Das Recht und seine Wirkung

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Autor: Jan-Louis Wiedmann

Notwendiges Vorwissen: Funktionsweise von Staatsstrukturprinzipien; Allgemeines zum Rechtsstaatsprinzip

Lernziel: Ein grundlegendes Verständnis dafür entwickeln, welche Wirkungen das Recht (gegenüber dem Staat) entfaltet und wie verschiedene Rechtsquellen sich zueinander verhalten.

Prägende Aspekte des Rechtsstaatsprinzips sind in Art. 20 III GG geregelt. Hier findet sich nicht nur der Vorrang der Verfassung ("Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung [...] gebunden."), sondern auch die Bindung von Verwaltung und Judikative an Recht und Gesetz ("vollziehende Gewalt und Rechtsprechung sind an Recht und Gesetz gebunden."). Doch bevor diesen Verfassungsverbürgungen im Einzelnen nachgegangen wird, müssen zwei Begrifflichkeiten geklärt werden: Was sind Gesetze und was ist Recht? Zum Begriff der "Verfassung" siehe bereits hier.

A. Was sind Gesetze, was ist Recht?[Bearbeiten]

Die Begriffe „Gesetz und Recht“ hängen unstreitig miteinander zusammen. Denn was „Recht“ ist, ergibt sich in erster Linie aus Gesetzen. Ob es dagegen auch Recht gibt, das nicht in Gesetzen niedergeschrieben ist, ist eine umstrittene Frage, die unten geklärt werden soll.

I. Zwei Gesetzesbegriffe[Bearbeiten]

Zunächst zur Frage, was „Gesetze“ sind: Hier gibt es – wie bei vielen juristischen Begriffen – zwei Herangehensweisen, eine formelle und eine materielle (dualistischer Gesetzesbegriff[1]). Während der formelle Gesetzesbegriff auf äußerliche (prozedurale) Merkmale abstellt, versucht der materielle Gesetzesbegriff eine Definition anhand inhaltlicher Kriterien.[2] Die beiden Gesetzesbegriffe schließen einander nicht aus, sondern überschneiden sich gegenseitig.[3] Es gibt daher Gesetze im nur-formellen, im nur-materiellen, sowie im formellen und materiellen Sinn.[4] Die Unterscheidung dieser drei Kategorien ist keinesfalls nur akademischer Natur. Sie hat vielmehr Auswirkungen auf die Wirkung von Gesetzen und die Einordnung in der Normenhierarchie.

1. Formelles Begriffsverständnis[Bearbeiten]

Der formelle Gesetzesbegriff stellt nur auf äußerliche Aspekte ab. Hiernach ist all das ein Gesetz, was von den zuständigen Gesetzgebungsorganen (i.e.L. dem Parlament) im verfassungsrechtlich vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren beschlossen wurde.[5] Welche inhaltliche Wirkung ein so zustande gekommener Rechtssatz hat, ist für den formellen Gesetzesbegriff unerheblich.[6] Da der formelle Gesetzesbegriff vornehmlich auf die Beteiligung des Parlaments abstellt, bezeichnet man die Gesetze im formellen Sinn auch als Parlamentsgesetze.

Beispiel: Sowohl das Bundesklimaschutzgesetz, als auch das Bundeshaushaltsgesetz und das Berliner Schulgesetz fallen unter den formellen Gesetzesbegriff. Denn die genannten Rechtssätze wurden alle vom Parlament im verfassungsrechtlich vorgesehenen Verfahren beschlossen.

2. Materielles Begriffsverständnis[Bearbeiten]

Der materielle Gesetzesbegriff stellt dagegen gerade nicht auf das formelle Kriterium der Parlamentsbeteiligung ab, sondern nimmt die (inhaltliche) Wirkung von Gesetzen in den Blick.[7] Nach dem materiellen Begriffsverständnis zeichnen sich Gesetze dadurch aus, dass sie eine abstrakt-generelle Regelung mit Außenwirkung aufstellen.[8] Die aufgestellte Regel darf also nicht für den Einzelfall, sondern muss für eine Vielzahl von Fällen (d.h. abstrakt) gelten. Sie muss zudem einen unbestimmten Personenkreis betreffen (generell). Zuletzt muss sie eine Rechtsfolge herbeiführen, die den innerstaatlichen Bereich verlässt (Regelung mit Außenwirkung). Liegen die genannten Voraussetzungen vor, so spricht man von einem Gesetz im materiellen Sinn oder (synonym) von einer Rechtsnorm.[9]

Beispiel: Ein Platzverweis ist keine Rechtsnorm, weil er nur im Einzelfall gilt. Eine behördeninterne Weisung verfügt nicht über die erforderliche Außenwirkung. Und ein Steuerbescheid richtet sich nur an eine Person, sodass es an der erforderlichen generellen Formulierung fehlt. Die Ausgangsbeschränkungen,[10] die während der Corona-Pandemie verhängt wurden, schränkten dagegen die Bewegungsfreiheit aller Menschen ein. Dies erfüllt die Anforderungen des materiellen Gesetzesbegriffs.

Darauf, welche staatliche Stelle (Parlament oder Exekutive) die Rechtsnorm erlassen hat, kommt es nach dem materiellen Gesetzesbegriff gerade nicht an.[11]

3. Drei Kategorien von Gesetzen[Bearbeiten]

Die beiden, einander teilweise überschneidenden Gesetzesbegriffe führen – wie gesagt – zu drei „Kategorien“ von Gesetzen: Gesetzen im nur-formellen, im nur-materiellen und im formellen und materiellen Sinn. Diese sollen im Folgenden vorgestellt werden.

a) Gesetze im formellen und materiellen Sinn[Bearbeiten]

In den meisten Fällen liegen sowohl die Voraussetzungen des formellen, als auch die des materiellen Gesetzesbegriffs vor. Hier trifft das Parlament eine abstrakt-generelle Regelung mit Außenwirkung.[12]

Beispiel: Die in der Corona-Krise beschlossene „Bundesnotbremse“ enthielt Ausgangsbeschränkungen für die gesamte Bevölkerung und wurde vom Parlament im verfassungsrechtlich vorgegebenen Verfahren beschlossen. Hier ist der formelle und der materielle Gesetzesbegriff erfüllt.

Klausurtaktik

Für diese Art der Gesetze wird häufig der (verkürzte) Begriff der „Gesetze im formellen Sinn“ bzw. „Parlamentsgesetze“ verwendet. Dies hat den Hintergrund, dass parlamentarische Regelungen fast immer auch die Voraussetzungen des materiellen Gesetzesbegriffs erfüllen, sodass dieser Aspekt schlicht weggelassen wird.

b) Gesetze im nur-formellen Sinn[Bearbeiten]

Liegen die Voraussetzungen des materiellen Gesetzesbegriffs dagegen ausnahmsweise nicht vor, so spricht man von Gesetzen im nur-formellen Sinn.[13]

Beispiel: Das klassische Beispiel hierfür ist das Haushaltsgesetz, in dem das Parlament die Staatsausgaben festlegt.[14] Es wird vom Parlament im verfassungsrechtlich vorgegebenen Verfahren beschlossen, entfaltet aber gerade keine Regelungswirkung im außerstaatlichen Bereich. Vielmehr sind die darin festgelegten Haushaltsposten nur für staatliche Stellen verbindlich. Hier ist nur der formelle Gesetzesbegriff erfüllt.

c) Gesetze im nur-materiellen Sinn[Bearbeiten]

Es gibt aber auch den gegenteiligen Fall, in dem nur der materielle Gesetzesbegriff erfüllt ist (Gesetze im nur-materiellen Sinn).[15] Hier wird eine abstrakt-generelle Regelung mit Außenwirkung von der Exekutive beschlossen (exekutive Rechtsetzung).

