Volkes und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sowie nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Es schützt den Bestand sowie die Art und Weise der Ausübung des Mandats. Dabei sind die Abgeordneten bei all ihren Entscheidungen nur ihrem:seinem Gewissen verpflichtet.
  • Den Abgeordneten kommen verschiedene Rechte und Pflichten im Rahmen seiner:ihrer Mandatsausübung zu. Diese können eingeschränkt werden. Wichtige Rechte sind z.B. Mitwirkungsrechte (Rede-, Teilnahme- und Stimmrecht), Frage- und Informationsrechte, das Assoziationsrecht und die räumliche Integrität der Abgeordnetenbüros.
  • Das freie Mandat wird ergänzt durch weitere Rechte, wie z.B. den Anspruch auf eine angemessene Entschädigung (Diäten) (Art. 48 III GG i.V.m. dem AbgG), die Indemnität (Art. 46 I GG), die Immunität (Art. 46 II-IV GG), das Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 47 GG) und das Beschlagnahmeverbot (Art. 47 GG).
  • Dabei besagt die Indemnität, dass ein:e Abgeordnete:r zu keiner Zeit wegen seiner:ihrer Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er:sie im Bundestage oder in einem seiner Ausschüsse getan hat, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestages zur Verantwortung gezogen werden darf. Immunität bedeutet hingegen, dass ein:e Abgeordnete:r wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden darf.
  • Eine Verletzung der Rechte kann der:die Abgeordnete zumeist im Rahmen des Organstreits geltend machen.
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Inhaltsverzeichnis des Buches[Bearbeiten]

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1. Kapitel – Die Grundlagen des Staatsorganisationsrechts - Verfassung und Staat als zentrale Anknüpfungspunkte

