Explosion im Hafen von Beirut

Autorin: Natalie Tsomaia

Notwendiges Vorwissen:

Behandelte Themen: Abschiebungsverbote, Zuständigkeit des BAMF für zielstaatsbezogene Abschiebungsverbote, Mitwirkungspflichten, Feststellung der Staatsangehörigkeit oder Identität, Vollstreckung der Ausreisepflicht, zwangsweise Durchsetzung einer Botschaftsvorführung

Zugrundeliegender Sachverhalt: Explosion im Hafen von Beirut

Damit die Klage der S Aussicht auf Erfolg hat, müsste sie zulässig und begründet sein.

A. Zulässigkeit

Die Klage der S müsste zunächst zulässig sein.

Der zweite Antrag der S auf Feststellung eines Abschiebungsverbotes in den Libanon ist mangels richtigem Beklagten unzulässig. Für die Feststellung von zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen nach § 60 V und VII 1 AufenthG, die nicht Gegenstand der angefochtenen Ordnungsverfügung waren, ist nicht die Ausländerbehörde, sondern das BAMF zuständig.

Weiterführendes Wissen

Sofern S von der Unzulässigkeit der Abschiebung wegen der humanitären Bedingungen im Libanon ausgeht, wobei sie sich auf Umstände beruft, die nach der rechtskräftigen Ablehnung ihres Asylantrags eingetreten sind, insbesondere die Explosion im Hafen von Beirut, wären diese zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernisse vom BAMF im Rahmen eines Wiederaufgreifensantrags nach § 51 VwVfG zu prüfen. Die Ausländerbehörde ist für die Prüfung von Abschiebungsverboten insoweit nicht zuständig und an die rechtskräftige Entscheidung des Bundesamtes gebunden.

Die Klage ist hinsichtlich des ersten Antrags der S als Anfechtungsklage nach § 42 I Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Insbesondere besteht auch nach Ablauf der festgesetzten Frist zur Passbeschaffung noch ein Rechtsschutzbedürfnis, da die Pflicht zur Vorlage des Passes oder Passersatzes beziehungsweise eines entsprechenden Antrags bei der zuständigen Auslandsvertretung weiterhin besteht, zumal jedenfalls das angedrohte Zwangsmittel weiterhin aufgrund der angefochtenen Verfügung angewendet werden könnte.

B. Begründetheit

I. Ziffer 1. (Vorlage Pass oder Passersatz) und Ziffer 2. (Vorlage eines entsprechenden Antrags bei der Botschaft)

Die Anfechtungsklage der S ist begründet, wenn der angefochtene Verwaltungsakt, also vorliegend die Verfügung der Ausländerbehörde, rechtswidrig ist und die S in ihren Rechten verletzt.

Die Ermächtigungsgrundlagen, auf die sich die Ausländerbehörde in ihrer Verfügung stützt, sind § 48 I 1 und III AufenthG.

Weiterführendes Wissen

Während die Ausländerbehörde im vorliegenden Fall ihre Verfügung auf die Mitwirkungspflichten aus § 48 I 1 und III AufenthG stützt, ist in der Praxis umstritten, ob derartige Passverfügungen nach Abschluss des Asylverfahrens auf entsprechende Mitwirkungspflichten aus dem AsylG (vorliegend wäre das Pendant § 16 II Nr. 4 und 6 AsylG) oder aus dem AufenthG gestützt werden können. Einer Meinung nach enden mit rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens diese asylrechtlichen Mitwirkungspflichten, sodass lediglich die – weitgehend inhaltlich übereinstimmenden – migrationsrechtlichen Mitwirkungspflichten des AufenthG herangezogen werden können. Der Gegenmeinung zufolge gelten die asylrechtlichen Mitwirkungspflichten auch nach dem Abschluss des Asylverfahrens fort, wobei sich dann die Streitfrage anschließt, ob die migrationsrechtlichen oder die asylrechtlichen Mitwirkungspflichten spezieller (also leges speciales) sind, oder ob die Pflichten nebeneinander bestehen. Das BVerwG hat die Frage, ob gegebenenfalls Art. 13 I Asylverfahrens-RL asylrechtliche Mitwirkungspflichten zeitlich bis zum Abschluss des Asylverfahrens begrenzt, in einem Urteil von 2021 ausdrücklich offengelassen Da die Ausländerbehörde die Verfügung vorliegend auf die Mitwirkungspflichten aus dem AufenthG stützt, muss der Streit hier nicht entschieden werden.