Beispiel: Vor der o.g. „Bundesnotbremse“ wurden die coronabedingten Ausgangsbeschränkungen häufig von den Landesregierungen als Verordnungen verhängt. Diese Verordnungen waren für die Bürger:innen genauso verbindlich wie das spätere Parlamentsgesetz. Sie gingen aber gerade nicht vom Parlament, sondern von der Exekutive aus. Erfüllt waren daher zwar die Voraussetzungen des materiellen, nicht aber die des formellen Gesetzesbegriffs.

Auf den ersten Blick mag es überraschen, dass die Exekutive zum Erlass von Rechtsnormen befugt ist, wo doch die Rechtsetzung im demokratischen Rechtsstaat dem Parlament zugeordnet ist. Tatsächlich aber erfreut sich die exekutive Rechtsetzung in Form von Satzungen und Verordnungen in der Rechtspraxis großer Beliebtheit. So wird etwa die Straßenverkehrsordnung[16] vom Innenministerium als Verordnung erlassen. Der Vorteil exekutiver Rechtssetzung liegt darin, dass die Exekutive (oftmals) größere Praxisnähe aufweist und schneller auf neue Entwicklungen reagieren kann, als das Parlament.[17] In der Praxis exekutiver Rechtssetzung kann auch kein Verstoß gegen das Demokratieprinzip oder den Grundsatzes der Gewaltenteilung gesehen werden.[18] Denn die Exekutive ist nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen zum Erlass von Verordnungen und Satzungen befugt.

Exekutive Rechtssetzung: Verordnungen sind abstrakt-generelle Regelungen, die von der Exekutive erlassen werden. Die Exekutive kann aber nicht „einfach so“ Verordnungen erlassen. Auch über den Inhalt der Verordnung kann die Exekutive nicht frei entscheiden. Vielmehr sind Verordnungen nur auf Grundlage einer parlamentarischen Ermächtigungsgrundlage zulässig, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnung bestimmt (Art. 80 I 2 GG, Prinzip der Spezialermächtigung[19]). Verordnungen beruhen also nicht auf einer originären (d.h. ursprünglichen, eigenen) Rechtssetzungsbefugnis der Exekutive.[20] Vielmehr leitet die Exekutive ihre Rechtssetzungsbefugnis vom parlamentarischen Gesetzgeber ab (delegierte Rechtssetzungsbefugnis).[21] Durch das Erfordernis einer Spezialermächtigung wird sichergestellt, dass der demokratisch unmittelbar legitimierte Gesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen selbst trifft.[22] Nur die (unwesentlichen) Einzelheiten werden dem Verordnungsgeber (d.h. der Exekutive) überlassen.

Bei Satzungen handelt es sich ebenfalls um abstrakt-generelle Regelungen. Sie werden nicht vom Parlament, sondern von rechtlich eigenständigen Teiluntergliederungen des Staates (Universitäten, Krankenkassen, Gemeinden usw.) geschaffen.[23] Gegenstand der Satzungen sind nur die Angelegenheiten dieser Untergliederungen (Selbstverwaltung durch Satzungsautonomie).[24] So kann bspw. eine Universität ihre Prüfungsordnung oder eine Gemeinde die Nutzung kommunaler Einrichtungen durch Satzung regeln. Gerade, weil durch Satzung nur die Selbstverwaltungsangelegenheiten der jeweiligen Untergliederung geregelt werden können, ist eine gesetzliche Grundlage grundsätzlich entbehrlich.[25] Etwas Anderes gilt nur dann, wenn mit der Satzung Grundrechtseingriffe einhergehen.[26]

Klausurtaktik

Häufig werden die Gesetze im nur-materiellen Sinn – erneut verkürzt – als „Gesetzen im materiellen Sinn“ bezeichnet.

Die drei "Kategorien" von Gesetzen
Gesetze im nur-formellen Sinn Gesetze im nur-materiellen Sinn Gesetze im formellen und materiellen Sinn
Bedingung Vom Parlament erlassen Entfaltet abstrakt-generelle Wirkung; nicht vom Parlament erlassen (negativ Abgrenzung) Vom Parlament erlassen und entfalten abstrakt-generelle Wirkung
Warum Der formelle Gesetzesbegriff nimmt nur äußerliche ("formelle") Aspekte in den Blick. Der materielle Gesetzesbegriff nimmt eine inhaltliche ("materielle") Begriffsbestimmung vor. Hier liegen sowohl der formelle, als auch der materielle Gesetzesbegriff vor.
Beispiel Haushaltsplan des Bundestags Satzungen und Rechtsverordnungen (z.B. StVO) Regelfall der Gesetze, wie StGB, BGB, HGB usw.

II. „Gesetz und Recht[Bearbeiten]

Der Begriff der "Gesetze" lässt sich also entweder formell oder materiell verstehen. Die Meinungen darüber, welchen Gesetzesbegriff Art. 20 III GG "meint", gehen auseinander. Dies bleibt nicht ohne Auswirkungen auf das Merkmal "Recht", das ebenfalls in Art. 20 III GG genannt ist. Denn je mehr man unter den Begriff der „Gesetze“ fasst, desto weniger Raum bleibt für das Merkmal „Recht“.[27]

Examenswissen: Fasst man unter „Gesetze“ nur die Gesetze im formellen Sinn, so lassen sich alle andere Rechtsnormen (z.B. Verordnungen, Satzungen usw.) dem Merkmal „Recht“ zuordnen.[28] Versteht man den Begriff der „Gesetze“ in Art. 20 III GG dagegen weit, sodass er auch die Verfassung, Verordnungen und Satzungen erfasst[29], so bleibt für den Bereich des „Rechts“ nur noch ein geringer Anwendungsbereich. Hierhin gehören dann etwa ungeschriebene Rechtsquellen wie das Gewohnheitsrecht,[30] das nicht vom Staat erlassen wird, sondern durch die ständige Praxis (longa consuetudo) und die Rechtsüberzeugung (opinio iuris) der Bürger:innen entsteht.[31] Teilweise wird aber auch vertreten, dass Exekutive und Judikative über das Merkmal „Recht“ auch an das überpositive Prinzip der Gerechtigkeit gebunden sind.[32]

Letztlich ist es aber nicht entscheidend, welche Rechtsnormen man dem Merkmal „Gesetz“ und welche dem Merkmal „Recht“ zuordnet. Im Ergebnis besteht Einigkeit darüber, dass Rechtsprechung und Exekutive umfassend an die Verfassung, die Parlamentsgesetze, exekutive Rechtsnormen, sowie an das Gewohnheitsrecht gebunden sind.

Weiterführendes Wissen zu: Recht und "Gerechtigkeit"

Nur gegenüber der teils (auch vom BVerfG[33]) geforderten Bindung an das „Prinzip der Gerechtigkeit“ ist Skepsis angezeigt.[34] Im demokratischen Verfassungsstaat des Grundgesetzes werden grundlegende Gerechtigkeitsverstöße schon durch das geschriebene Verfassungsrecht bzw. durch die an den Wertungen des GG orientierte Auslegung des einfachen Rechts verhindert. Der Rückgriff auf das diffuse "Prinzip der Gerechtigkeit“ dürfte daher unter Geltung des GG nicht erforderlich werden.[35] In jedem Fall dürfen die (grund-)gesetzlichen Wertungen nicht unter Rückgriff auf die "Gerechtigkeit" unterminiert werden.[36] Eine solche Umgehung demokratischer Entscheidungen wäre weder mit dem GG vereinbar, noch "gerecht".