2. Kapitel – Staatsstrukturprinzipien – Die Fundamentalnormen des Staates

3. Kapitel – Staatszielbestimmungen

4. Kapitel – Verfassungsorgane

5. Kapitel – Kompetenz und Verfahren

6. Kapitel – Verfassungsgerichtsbarkeit

7. Kapitel – Methodik der Fallbearbeitung im Staatsorganisationsrecht

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. BVerfG, Urt. v. 13.6.1989, Az.: 2 BvE 1/88 = NJW 1990, 373 (374) – Wüppesahl.
  2. BVerfG, Urt. v. 4.7.2007, Az.: 2 BvE 1 - 4/06 u.a., Rn. 211 = BeckRS 2007, 24546.
  3. BVerfG, Urt. v. 4.7.2007, Az.: 2 BvE 1/06 u.a., Rn. 279 = NVwZ 2007, 916 (926); die Entscheidung wurde auch Grundlage eines Klausursachverhaltes, siehe Lange/Thiele, JuS 2008, 518 ff.
  4. Siehe zu sämtlichen eingebrachten Gesetzentwürfen: BT-Drucks. 19/28784; BT-Drucks. 19/27836; BT-Drucks. 19/27850.
  5. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 38 Rn. 195.
  6. BVerfG, Urt. v. 13.6.1989, Az.: 2 BvE 1/88 m.w.N. = NJW 1990, 373 (374 f.) – Wüppesahl.
  7. Siehe z.B. Tagesschau.de v. 19.4.2021, Mehr Provisionen als gedacht oder Dowideit, Die immer länger werdende Liste der Maskenskandale, Welt.de v. 19.3.2021.
  8. Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 38 Rn. 230 ff.
  9. BVerfG, Urt. v. 4.7.2007, Az.: 2 BvE 1 - 4/06 u.a., Rn. 218 = BeckRS 2007, 24546.
  10. BVerfG, Urt. v. 4.7.2007, Az.: 2 BvE 1 - 4/06 u.a., Rn. 218 = BeckRS 2007, 24546.
  11. Siehe z.B. die Übungsfälle Vogt, ZJS 2010, 383 ff. und Lange/Thiele, JuS 2008, 518 ff.; interessant ist auch eine neuere Entscheidung des BVerfG, siehe Beschl. v. 9.6.2020, Az.: 2 BvE 2/19 = NVwZ 2020, 1102 ff.; dazu auch Schröder, NvWZ 2021, 214 ff.
  12. BVerfG, Beschl. v. 17.9.2013, Az.: 2 BvE 6/08 u.a., Rn. 83 ff. = NVwZ 2013, 1468 ff.; diese Entscheidung wurde Grundlage eines Klausursachverhaltes, siehe Holterhus, JuS 2014, 233 ff.
  13. BVerfG, Urt. v. 30.7.2003, Az.: 2 BvR 508/01 u.a., Rn. 39 f. = NJW 2003, 3401 (3401); siehe hierzu auch den Klausursachverhalt mit Lösung von Sachs/Schroeder, NWVBl. 2006, 389 ff.
  14. BVerfG, Beschl. v. 6.12.2013, Az.: 2 BvQ 55/13, Rn. 11 = BeckRS 2013, 59251.
  15. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 32 m.w.N.
  16. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 41.
  17. Siehe m.w.N. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 39.
  18. Siehe zu weiteren Ausnahmen Butzer, in: BeckOK GG, 48. Ed. 8.2021, Art. 46 Rn. 4.
  19. Siehe zu diesem Beispiel ThürVerfGH, Beschl. v. 9.1.2019, Az.: VerfGH 40/16 = NVwZ 2019, 546 ff.
  20. BVerfG, Urt. v. 17.12.2001, Az.: 2 BvE 2/00, Rn. 86 = NJW 2002, 1111 (1114).
  21. BVerfG, Urt. v. 17.12.2001, Az.: 2 BvE 2/00, Rn. 73 m.w.N. = NJW 2002, 1111 (1113).
  22. BVerfG, Urt. v. 17.12.2001, Az.: 2 BvE 2/00, Rn. 80, 82 m.w.N. = NJW 2002, 1111 (1113).
  23. Siehe z.B. als Klausursachverhalt Sachs, NWVBl. 2004, 79 ff.
  24. BVerfG, Beschl. v. 15.8.2014, Az.: 2 BvR 969/14, Rn. 26 m.w.N. = NJW 2014, 3085 (3086).
  25. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 53 m.w.N.
  26. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 71.
  27. Strittig, siehe dazu m.w.N. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 62.
  28. BVerfG, Urt. v. 17.12.2001, Az.: 2 BvE 2/00, Rn. 87 m.w.N. = NJW 2002, 1111 (1114).
  29. BVerfG, Urt. v. 17.12.2001, Az.: 2 BvE 2/00, Rn. 87 m.w.N. = NJW 2002, 1111 (1114).
  30. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 65 m.w.N.
  31. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 66.
  32. BT-Drucks. 19/26999.
  33. BT-Drucks. 19/28510.
  34. In Anlehnung an BVerfG, Urt. v. 17.12. 2001, Az.: 2 BvE 2/00 = NJW 2002, 1111 ff.
  35. In Anlehnung an BVerfG, Urt. v. 17.12. 2001, Az.: 2 BvE 2/00, Rn. 86 ff. = NJW 2002, 1111 (1114 f.).
  36. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 73 ff. m.w.N.
  37. BVerfG, Urt. v. 17.12.2001, Az.: 2 BvE 2/00, Rn. 80, 82 m.w.N. = NJW 2002, 1111 (1113).
  38. Siehe dazu und zu entsprechenden Zweifeln m.w.N. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 87 f.
  39. Siehe zu detaillierteren Angaben m.w.N. Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, 95. EL 7.2021, Art. 46 Rn. 92 ff.
  40. SpiegelOnline v. 8.3.2021, CDU-Politiker Löbel legt Bundestagsmandat nieder; ZeitOnline v. 7.3.2021, Georg Nüßlein tritt aus der Unionsbundestagsfraktion aus.
  41. BVerfG, Urt. v. 13.6.1989, Az.: 2 BvE 1/88, Rn. 110 m.w.N. = NJW 1990, 373 (374) – Wüppesahl.
  42. BVerfG, Urt. v. 13.6.1989, Az.: 2 BvE 1/88, Rn. 120 ff. = NJW 1990, 373 (374) – Wüppesahl.