Gemäß § 48 I 1 Nr. 1 AufenthG ist eine ausländische Person verpflichtet, ihren Pass, Passersatz oder Ausweisersatz auf Verlangen den mit dem Vollzug des Ausländerrechts betrauten Behörden vorzulegen, auszuhändigen und vorübergehend zu überlassen, soweit dies zur Durchführung oder Sicherung von Maßnahmen nach diesem Gesetz erforderlich ist. Gemäß § 48 III 1 AufenthG ist eine ausländische Person, die keinen gültigen Pass oder Passersatz besitzt, verpflichtet, an der Beschaffung des Identitätspapiers mitzuwirken sowie alle Urkunden oder sonstige Unterlagen, die für die Feststellung der Staatsangehörigkeit oder Identität von Bedeutung sein können, vorzulegen. Die Vorlage des Passes oder Passersatzes der S müsste also zur Durchführung oder Sicherung von Maßnahmen nach diesem Gesetz erforderlich sein.

Begrenzt wird die den Betroffenen im Einzelfall abverlangte Mitwirkungspflicht durch die Zumutbarkeit und Notwendigkeit der Mitwirkungspflicht unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles.

Weiterführendes Wissen

Während in § 3 I AufenthG eine allgemeine Passpflicht normiert ist, enthält § 48 III AufenthG Mitwirkungspflichten zur Identitätsklärung beziehungsweise Passbeschaffung. § 56 I AufenthV konkretisiert die ausweisrechtlichen Pflichten und § 5 II AufenthV konkretisiert, welche Handlungen zumutbar sind. Kann ein Pass nicht zumutbar erlangt werden, so kann die Ausländerbehörde gemäß § 48 II AufenthG ein Ausweisersatz ausstellen, wodurch der Passpflicht genügt wird. Ist die Beschaffung eines anerkannten Passes oder Passersatzes nicht zumutbar, kann die Behörde zur Klärung der Identität die Beschaffung von Identitätspapieren verlangen (§ 48 III 1 AufenthG). Hierbei handelt es sich um Urkunden und Dokumente, die dazu geeignet sind, die Ausländerbehörde zur Geltendmachung und Durchsetzung der Rückführungsmöglichkeit zu unterstützen – unabhängig von der ausstellenden Stelle. Neben amtlichen Dokumente aus dem Herkunftsstaat, denen biometrische Angaben und Merkmale zur Person entnommen werden können, können auch amtliche Dokumente ohne biometrische Daten zur Identifizierung der betroffenen Person herangezogen werden.

Vorliegend ist S gemäß § 58 II 2 AufenthG vollziehbar ausreisepflichtig, da ihr Asylantrag rechtskräftig abgelehnt wurde. Da S ihrer Ausreisepflicht gemäß § 50 AufenthG bislang nicht nachgekommen ist, und die Frist zur freiwilligen Ausreise abgelaufen ist, ist sie nach § 58 I 1 AufenthG abzuschieben, wofür jedoch ein Pass oder Passersatzdokument ihres Heimatstaates notwendig ist. S hat während des Asylverfahrens bislang keinen Pass oder Passersatz, und zur Identifikation lediglich einen Zivilregisterauszug in Kopie vorgelegt. Es ist daher zum Zwecke der Abschiebung erforderlich, dass S ihren Pass vorlegt.

Weiterführendes Wissen

Mit der Abschiebung wird eine gesetzliche Handlungspflicht und nicht Vollstreckung eines Verwaltungsakts durchgesetzt. § 58 II AufenthG legt fest, wann die Ausreisepflicht vollziehbar ist. Vollziehbar ist die Ausreisepflicht dann, wenn sie mit Mitteln des Verwaltungszwangs vollstreckt werden kann. Die Vollziehbarkeit einer Ausreisepflicht nach § 58 II 1 AufenthG ist bereits bei ihrer Entstehung gegeben. Im Falle des § 58 II 2 AufenthG ist die Ausreise erst nach der Unanfechtbarkeit oder sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts vollziehbar.