Nun, da geklärt ist, was unter "Gesetzen" bzw. unter "Recht" zu verstehen ist, sollen die Wirkungen des Rechts in den Blick genommen werden.

B. Die Wirkungen des Rechts[Bearbeiten]

Das Recht hat im demokratischen Rechtsstaat die Funktion, das gesellschaftliche Miteinander entsprechend dem demokratischen Mehrheitswillen und unter Berücksichtigung der Grundrechte der Einzelnen zu ordnen.[37] Es regelt nicht nur die Beziehungen der Bürger:innen untereinander, sondern auch das Verhältnis des Staates zu Privaten.[38] Hierfür trifft das Recht Handlungsanweisungen (Ge- und Verbote), die für die Adressaten verbindlich sind (Bindungswirkung des Rechts).

Doch die verschiedenen Akteur:innen im Staat und in der Gesellschaft sind auf verschiedene Weisen an das Recht gebunden. Während gerade der Staat einer umfassenden Rechtsbindung unterliegt,[39] sind die Bürger:innen mit grundrechtlicher Freiheit ausgestattet, die nur dort eingeschränkt werden darf, wo es (insb. zur Abgrenzung verschiedener Freiheitssphären) geboten ist.[40] Man muss also zwischen der Bindungswirkung für den Staat und der Bindungswirkung für Privatpersonen unterscheiden.

I. Bindungswirkung für den Staat[Bearbeiten]

Für das Rechtsstaatsprinzip ist in erster Linie die Rechtsbindung des Staates von Bedeutung. Sie kommt allgemein in Art. 20 III GG, für den Bereich der Grundrechte gesondert in Art. 1 III GG zum Ausdruck. Schon dem Wortlaut des Art. 20 III GG lässt sich entnehmen, dass die verschiedenen Staatsgewalten in unterschiedlichem Umfang an das Recht gebunden sind. Während die Gesetzgebung nur an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, sind vollziehende Gewalt und Rechtsprechung umfassend an Gesetz und Recht gebunden.

1. Verfassungsbindung der Legislative[Bearbeiten]

Beginnen wir mit der Verfassungsbindung der Legislative, die in Art. 20 III Var. 1 GG normiert ist. Sie besagt, dass die Gesetzgebung sich an die Verfassung halten muss. Die Verfassung hat also Vorrang vor dem Handeln der Gesetzgebung (Vorrang der Verfassung).[41] Das Parlament darf keine Gesetze erlassen (oder sonstige Akte vornehmen), die mit den Vorgaben der Verfassung unvereinbar sind. Verstößt ein Gesetz aber gegen die prozeduralen (formellen) oder inhaltlichen (materiellen) Vorgaben der Verfassung, so ist es nichtig (Nichtigkeitsdogma, zur Einschränkung bei Verfahrensfehlern siehe hier).[42] Die Nichtigkeit von Parlamentsgesetzen kann nur vom Bundesverfassungsgericht, bei Landesgesetzen auch von den Landesverfassungsgerichten festgestellt werden (Verwerfungsmonopol der Verfassungsgerichte).[43]

Beispiel: Das Berliner Mietendeckelgesetz wurde vom BVerfG für formell verfassungswidrig erklärt, weil es dem Land an der Gesetzgebungskompetenz fehlte.[44] Kurz darauf wurde das Bundes-Klimaschutzgesetz für materiell verfassungswidrig erklärt, weil es die Grundrechte nicht hinreichend berücksichtigte.[45] In beiden Fällen scheiterte das Gesetz am Vorrang der Verfassung.

Durch den Vorrang der Verfassung werden die Handlungsmöglichkeiten des gewählten Gesetzgebers beschränkt (zur Möglichkeit der Verfassungsänderung siehe aber hier).[46] Aufgrund des hohen Abstraktionsgrads der Verfassung bleibt dem Gesetzgeber aber dennoch ein großer Spielraum.

Weiterführendes Wissen zu: Regeln, Prinzipien und Grundsätze der Verfassung

Verschiedene Vorschriften der Verfassung schränken den Handlungsspielraum des Gesetzgebers (und anderer staatlicher Organe) verschiedentlich stark ein. Dabei gibt es manche Grundgesetzbestimmungen, die vergleichsweise klare Anweisungen machen und andere, die einen größeren Spielraum lassen. Idealtypisch lassen sich drei Kategorien von Normen unterscheiden: Rechtsregeln, Rechtsprinzipien und Rechtsgrundsätze. Die Unterscheidung ist nicht auf Normen des Grundgesetzes beschränkt, sondern kann allgemein zur Kategorisierung von rechtlichen Regeln verwendet werden.

  • Rechtsregeln sind nach einem klaren "Wenn-Dann-Schema" aufgebaut. Wenn bestimmte Voraussetzungen vorliegen, dann ordnen sie eine strikte Rechtsfolge an, die grundsätzlich ausnahmslos gilt.

    Beispiel: Ein Beispiel hierfür ist der Vorbehalt des Gesetzes, der klarstellt, dass der Staat in bestimmten Bereichen nur dann tätig werden darf, wenn dies gesetzlich vorgesehen ist. Beim Vorbehalt des Gesetzes handelt es sich um eine Rechtsregel, da er hinreichend klar formuliert ist und (soweit sein Anwendungsbereich reicht) ausnahmslos gilt.

  • Von den Rechtsregeln sind die Rechtsprinzipien zu unterscheiden. Auch sie enthalten zwar normative Aussagen, die ausnahmslos gelten. Es gibt allerdings zwei Unterschiede zu den Rechtsregeln. Einerseits ist der Anwendungsbereich der Rechtsprinzipien nicht so klar umrissen wie der der Rechtsregeln. Andererseits ist der normative Aussagegehalt der Prinzipien weniger strikt als der der Rechtsregeln. Während Rechtsregeln stets zu beachten sind, drängen die Prinzipien (lediglich) darauf, möglichst weitgehend verwirklicht zu werden. Wegen dieser Charakteristika (ausufernder Anwendungsbereich, Anspruch auf weitestgehende Verwirklichung) werden die Rechtsprinzipien auch als "Optimierungsgebote" bezeichnet. Dieser Begriff bringt gut zum Ausdruck, dass kein Rechtsprinzip je "in Reinform" umgesetzt werden kann. Vielmehr stehen die verschiedenen Rechtsprinzipien untereinander stets im Widerstreit. Zur Lösung konkreter Fälle muss daher ein "Mittelweg" gefunden werden, der verschiedene einschlägige Rechtsprinzipien so weit wie möglich berücksichtigt (sog. praktische Konkordanz).[47]

    Beispiel: Ein Beispiel für Rechtsprinzipien sind (mit einer Ausnahme) die Grundrechte. Sie geben gerade nicht vor, dass die grundrechtliche Freiheit "unter keinen Umständen" beschränkt werden darf, sondern drängen auf einen möglichst weitgehenden Schutz.

  • Womit wir bei der dritten Kategorie wären, den Rechtsgrundsätzen. Sie unterscheiden sich von den Prinzipien dadurch, dass sie nicht nur durch andere Rechtsprinzipien, sondern – insoweit weiter – auch durch andere legitime Belange eingeschränkt werden können. Ein Grundsatz beschreibt daher eine normative Aussage, die zwar "grundsätzlich" verwirklicht ist, aber begründete Ausnahmen zulässt.

    Beispiel: So verhält es sich etwa beim Grundsatz der Gewaltenteilung.[48] Er sieht zwar grundsätzlich die Trennung der Gewalten vor, kennt aber in Form der sog. Gewaltenverschränkungen auch Ausnahmen.

Die Unterscheidung von Regeln, Prinzipien und Grundsätzen ist hilfreich, um die Wirkungsweise verschiedener rechtlicher Aussagen einzuordnen. Gleichwohl ist eine klare Zuordnung nicht immer möglich. Die Abgrenzung bleibt daher idealtypisch.[49]

Dieser Spielraum wird grds. auch nicht durch das geltende einfache Recht beschränkt; eine allgemeine Bindung der Legislative an "Recht und Gesetz" kennt das Grundgesetz nämlich nicht. Die Aufgabe des Parlaments liegt gerade darin, die Rechtslage zu gestalten und ggf. zu verändern. Dies wäre dem Gesetzgeber aber unmöglich, wenn er bei der Änderung von Gesetzen an das bisherige Recht gebunden wäre. Freilich muss sich aber auch die Legislative an das geltende Recht handeln, solange sie es noch nicht verändert hat.[50]

Beispiel: Das Parlament kann die Regelungen des Abgeordnetengesetzes ändern. Solange dies aber nicht geschehen ist, ist das AbgG aber auch für die Parlamentarier:innen verbindlich.

2. Rechtsbindung der Exekutive[Bearbeiten]

Die Exekutive ist dagegen umfassend an „Recht und Gesetz“ gebunden (Art. 20 III Var. 3 GG). Dies ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der für das Rechtsstaatsprinzip von entscheidender Bedeutung ist. Durch diese umfassende Rechtsbindung der Exekutive wird ihr Verhalten für die Bürger:innen berechenbar.[51] Zudem wird sichergestellt, dass sich die Exekutive stets am Willen des demokratisch gewählten Parlaments orientiert.[52] Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hat hierbei eine positive und eine negative Ausrichtung: Die Verwaltung darf dem Gesetz nicht zuwiderhandeln (Vorrang des Gesetzes). Sie darf grundsätzlich aber auch nicht ohne gesetzliche Handlungsermächtigung tätig werden (Vorbehalt des Gesetzes).

a) Vorrang des Gesetzes[Bearbeiten]

Der Vorrang des Gesetzes verbietet der Exekutive jede Abweichung von gesetzlichen Handlungsge- und verboten. Er lässt sich somit zusammenfassen mit dem Grundsatz: „Kein Verwaltungshandeln gegen das Gesetz“.[53] Hierbei ist der Begriff des „Gesetzes“ umfassend zu verstehen; erfasst sind sowohl Parlamentsgesetze, als auch exekutive Rechtsnormen (Verordnungen und Satzungen) und das Gewohnheitsrecht.[54]

Beispiel: §§ 136a I, 163a IV 2 StPO verbieten es der Polizei, bei der Vernehmung von Tatverdächtigen Quälerei (Folter) anzuwenden. Setzt sich die Polizei darüber hinweg, so verstößt sie gegen den Vorrang des Gesetzes. Dasselbe gilt aber auch dann, wenn sie die Vorschriften einer Verordnung ignoriert.

Der Vorrang des Gesetzes ist ein traditioneller Aspekt des Rechtsstaatsprinzips.[55] Ihm kommt auch erhebliche Bedeutung zu, da er die Exekutive an gesetzliche Verbote bindet. Er allein kann die Funktionen der Rechtsbindung der Verwaltung (Vorhersehbarkeit exekutiven Handelns, Bindung an gesetzgeberischen Willen, s.o.) aber nicht erfüllen.[56] Denn er läuft ins Leere, wenn ein Lebenssachverhalt gesetzlich nicht geregelt ist. Da das Parlament nicht jedes unliebsame Verhalten des Staates ausdrücklich verbieten kann, wird der Vorrang des Gesetzes ergänzt durch eine zweite rechtsstaatliche Verbürgung: Den Vorbehalt des Gesetzes.[57]

b) Vorbehalt des Gesetzes[Bearbeiten]

Der Vorbehalt des Gesetzes ist im Grundgesetz nicht ausdrücklich niedergeschrieben, wird aber von Art. 20 III GG vorausgesetzt.[58] Hiernach steht exekutives Handeln unter dem Vorbehalt einer gesetzlichen Handlungsermächtigung. Die Exekutive darf also nur handeln, wenn sie dazu ausdrücklich gesetzlich ermächtigt wurde. Kurz: „Kein Verwaltungshandeln ohne Gesetz“.[59] Erst hierdurch wird für die Bürger:innen erkennbar, in welchen Situationen sich die Exekutive wie verhalten wird.

Examenswissen: Der Vorbehalt des Gesetzes ist historisch gewachsen. Er stammt aus der Zeit der konstitutionalisierten Monarchie des 19. Jahrhunderts und geht ideengeschichtlich sogar noch weiter zurück.[60] Damals war das Gesetz die (einzige) staatliche Handlungsform, an der das Parlament als die Vertretung des Volkes beteiligt wurde. Bei Eingriffen des Monarchen in Freiheit und Eigentum der Bürger wurde das Gesetz als Handlungsform vorgeschrieben, um eine Beteiligung der Betroffenen zu garantieren.[61] In der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes hat der Vorbehalt des Gesetzes seine Funktion (teilweise) gewandelt.[62] Er soll – aus Perspektive des Rechtsstaatsprinzips – die Berechenbarkeit staatlichen Handelns sicherstellen und die Freiheit der Bürger:innen vor gesetzlich nicht intendiertem Zwang schützen. Zudem soll eine Beteiligung des demokratisch legitimierten Parlaments sichergestellt werden, sodass ein Bezug zum Demokratieprinzip (Art. 20 I, II GG) besteht.[63]

Der Vorbehalt des Gesetzes verbietet jedes exekutive Handeln, das nicht ausdrücklich vom Gesetz vorgesehen ist und bindet die ausführende Gewalt damit umfassend an den Willen des Gesetzgebers. Auch insoweit gilt allerdings der weite, materielle Gesetzesbegriff, sodass insbesondere auch Verordnungen als Handlungsermächtigungen in Betracht kommen.[64]

Weiterführendes Wissen zu: Anforderungen an Ermächtigungsgrundlage

Angesichts der Ziels, die Exekutive an den Willen des Parlaments zu binden, läge es zwar nahe, ausschließlich formelle Gesetze als Handlungsgrundlagen ausreichen zu lassen.[65] Im Ergebnis vermag dies aber nicht zu überzeugen. Denn Verordnungen beruhen ebenso wie grundrechtsbeschränkende Satzungen auf einer parlamentarischen Ermächtigungsgrundlage (siehe oben). Hierdurch ist das Erfordernis der Parlamentsbeteiligung erfüllt. Solange die Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage hinreichend bestimmt sind, ist es unschädlich, wenn die Handlungsermächtigung letztlich in der Verordnung oder Satzung steht.[66] Der strengere Ansatz, der stets eine formell-gesetzliche Grundlage fordert, schießt insoweit über das Ziel hinaus.


Anders als der Vorrang des Gesetzes gilt der Vorbehalt des Gesetzes aber nicht umfassend. Vielmehr ist sein Anwendungsbereich auf bestimmte Aspekte exekutiven Handelns beschränkt.

  • Einigkeit besteht darüber, dass für Eingriffe in grundrechtliche Freiheiten (Bereich der Eingriffsverwaltung) eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist.[67] Dies ergibt sich einerseits aus den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten.[68] Es ist aber andererseits auch historisch gewachsen (s.o.) und lässt sich zudem funktional begründen: Gerade im Bereich der Eingriffsverwaltung besteht ein Bedürfnis nach der Berechenbarkeit des Staatshandelns.

Beispiel: Hausdurchsuchungen, Abgaben und Berufsverbote bedürfen allesamt einer gesetzlichen Grundlage, da sie in die Rechte der Bürger:innen eingreifen (Eingriffsverwaltung).