Die Tatbestandsvoraussetzungen von § 48 I 1 Nr. 1, III 1 AufenthG sind somit erfüllt. Sonstige Rechtswidrigkeitsgründe bestehen nicht, insbesondere ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die in Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 2.9.2020 angeordneten Mitwirkungshandlungen unzumutbar oder von vornherein aussichtslos wären. Dem Umstand, dass die Vorlage entsprechender Passersatzdokumente neben der Mitwirkung der Klägerin auch von den libanesischen Behörden abhängt, hat die Ausländerbehörde mit Ziffer 2 der Ordnungsverfügung vom 2.9.2020 hinreichend Rechnung getragen, indem sie die S lediglich zur Beantragung eines entsprechenden Dokuments verpflichtete und als Nachweis die Vorlage des bearbeitungsfähigen Antrages verlangte.

Weiterführendes Wissen

Die Ausländerbehörde ist befugt die Mitwirkung an der Passbeschaffung gemäß § 48 III AufenthG zu verlangen. Ihre Kompetenzen einschließlich der erforderlichen Zwangsanwendung leiten sich aus § 82 IV und § 48 III AufenthG ab. Aufgrund der Zuständigkeit der Ausländerbehörde, die Passbeschaffungsanordnung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht zu erlassen, stützt sie diese Maßnahme auf § 82 IV 1 AufenthG. Die Mitwirkungspflicht darf aber nicht als sofortige Mitwirkung, sondern als ein Tätigwerden ohne schuldhaftes Zögern nach § 121 BGB verstanden werden. Demzufolge stellt die bestimmte Frist einen Anhaltspunkt dar und darf nicht absolut wirken. Diese Pflicht muss dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen und dem Betroffenen die Gelegenheit geben, der Anordnung freiwillig Folge zu leisten. Nur, wenn ersichtlich ist, dass die asylsuchende Person die Vertretung des vermutlichen Heimatstaates nach § 82 IV 1 AufenthG nicht aufsucht und der Aufforderung keine Folge leistet, ist eine zwangsweise Durchsetzung nach § 82 II 2 AufenthG möglich. Im Falle einer ausreisepflichtigen Person ergibt sich die Pflicht zur Mitwirkung an der Beschaffung eines Rückreisedokuments aus 48 III und 49 II AufenthG. Insofern legt der Gesetzgeber hier ein Bündel an Rechtsnormen zur Erlangung von Rückreisedokumenten fest und erlegt den Betroffenen die Pflicht auf, das bestehende Ausreisehindernis nach ihren Möglichkeiten zu beseitigen, wobei hier auch die Eigeninitiative gefragt ist, um die erforderliche Schritte in die Wege zu leiten. Neben dem Aufsuchen der Auslandsvertretung des Heimatlandes erfasst die Mitwirkungspflicht eine Kontaktaufnahme mit Dritten, etwa einem*einer Rechtsanwält*in, zwecks Beschaffung von Identitätsnachweisen.

II. Ziffer 3 (Androhung unmittelbaren Zwangs)

Fraglich ist, ob auch die Androhung der zwangsweisen Vorführung bei der libanesischen Botschaft gemäß Ziffer 3 der Verfügung rechtmäßig ist. Bei dieser Verfügung handelt es sich um die Androhung unmittelbaren Zwangs, einer Maßnahme des Verwaltungszwangs im Rahmen des Verwaltungsvollstreckungsrechts.

Ermächtigungsgrundlage für die Androhung der zwangsweisen Vorführung sind §§ 6 I, 9 I lit. c, 12, 13 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) – da laut Bearbeitungshinweis das VwVG des Bundes zugrunde zu legen ist. Gemäß § 6 I VwVG kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet ist, mit dem Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn sein sofortiger Vollzug angeordnet oder wenn dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. Gemäß § 12 VwVG kann die Vollzugsbehörde den Pflichtigen zur Handlung, Duldung oder Unterlassung zwingen oder die Handlung selbst vornehmen, wenn die Ersatzvornahme oder das Zwangsgeld nicht zum Ziel führen oder sie untunlich sind. Das Zwangsmittel muss gemäß § 13 I VwVG zunächst schriftlich angedroht werden, wobei für die Erfüllung der Verpflichtung eine Frist zu bestimmen ist, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen billigerweise zugemutet werden kann.