Eine – systemwidrige[69] – Ausnahme vom Vorbehalt des Gesetzes bei Eingriffen wird im Bereich der staatlichen Informations- und Öffentlichkeitsarbeit gemacht.[70] Das BVerfG leitet aus einer Gesamtschau der Normen des GG (insb. Art. 65 GG) die Befugnis der Bundesregierung her, die Öffentlichkeit über ihre Arbeit zu informieren und sonstige Öffentlichkeitsarbeit zu tätigen (z.B. Warnungen vor Gefahren auszusprechen). Dieser Bereich der Öffentlichkeits- und Informationstätigkeit sei indes so vielschichtig, dass er einer gesetzlichen Regelung unzugänglich sei. Deshalb wird eine gesetzliche Grundlage für die Informationstätigkeit von der Rspr. grundsätzlich nicht verlangt.

  • Im Bereich der Leistungsverwaltung gilt der Vorbehalt des Gesetzes nach traditionellem Verständnis dagegen nicht.[71] Bei der Gewährung staatlicher Leistungen soll die Exekutive jenseits gesetzlicher Vorgaben flexibel handeln können.[72] Dieser Grundsatz, nach dem staatliche Leistungen auch ohne gesetzliche Regelung gewährt werden können, wird allerdings zunehmend durch die Wesentlichkeitsrechtsprechung des BVerfG relativiert.[73] Nach dieser Rechtsprechung müssen alle wesentlichen Entscheidungen vom parlamentarischen Gesetzgeber getroffen werden. Das gilt auch im Bereich der Leistungsverwaltung, sodass jedenfalls die Gewährung "grundrechtswesentlicher" Leistungen gesetzlich normiert sein muss.[74]

Beispiel: Das Schulwesen wird zwar der Leistungsverwaltung zugeordnet, da es um den Zugang zur staatlichen Leistung „Bildung“ geht. Gleichwohl bedarf die Einführung des Sexualkundeunterrichts einer gesetzlichen Grundlage, da sie „wesentliche“ Auswirkungen auf das Erziehungsrecht (Art. 6 II GG) der Eltern hat.[75]

Da die meisten staatlichen Leistungen grundrechtssensibel und daher „wesentlich“ sind, bleibt letztlich nur noch ein kleiner Bereich der Leistungsverwaltung, in dem keine gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Der wichtigste verbleibende Fall ist die gesetzeslose Vergabe von Subventionen.[76]

Beispiel: Das Wirtschaftsministerium des Landes L möchte der X-GmbH zur Sicherung von Arbeitsplätzen eine Subvention i.H.v. EUR 100.000 gewähren. Nach (noch?) herrschender Meinung ist hierfür keine gesetzliche Grundlage erforderlich. Vielmehr reicht es aus, wenn das Parlament im Haushaltsgesetz (das kein Gesetz im materiellen Sinn ist) entsprechende Mittel zur Verfügung gestellt hat. Dieser Standpunkt wird mit der notwendigen Flexibilität der Exekutive und der Gefahr der Übernormierung[77] begründet. In Form der Mittelbewilligung im Haushaltsgesetz liege zudem eine hinreichende "parlamentarische Willensäußerung" vor,[78] die die Subventionsvergabe demokratisch legitimiere. Angesichts der unmittelbaren Grundrechtsbindung der Exekutive (Art. 1 III GG) bestehe zudem nicht die Gefahr willkürlichen Handelns.

Weiterführendes Wissen zur Gegenansicht

Gegen diesen Ansatz ist Skepsis angebracht.[79] Zunächst lässt sich die Unterscheidung von „wesentlichen“ und „unwesentlichen“ Leistungen kaum durchführen. Jedenfalls die Einordnung von Subventionen als „unwesentliche“ Leistung kann nicht überzeugen. Das Erlangen oder Nicht-Erlangen einer Subvention hat erhebliche Auswirkungen auf die Ausübung von Freiheitsrechten, insb. der Berufsfreiheit.[80] Angesichts der Konkurrenz am Markt ist die staatliche Subventionsvergabe zudem gleichheitsrechtlich sensibel (Art. 3 I GG).[81] Vor diesem Hintergrund genügt die Mittelbewilligung im Haushaltsgesetz rechtsstaatlichen Anforderungen gerade nicht.[82] Denn aus dem Haushaltsgesetz können Bürger:innen gerade keine klagbaren Rechte herleiten.

Auch die Gefahr der Übernormierung fällt nicht entscheidend ins Gewicht, da die Subventionsvergabe aktuell ohnehin durch verwaltungsinterne Verwaltungsvorschriften geregelt ist.[83] Dem Anliegen flexiblen Verwaltungshandelns kann zudem durch gesetzliche Spielräume (Generalklauseln, Ermessen) Rechnung getragen werden.[84] Dementsprechend überzeugt es, den Vorbehalt des Gesetzes auch auf die staatliche Leistungsgewährung zu erstrecken und den Gesetzgeber zu einer Regelung dieses Bereichs anzuhalten.

3. Rechtsbindung der Judikative[Bearbeiten]

Neben der Exekutive ist auch die Rechtsprechung gem. Art. 20 III GG an Recht und Gesetz gebunden. Das hat einerseits zur Folge, dass sich die Judikative bei ihren Entscheidungen stets am geltenden Recht zu orientieren hat und nicht entgegen dem Gesetz entscheiden darf.

Examenswissen: Angesichts bestehender Ungenauigkeiten und Lücken im geltendem Recht kommt der Rechtsprechung hierbei aber ein beträchtlicher Spielraum zu. Eine Rechtsfortbildung in den Grenzen der juristischen Methodenlehre gehört zu den Aufgaben der Gerichte.[85] Hierbei haben sich die Gerichte an den „Maßstäben der praktischen Vernunft und den fundierten allgemeinen Gerechtigkeitsvorstellungen der Gemeinschaft“[86] zu orientieren. Das so entstandene sog. Richterrecht entfaltet indes keine Bindungswirkung i.S.d. Art. 20 III GG.[87]

Andererseits dürfen die Gerichte nur im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeiten entscheiden (vgl. auch Art. 101 I 2 GG). Es darf daher keine Entscheidung ohne gesetzliche Zuständigkeit geben. Somit wirkt sich die Rechtsbindung der Judikative letztlich als Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes aus, auch wenn diese Begriffe klassischerweise nur mit der Rechtsbindung der Exekutive assoziiert werden.[88]

II. Bindungswirkung für Private[Bearbeiten]

Da die Gesetze das gesellschaftliche Miteinander ordnen sollen (s.o.) adressieren sie auch Privatpersonen.[89] Sie können die Handlungsmöglichkeiten der Bürger:innen entweder erweitern oder beschränken. Beides gilt indes nur für Gesetze i.S.d. materiellen Gesetzesbegriffs. Nur-formelle Gesetze (etwa das Haushaltsgesetz, das keine Außenwirkung zeitigt), richten sich gerade nicht an die Bürger:innen.[90]

Vielfach stellt das Recht Handlungsge- und verbote auf, an welche die Bürger:innen gebunden sind. Diese Bindungswirkung ist vergleichbar mit dem Vorrang des Gesetzes.

Beispiel: Gem. § 15 I 1 BNatSchG sind vermeidbare Eingriffe in Natur und Landschaft zu unterlassen. Es handelt sich um ein gesetzliches Verbot, welches sich direkt an Private richtet und deren Handlungsfreiheit beschränkt

Ein Vorbehalt des Gesetzes gilt für Privatpersonen dagegen gerade nicht. Sie bedürfen keiner gesetzlichen Erlaubnis für ihr Handeln. Im freiheitlichen Verfassungsstaat des Grundgesetzes ist für Privatpersonen alles erlaubt, was nicht ausdrücklich verboten wurde.

Oftmals werden die Handlungsmöglichkeiten der Privaten durch das Recht aber auch erweitert. Dies gilt auch im Verhältnis zum Staat. Zahlreiche öffentlich-rechtliche Vorschriften verpflichten nicht nur den Staat, sondern gewähren den Bürger:innen auch ein subjektives Recht (d.h. einen Anspruch).

Beispiel: Gem. § 71 I BauO Bln ist unter bestimmten Voraussetzungen eine Baugenehmigung zu erteilen. Hierbei handelt es sich nicht nur um eine Pflicht des Staates. Vielmehr besteht auch seitens des Antragstellers ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung.

Weiterführendes Wissen zum subjektiven Recht im Verwaltungsrecht

Die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Vorschrift den Bürger:innen auch ein subjektives Recht gewährt, ist von immenser Bedeutung, nicht zuletzt, weil sie regelmäßig über den Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz entscheidet (vgl. Art. 19 IV GG, § 42 II VwGO). Weiterführend dazu siehe Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 8 Rn. 4 f.

C. Die Auflösung von Normenkollisionen[Bearbeiten]

Angesichts der soeben geschilderten, vielfältigen Wirkungen des Rechts muss der Inhalt des Rechts stets hinreichend klar und bestimmbar sein. Das setzt insbesondere voraus, dass verschiedene Rechtsnormen einander nicht widersprechen (Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung[91]). Kommt es aber doch einmal zum Widerspruch verschiedener Rechtsnormen, so muss dieser aufgelöst werden.[92] Hierfür haben sich verschiedene Kollisionsregeln entwickelt: Der lex-superior-Grundsatz, der lex-specialis-Grundsatz und der lex-posterior-Grundsatz.

Examenswissen: Die Kollisionsregeln gehören zum juristischen Kernwissen. Gleichwohl darf ihre Bedeutung auch nicht überschätzt werden. Sie kommen nur dann zur Anwendung, wenn zwei wirksame Normen einander widersprechen und der Widerspruch auch nicht durch Auslegung aufgelöst werden kann. Ist eine der beiden Normen bereits aus anderen (insb. Kompetenz-) Gründen nichtig, so besteht schon keine Normenkollision, die aufgelöst werden müsste.[93]

I. Der lex-superior-Grundsatz (Rangordnung der Rechtsquellen)[Bearbeiten]

Die erste Regel zur Auflösung von Normenkollisionen ist der lex-superior-Grundsatz (lex superior derogat legi inferiori). Hiernach verdrängt die höherrangige Rechtsnorm niederrangige Rechtsnormen. Doch wonach bestimmt sich, welche Norm die ranghöhere ist? Für die Anwendung der lex-superior-Regel müssen die Rechtsnormen in eine Normenhierarchie gebracht werden. Man geht hierbei in zwei Schritten vor.

1. Rangordnung der sog. Rechtskreise (Unions-, Bundes-, Landesrecht) untereinander[Bearbeiten]

Zunächst müssen die drei sog. Rechtskreise in eine Rangfolge gebracht werden. Rechtskreise sind die "Orte", von denen eine Norm herstammen kann; es lassen sich mithin die Rechtskreise des Unions-, des Bundes- und des Landesrechts unterscheiden.

  • Das Verhältnis zwischen Landesrecht und Bundesrecht ist in Art. 31 GG ausdrücklich geregelt: „Bundesrecht bricht Landesrecht.“ Der Wortlaut („bricht“) bringt zum Ausdruck, dass eine landesrechtliche Vorschrift nichtig ist, wenn sie gegen Bundesrecht verstößt. Man spricht insoweit vom Geltungsvorrang des Bundesrechts.

Beispiel: Wenn eine landesrechtliche Vorschrift zum Schutz von Nichtraucher:innen uneingeschränkt gilt, obwohl das Bundesrecht ausdrücklich vorsieht, dass Arbeitnehmer:innen nur eingeschränkt vor Rauch am Arbeitsplatz geschützt sind, ist die landesrechtliche Vorschrift gem. Art. 31 GG nichtig.[94] Es gilt dann das Bundesrecht und der eingeschränkte Schutz der Arbeitnehmer:innen. Kein Fall des Art. 31 GG war dagegen das Berliner Mietendeckelgesetz. Hier scheiterte das Landesgesetz nach Ansicht des BVerfG schon aus Kompetenzgründen, sodass überhaupt keine Normenkollision vorlag.

  • Das Verhältnis des Unionsrechts zum nationalen Recht ist dagegen weder im Grundgesetz, noch in den Europäischen Verträgen ausdrücklich geregelt. Da die Europäische Union aber eine Rechtsgemeinschaft ist, die darauf angewiesen ist, dass die gemeinsamen europäischen Regeln in allen Mitgliedstaaten angewendet werden, hat der Europäische Gerichtshof schon im Jahr 1964 den Vorrang des Unionsrechts anerkannt.[95] Anders als im Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht führt ein Verstoß gegen Unionsrecht aber nicht zur Nichtigkeit der nationalen Rechtsnorm. Es besteht somit gerade kein Geltungsvorrang des Unionsrechts. Im Kollisionsfall wird die nationale Rechtsnorm schlicht nicht angewendet (Anwendungsvorrang des Unionsrechts). Dies ist durchaus ein erheblicher Unterschied, da die nationale Vorschrift in Fällen ohne unionsrechtlichen Bezug anwendbar bleibt.

Fest steht somit schon einmal, dass Unionsrecht über Bundesrecht und Bundesrecht über Landesrecht steht, wobei man die Vorrangsformen des Anwendungs- und des Geltungsvorrangs unterscheiden muss.

Weiterführendes Wissen zu den Grenzen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts

Auch das Bundesverfassungsgericht erkennt den Anwendungsvorrang des Unionsrechts grundsätzlich an, macht allerdings auch einige Einschränkungen. Zum einen behält sich das BVerfG eine Überprüfung von Unionsrechtsakten an den Grundrechten des GG für den Fall vor, dass der Grundrechtsschutz auf EU-Ebene strukturell hinter dem des GG zurückbleibt.[96] Dies erscheint aktuell allerdings eher als ein theoretischer Kontrollvorbehalt. Zum anderen verweigert das BVerfG Unionsrechtsakten dann den Vorrang, wenn sie gegen die in Art. 79 III GG niedergeschriebenen, „ewigen“ Grundsätze des GG und damit gegen die Identität des GG verstoßen (sog. Identitätskontrolle).[97] Zuletzt lehnt das BVerfG den Vorrang von Unionsrechtsakten ab, wenn diese außerhalb der Kompetenzen der Europäischen Union stehen sog. Ultra-Vires-Kontrolle).[98] Ob die Ultra-Vires-Kontrolle ein Unterfall der Identitätskontrolle ist oder eigenständige Bedeutung hat ist (nach dem jüngsten Urteil des BVerfG wieder) unklar.[99]


2. Rangordnung innerhalb der Rechtskreise[Bearbeiten]

Doch auch innerhalb der Rechtskreise gibt es verschiedene Normen. Daher müssen nun auch diese in eine Reihenfolge gebracht werden.

  • Auf der Ebene des Unionsrechts steht das sog. Primärrecht über dem Sekundärrecht.

Das Primärrecht besteht aus der Europäischen Grundrechtecharta (Art. 6 I EUV) und „den Verträgen“ (Vertrag über die Europäische Union [EUV], Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union [AEUV]). Es wird teilweise als europäisches Verfassungsrecht bezeichnet da es Regelungen über die Organe und Zuständigkeiten, sowie über Handlungsmöglichkeiten und –grenzen der Europäischen Union enthält.[100] Die sonstigen Rechtsakte der Europäischen Union (sog. Sekundärrechtsakte, vgl. Art. 288 AEUV) kommen nach Maßgabe des Primärrechts zustande und sind an dessen inhaltliche Vorgaben gebunden. Hieraus ergibt sich der Vorrang des Primärrechts vor Sekundärrechtsakten wie Richtlinien oder Verordnungen.