Da der unmittelbare Zwang gemäß § 12 VwVG nachrangig ist, müssten also die Ersatzvornahme (§ 10 VwVG) und das Zwangsgeld (§ 11 VwVG) ausscheiden. Die Ersatzvornahme gemäß § 10 VwVG ist vorliegend untunlich, da es sich bei der Beantragung eines Passes bei der libanesischen Botschaft um eine Handlung handelt, deren Vornahme nicht durch eine andere Person möglich ist. Es liegt demnach keine vertretbare Handlung im Sinne des § 10 VwVG vor.

Im vorliegenden Fall ist jedoch nicht ersichtlich, weshalb die Verhängung eines Zwangsgeldes gemäß § 12 VwVG ungeeignet sein sollte, die Klägerin zur Befolgung der ihr gegenüber ausgesprochenen Aufforderungen zu veranlassen. Zwar ist die Klägerin ihrer Ausreisepflicht bisher nicht nachgekommen. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Klägerin ihrer Ausreisepflicht auch unter Androhung eines Zwangsgeldes nicht nachkommen würde und dies zu einer nicht hinnehmbaren Verzögerung der Vollstreckung führen würde. Es kann daher nicht darauf geschlossen werden, dass die Androhung des Zwangsgeldes vorliegend nicht zum Ziel führen würde. Insoweit hätte es im Rahmen der Ausübung des der Beklagten zustehenden Ermessens jedenfalls einer nachvollziehbaren Begründung (vgl. § 39 I VwVfG) bedurft, warum eine Verhängung von Zwangsgeld mangelnde Erfolgsaussichten haben sollte und warum unter diesem Gesichtspunkt die Dauer des Vollstreckungsverfahrens nicht hinnehmbar sei, die die Ausländerbehörde im angefochtenen Bescheid jedoch in Gänze schuldig bleibt.

Da die Androhung eines Zwangsmittels nach dem Gesagten also zum Ziel hätte führen können, ist die Androhung des unmittelbaren Zwangs gemäß § 12 VwVG rechtswidrig. Vor diesem Hintergrund unterliegt Ziffer 3. des angefochtenen Bescheids der Aufhebung.

Hinweise zur Fallprüfung

Die Androhung unmittelbaren Zwangs könnte man hier auch als rechtmäßig ansehen.

C. Ergebnis

Die Klage wird im Klageantrag zu 1. hinsichtlich der begehrten Aufhebung der Verfügung ohne Erfolg bleiben, soweit sie sich gegen die Verfügungspunkte zu 1. und 2. richtet. Hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung (Verfügungspunkt 3.) hat die Klage hingegen Aussicht auf Erfolg.

Auch der Klageantrag zu 2. wird erfolglos bleiben, da er mangels richtigem Klagegegner schon unzulässig ist. Festzuhalten ist, dass der Anspruch auf Prüfung von Abschiebungsverboten nach § 60 V, VII AufenthG nicht an die Ausländerbehörde gerichtet werden kann. Diese Prüfung ist vom BAMF durchzuführen.

Weiterführende Literatur

• zu den unterschiedlichen migrationsrechtlichen Mitwirkungspflichten: Schleswig-holsteinischen Beauftragter für Flüchtlings-, Asyl- und Zuwanderungsfragen, Mitwirkungspflicht – Handreichung für die Beratungspraxis, April 2022.
• zu den Mitwirkungspflichten bei der Passbeschaffung siehe das Schwerpunktheft des Asylmagazin 1-2 2018.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Für die Feststellung von zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen nach § 60 V und VII 1 AufenthG ist das BAMF und nicht die Ausländerbehörde zuständig.
• Neben den speziellen asylrechtlichen Mitwirkungspflichten, die im AsylG geregelt sind, existieren die allgemeinen aufenthaltsrechtlichen Mitwirkungspflichten, die im AufenthG geregelt sind. Umstritten ist, ob nach Abschluss des Asylverfahrens nur letztere anwendbar sind, oder die asylrechtlichen Mitwirkungspflichten fortgelten; umstritten ist auch ihr Verhältnis zueinander.
• Eine zwangsweise Botschaftsvorführung ist als Androhung unmittelbaren Zwangs nur dann zulässig, wenn andere, vorrangige Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung wie die Verhängung eines Zwangsgeld ungeeignet sind.