  • Die Rangordnung innerhalb des Bundesrechts lässt sich unmittelbar aus Art. 20 III GG herleiten. Zunächst ist die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Hieraus ergibt sich, dass die Verfassung Vorrang vor Parlamentsgesetzen hat. Wenn eine verfassungskonforme Auslegung nicht möglich ist, ist das Parlamentsgesetz grundsätzlich nichtig. Die Exekutive ist gem. Art. 20 III GG an Gesetz und Recht gebunden. Hieraus lässt sich herleiten, dass exekutive Rechtsnormen (Verordnungen, Satzungen) normenhierarchisch unter den Parlamentsgesetzen stehen.

Beispiel: Ein Parlamentsgesetz schließt uneheliche Kinder von der Erbfolge aus. Diese Regelung verstößt gegen Art. 6 V GG. Da das Parlament an die Verfassung gebunden ist (Vorrang der Verfassung) ist das Gesetz nichtig (Nichtigkeitsdogma).

  • Dieselbe Rangordnung (Verfassung über Parlamentsgesetz über exekutive Rechtsnormen) gilt auch auf Ebene des Landesrechts.
    Normenhierarchie
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II. Der lex-specialis-Grundsatz[Bearbeiten]

Stehen zwei Regelungen normenhierarchisch auf derselben Stufe, hilft der lex-superior-Grundsatz nicht weiter. In diesen Fällen kann der lex-specialis-Grundsatz (lex specialis derogat legi generali) zur Anwendung gelangen, nachdem das speziellere Gesetz vorrangig zur Anwendung kommt. Anders als beim lex-superior-Grundsatz führt die lex-specialis-Regel aber nicht zur Nichtigkeit der generellen Regelung. Es handelt sich vielmehr um einen Fall des Anwendungsvorrangs, sodass die generelle Regelung zwar nicht angewendet wird, im Übrigen aber wirksam bleibt.

Beispiel: Gem. Art. 52 III 1 GG schließt der Bundesrat Beschlüsse mit der Mehrheit seiner Stimmen. Für den besonderen (bzw. speziellen) Fall der Verfassungsänderung sieht Art. 79 II GG aber eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat vor. Im Falle einer Verfassungsänderung wird die Grundregel des Art. 52 III 1 GG (absolute Mitgliedermehrheit genügt) also durch die Spezialregelung des Art. 79 II GG (qualifizierte Mitgliedermehrheit erforderlich) verdrängt.

III. Der lex-posterior-Grundsatz[Bearbeiten]

Wenn die beiden kollidierenden Normen dagegen in keinem Regel-Ausnahmeverhältnis zueinander stehen, dann kommt der lex-posterior-Grundsatz (lex posterior derogat legi priori) zur Anwendung. Hiernach hat das später erlassene Gesetz Geltungsvorrang vor dem früheren Gesetz.

Beispiel: Land B erließ im Jahr 2017 eine Regelung, nach der an Bahnhöfen keine Messer mit einer Klingenlänge von über 12cm mitgeführt werden dürfen. Im Jahr 2020 wurde eine neue Regelung erlassen, nach der nicht mehr die Klingenlänge ausschlaggebend ist, sondern die Frage, ob das Messer mit einem Klappmechanismus aufspringen kann. Rentnerin U, die zu ihrer Sicherheit immer ein Küchenmesser (13cm) bei sich trägt, wird im Jahr 2021 an einem Bahnhof in B kontrolliert. Durfte sie das Messer bei sich tragen?


Lösung: Ja, das durfte sie. Die ursprüngliche Regelung (2017) wurde durch die Neuregelung (2020) verdrängt und hat damit ihre WIrksamkeit verloren.

Weiterführende Studienliteratur[Bearbeiten]

  • Lepsius, Normenhierarchie und Stufenbau der Rechtsordnung, JuS 2018, 950 ff.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte[Bearbeiten]

Während die Gesetzgebung gem. Art. 20 III GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, ist die Exekutive an Gesetz und Recht gebunden. Dies hat zur Folge, dass sie nicht gegen das Gesetz verstoßen darf (Vorrang des Gesetzes), andererseits aber grundsätzlich auch nicht ohne gesetzliche Grundlage handeln darf (Vorbehalt des Gesetzes). Letzteres gilt insbesondere dann, wenn in die Rechte der Bürger:innen eingegriffen wird oder wenn das staatliche Handeln sonst für die Bürger:innen "wesentlich" ist. Auch die Gerichte müssen im Rahmen des geltenden Rechts und in den Grenzen ihrer Zuständigkeiten über Rechtsstreitigkeiten entscheiden.

Angesichts dieser Wirkungen des Rechts, muss der Inhalt des Rechts stets bestimmbar sein. Wenn zwei Gesetze einander widersprechen, muss diese Normenkollision aufgelöst werden. Der wichtigste Grundsatz zur Auflösung solcher Normenkollisionen ist der lex-superior-Grundsatz, nachdem sich das höherrangige Gesetz gegen niederrangige Gesetze durchsetzt. Hierbei gilt: Unionsrecht hat Anwendungsvorrang vor nationalem Recht. Bundesrecht hat Geltungsvorrang vor Landesrecht (Art. 31 GG). Innerhalb dieser Rechtskreise gilt folgende Rangfolge: Das unionsrechtliche Primärrecht (AEUV, EUV, EUGrCh) hat Vorrang vor dem Sekundärrecht (EU-Verordnungen und Richtlinien). Innerhalb der deutschen Rechtskreise steht an oberster Stelle die Verfassung. Es folgen die Parlamentsgesetze (= Gesetze im formellen Sinn) und zuletzt die Gesetze im nur-materiellen Sinn (d.h. Verordnungen und Satzungen).

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Inhaltsverzeichnis des Buches[Bearbeiten]

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1. Kapitel – Die Grundlagen des Staatsorganisationsrechts - Verfassung und Staat als zentrale Anknüpfungspunkte

2. Kapitel – Staatsstrukturprinzipien – Die Fundamentalnormen des Staates

3. Kapitel – Staatszielbestimmungen

4. Kapitel – Verfassungsorgane

5. Kapitel – Kompetenz und Verfahren

6. Kapitel – Verfassungsgerichtsbarkeit

7. Kapitel – Methodik der Fallbearbeitung im Staatsorganisationsrecht

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. Hierzu Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 18.
  2. Kotzur, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 145.
  3. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 17.
  4. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 436 ff.
  5. Degenhart, Staatsrecht I, 36. Auflage 2020, § 3 Rn. 148; Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 434.
  6. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 97.
  7. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 98.
  8. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 17.
  9. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 4 Rn. 435.
  10. Kritisch zum „verharmlosenden“ Begriff der Ausgangsbeschränkungen Boehme/Neßler, NVwZ 2021, 670 (670).
  11. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 4 Rn. 435.
  12. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 17.
  13. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 438.
  14. Kotzur, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 146; K.-P. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, 7. Auflage 2018, Art. 20 Rn. 263.
  15. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 437.
  16. Straßenverkehrsordnung vom 6.3.2013 (BGBl. I S. 367), in Kraft getreten am 1.4.2013 zuletzt geändert durch Verordnung vom 18.12.2020 (BGBl. I S. 3047) m.W.v. 24.12.2020.
  17. U.v. 6.6.1999 Az.: 2 BvF 3/90 = BVerfGE 101, 1 (35); zu den Vorzügen exekutiver Spielräume siehe B.v. 8.8.1978, Az.: 2 BvL 8/77 = BVerfGE 49, 89 (137) – Kalkar I.
  18. Vgl. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 21.
  19. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 13 Rn. 6.Maurer/Waldhoff.
  20. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Auflage 2018, Art. 80 Rn. 11.
  21. Uhle, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 80 Rn. 1.
  22. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 21.
  23. B.v. 9. 5. 1972 - 1 BvR 518/62 u. 308/64 = BVerfGE 33, 125 (157 ff.) – Facharzt-Entscheidung; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 24 ff.
  24. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 27.
  25. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 26.
  26. B.v. 9. 5. 1972 - 1 BvR 518/62 u. 308/64 = BVerfGE 33, 125 (157 ff.) – Facharzt-Entscheidung.
  27. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 442.
  28. So etwa Degenhart, Staatsrecht I, 36. Auflage 2020, § 3 Rn. 142.
  29. Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 106 fasst sogar das Gewohnheitsrecht unter den Begriff des „Gesetzes“.
  30. So etwa Kotzur, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 167.
  31. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 442.
  32. In diese Richtung BVerfG, Beschl. v. 14.2.1973, Az.: 1 BvR 112/65 = BVerfGE 34, 269 (289); vgl. auch Sachs, in: ders., GG, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 103.
  33. BVerfG, Beschl. v. 14.2.1973, Az.: 1 BvR 112/65 = BVerfGE 34, 269 (289)
  34. So auch Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 442; Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 106.
  35. Einschränkend aber BVerfG, U.v. 18.12. 1953, 1 BvL 106/53 = BVerfGE 3, 225 (234): Die Verletzung äußerster Gerechtigkeitsgrenzen durch den Parlamentarischen Rat sei zwar nur schwer vorstellbar, aber „nicht schlechthin unmöglich".
  36. Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 20 Rn. 169.1; Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 442.
  37. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 16 Rn. 911 f.
  38. Vgl. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 16 Rn. 912.
  39. Vgl. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 431.
  40. tba.
  41. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 446 f.; Huster/Rux in Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 20 Rn. 165.
  42. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 40.
  43. Hierzu Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 4 Rn. 63.
  44. BVerfG, Beschl. v. 25.3.2021, Az.: 2 BvF 1/20, 2 BvL 5/20, 2 BvL 4/20 = für BVerfGE vorgesehen.
  45. BVerfG, Beschl. v. 24.3.2021, Az.: 1 BvR 2656/18 = für BVerfGE vorgesehen.
  46. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 38.
  47. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Bd. II, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 43.
  48. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Bd. II, 3. Auflage 2015, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 42.
  49. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Bd. II, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 43.
  50. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 440.
  51. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 92.
  52. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 92.
  53. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 104.
  54. Sachs, in: ders., GG, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 118.
  55. Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 20 Rn. 169.
  56. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 455.
  57. BVerfG, B.v. 28.10.1975, Az.: 2 BvR 883/73 = BVerfGE 40, 237 (248 f.).
  58. BVerfG, B.v. 28.10.1975, Az.: 2 BvR 883/73 = BVerfGE 40, 237 (248); Degenhart, Staatsrecht I, 36. Auflage 2020, § 4 Rn. 313; Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 111.
  59. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 111.
  60. Huber, in: HbVerfR, 2021, § 6 Rn. 22.
  61. Zum Ganzen Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 20 Rn. 172. 1.
  62. Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 20 Rn. 172. 1.
  63. BVerfG, B.v. 25.3.1992, Az.: 1 BvR 1430/88 = BVerfGE 85, 386 (403 f.); Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 112; Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 16. Aufl. 2020, Art. 20 Rn. 69.
  64. Sachs, in: ders., GG, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 118; Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 121.
  65. So etwa Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Bd. II, Art. 20 Rn. 105.
  66. Vgl. Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 16. Auflage 2020, der zwar eine formell-gesetzliche Grundlage fordert, es aber ausreichen lässt, wenn diese "durch sonstiges Recht konkretisiert" wird; Sachs, in: ders., GG, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 118.
  67. Degenhart, Staatsrecht I, 36. Auflage 2020, § 4 Rn. 314.
  68. Kingreen, NJW 2021, 2766 (2767); Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 16. Auflage 2020, Art. 20 Rn. 70 ordnet die grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte als "Sonderfall des (allgemeinen) Vorbehalts des Gesetzes" ein. Sachs, in: ders., GG, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 113 hält die Gleichsetzung von Vorbehalt des Gesetzes und Gesetzesvorbehalt dagegen für irreführend.
  69. Kritisch auch German, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 4 Rn. 49.1.
  70. BVerfG, B.v. 26.06.2002, Az.: 1 BvR 670/91 = BVerfGE 105, 279 (303 ff.) – Osho.
  71. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 457.
  72. Vgl. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 116.
  73. Degenhart, Staatsrecht I, § 4 Rn. 330; exemplarisch BVerfG, B.v. 28.10.1975, Az.: 2 BvR 883/73 = BVerfGE 40, 237 (249) – Justizverwaltungsakt.
  74. Degenhart, Staatsrecht I, § 4 Rn. 327 ff.; Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 116.
  75. BVerfG, B.v. 21.12.1977 – 1 BvL 1/75 = BVerfGE 47, 46 (78 ff.).
  76. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 117.
  77. Hierzu allgemein Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 116.
  78. BVerwG, U.v. 21.03.1958 – VIII C 6. 57 = BVerwGE 6, 282, 287 f.
  79. So iE auch Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 117; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 6 Rn. 21.
  80. BVerfG, B.v. 28.10.1975, Az.: 2 BvR 883/73 = BVerfGE 40, 237 (249); Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 6 Rn. 21.
  81. Vgl. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 7 Rn. 457.
  82. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 6 Rn. 21.
  83. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 6 Rn. 21.
  84. Dieser Weg ist dem von Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage 2020, § 6 Rn. 22 vorgeschlagenen „Notkompetenz“ der Verwaltung vorzuziehen.
  85. BVerfG, B.v. 10.10.1961, Az.: 2 BvL 1/59 = BVerfGE 13, 153 (164).
  86. BVerfG, Beschl. v. 14.2.1973, Az.: 1 BvR 112/65 = BVerfGE 34, 269 (287) – Soraya.
  87. Kotzur, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 166.
  88. Zum Ganzen Sachs, in: ders., GG, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 119.
  89. Gröpl, Staatsrecht I, 12. Auflage 2020, § 16 Rn. 912.
  90. Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 99.
  91. Kotzur, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 171 f.
  92. Hierzu Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 100.
  93. Hierzu am Beispiel des Mietendeckels Kingreen, NVwZ 2020, 737 (742).
  94. BVerfG, U.v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 = BVerfGE 121, 317 (349) – Nichtraucherschutz.
  95. EuGH, Urteil v. 15.7.1984, Az.: 6/64 – Costa/E.N.E.L..
  96. BVerfG, Beschl. v. 22.10.1986, Az.: 2 BvR 197/83 = BVerfGE 73, 339 (387) – Solange II.
  97. Siehe insbesondere BVerfG, Urt. v. 30.6.2009, Az.: 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 332 = BVerfGE 123, 267 (397); BVerfG, Beschl. v. 15.12.2015, Az.: 2 BvR 2735/14, Rn. 40 = BVerfGE 140, 317 ff.
  98. BVerfG, U.v. 5.5.2020, Az.: 2 BvR 859/15 = BVerfGE 154, 17 (90 f.) – PSPP.
  99. Calliess, NVwZ 2020, 897, 900 f.
  100. Callies, Staatsrecht III, 3. Auflage 2020, § …